2.1 Sammendrag

2.1.1 Inntektsrammer

Det fremgår av proposisjonen at regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2014 på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner er frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på mellom 1,6 og 1,8 pst.

Den varslede inntektsveksten må ses i sammenheng med konsekvenser av den demografiske utviklingen for kommunesektoren. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2014 på om lag 3,3 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Departementet anslår at om lag 2,8 mrd. kroner må finansieres av frie inntekter.

Det understrekes at anslagene i proposisjonen er usikre.

Det vises i proposisjonen til at den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får 1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. I Nasjonal transportplan 2014–23 er det satt av 10 mrd. kroner i planperioden til fornying og opprusting av fylkesveiene. 1/2 mrd. kroner av veksten i frie inntekter til fylkeskommunene er innfasing av disse midlene i 2014. Midlene gis som rammetilskudd med en særskilt fordeling i inntektssystemet. Fordelingen av midlene legges fram i statsbudsjettet 2014.

Resterende del av inntektsveksten, mellom 4 og 4 1/2 mrd. kroner, går til kommunene. Av denne veksten er 180 mill. kroner begrunnet i behovet for å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Bosetting og integrering av nyankomne flyktninger i kommunene blir i hovedsak finansiert gjennom integreringstilskuddet, som i 2013 utgjør i alt 5,1 mrd. kroner. Regjeringen vil i statsbudsjettet 2014 foreslå en realøkning av integreringstilskuddet med 250 mill. kroner.

Kommunene melder at mangel på boliger er et hinder for bosetting av flyktninger. Tilskudd til utleieboliger er et viktig virkemiddel for å øke antall egnete utleieboliger for vanskeligstilte. Regjeringen vil i statsbudsjettet 2014 foreslå en reell økning av tilsagnsrammen med 66,7 mill. kroner. Dette kommer i tillegg til en foreslått økning av tilsagnsrammen med 33,3 mill. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2013.

Økt integreringstilskudd og økt tilskudd til utleieboliger kommer i tillegg til den varslede veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2014. Dette bygger opp under avtalen inngått mellom regjeringen og KS i april 2013 for å bosette flere flyktninger i kommunene.

Inntektsveksten for 2014 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2013 i revidert nasjonalbudsjett 2013, jf. kapittel 3. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2013 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2014 som nå varsles kunne bli endret.

I statsbudsjettet 2014 vil regjeringen komme tilbake med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene for kommunesektoren i 2014. På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2014 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet 2014.

Det vises i proposisjonen til at skattøren blant annet fastsettes på grunnlag av gjeldende målsetting om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

Innenfor rammen av konsultasjonsordningen har staten dialog med kommunesektoren (representert ved KS) om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2014. Etter at statsbudsjettet for 2014 er lagt fram, vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.

2.1.2 Pensjonskostnader

Det fremgår av proposisjonen at det i 2013 forventes det at pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn til pensjonsordningene fortsatt vil ligge på et høyt nivå.

Finanstilsynet har besluttet at pensjonsordningene med virkning fra 2014 må beregne pensjonspremier og avsetningsbehov ut fra et nytt dødelighetsgrunnlag som tar høyde for økt levealder.

Det er ventet at pensjonsavsetningene i 2013 vil bli styrket med sikte på en reduksjon av underdekningen.

Departementet vil senere i år fastsette forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene for 2014.

2.1.3 Inntektssystemet

2.1.3.1 Distriktstilskudd Sør-Norge

Distriktstilskudd Sør-Norge (kap. 571 post 61) skal ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling som ikke mottar andre regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, og som ikke har høye skatteinntekter.

EU reviderer nå sitt regelverk for regional støtte. Nytt regelverk skal etter planen tre i kraft fra 1. januar 2014, og virkeområdet for investeringsstøtte må derfor notifiseres til og godkjennes av ESA på nytt.

Distriktstilskudd Sør-Norge skal i utgangspunktet oppdateres når det skjer endringer i det distriktspolitiske virkeområdet. Regjeringen legger opp til notifisering av virkeområdet for investeringsstøtte høsten 2013, og godkjenning fra ESA før jul med iverksetting fra 1. januar 2014 eller det tidspunkt ESA bestemmer. Som varslet i Meld. St. 13 (2012–2013) Ta heile Noreg i bruk, skal regjeringen vurdere forenklinger i det distriktspolitiske virkeområdet og alternative måter å fordele de distrikts- og regionalpolitiske midlene på. På grunn av denne gjennomgangen foreslås det at fordelingen av distriktstilskudd Sør-Norge ligger fast i 2014, og at eventuelle endringer varsles i kommuneproposisjonen for 2015.

2.1.3.2 Skjønnsrammen for 2014

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2014 blir satt til 2 653 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 2 141 mill. kroner til kommunene, mens 512 mill. kroner går til fylkeskommunene.

Basisrammen

Basisrammen settes til 995,5 mill. kroner for kommunene og 341,1 mill. kroner for fylkeskommunene i 2014. Dette er samme nominelle nivå som i 2013.

Fylkesmennene gir i dag tilskudd etter søknad fra kommunene til fornyings- og utviklingsprosjekt. De siste årene er det årlig utbetalt i overkant av 100 mill. kroner. Fra 2014 ønsker regjeringen at tilskudd også skal bli gitt til innovasjonstiltak, og at innovasjonsprosjekter skal bli prioritert innenfor rammen. For å gi fylkesmennene like forutsetninger til å gi tilskudd, er 100 mill. kroner av basisrammen til kommunene fordelt 50/50 mellom antall innbyggere i fylket og antall kommuner i fylket.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene og fylkeskommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, kan få kompensasjon for dette gjennom fylkesmannens skjønnstildeling i henhold til retningslinjene. Eventuelle endringer i avgiftssonene fra 1. januar 2014 vil kunne ha betydning for fastsettelsen av fylkesrammene.

Skjønnstilskudd til inntektssvake kommuner i Sør-Norge

I statsbudsjettet for 2009 ble skjønnsrammen til kommunene utvidet med 100 mill. kroner til inntektssvake kommuner i Sør-Norge som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd. Tilskuddet videreføres i 2014.

Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

I forbindelse med endringene i inntektssystemet som gjelder fra og med 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Departementet holder hvert år igjen en reservepott innenfor skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner som får utforutsette utgifter i løpet av budsjettåret. Midlene går blant annet til å gi kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter flom, ras og annen naturskade. Departementet kan også bruke noen av disse midlene til å dekke engangskostnader ved kommunesammenslåinger.

Reservepotten for kommunene i 2014 er uendret på 125 mill. kroner og reservepotten for fylkeskommunene er uendret på 100 mill. kroner.

Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også via prosjektskjønnet.

Prosjektskjønnet utgjør 128 mill. kroner i 2013. Departementet foreslår at prosjektskjønnet settes til 125 mill. kroner i 2014.

Samtlige kommuner og fylkeskommuner tar i bruk det nye elektroniske valgadministrasjonssystemet EVA ved stortingsvalget i 2013. Flere kommuner og fylkeskommuner skal i tillegg benytte EVA for å skanne stemmesedler. Det elektroniske valgadministrasjonssystemet eies, driftes og forvaltes av staten og har blitt stilt vederlagsfritt til disposisjon for kommunene og fylkeskommunene. Det er departementet som sørger for opplæring og brukerstøtte. Innenfor prosjektskjønnet er det satt av 63 mill. kroner til utvikling, innføring og drift av systemet i 2014.

Kommunal- og regionaldepartementet har sammen med KS, LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale om utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. I 2014 er det satt av 39,5 mill. kroner til prosjektet gjennom prosjektskjønnet.

Videre er det satt av 10 mill. kroner i tilskudd til samordning av IKT i kommunesektoren.

Innenfor prosjektskjønnet er det også tatt høyde for eventuelle tilskudd knyttet til regjeringens strategi for innovasjon i kommunesektoren. I 2014 foreslås det blant annet å gi tilskudd til et innovasjonsstudium for tilsatte i kommunesektoren ved høyskole/universitet.

For opplisting av kriterier for prosjektskjønnet for 2014, vises til proposisjonens kapittel 2.3.2.

2.1.3.3 Gjennomgang av inntektssystemet

Den varslede framleggelsen av nytt inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2014 utsettes ett år, og presenteres i kommuneproposisjonen for 2015.

Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med berørte departementer lagt et solid grunnlag for det videre arbeidet med kostnadsnøklene, men fremdeles gjenstår det arbeid med delkostnadsnøkkelen for kollektive ruter.

For å sikre forutsigbare og stabile inntektsrammer for fylkeskommunene over tid, vil regjeringen vente med å legge fram nytt inntektssystem for fylkeskommunene til man får gjort en helhetlig omlegging, og ikke stykkevise omlegginger over flere år.

I kommuneproposisjonen 2011 ble det varslet at det tas sikte på en oppdatering av kostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene om lag hvert fjerde år. Regjeringen legger opp til at neste helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen for kommunene legges fram i kommuneproposisjonen for 2016.

2.1.3.4 Samferdselsmidler til fylkeskommunene – forvaltningsreformen

Bakgrunn

I 2010 ble ansvaret for det meste av øvrige riksveger og øvrige riksvegferjesamband overført til fylkeskommunene. Som ledd i dette ble fylkeskommunene tilført frie midler som ble gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell C). I 2013 utgjør midlene nærmere 6,1 mrd. kroner, fordelt med 2 787 mill. kroner til drift og vedlikehold, 1 788 mill. kroner til investeringer og 1 498 mill. kroner til ferjer inkl. kompensasjon for NOx-avgift. I tillegg ble de frie inntektene til fylkeskommunene styrket med 1 mrd. kroner i 2010 begrunnet i det økte vegansvaret. I 2013 utgjør dette 1 096 mill. kroner.

Midlene ble gitt en særskilt fordeling i perioden 2010–2013 blant annet med bakgrunn i bindinger knyttet til allerede vedtatte investeringsprosjekter i denne perioden. Det ble sagt at midlene fra og med 2014 skal fordeles etter objektive kriterier.

I lys av at regjeringen har bestemt at framleggelsen av nytt inntektssystem for fylkeskommunene utsettes til kommuneproposisjonen 2015, blir samferdselsmidlene liggende i tabell C, men det er foretatt en ny vurdering av fordelingen av midlene.

Fylkesvegferjer

Gjeldende fordeling av ferjemidlene tar utgangspunkt i eksisterende kontrakter for anbudssamband samt regnskapstall for samband. Det pekes i proposisjonen på at dersom midlene fordeles etter dagens kostnadsnøkkel for båt og ferje (som består av kriteriene «rutenett til sjøs 1990» og «innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse»), vil det gi betydelige fordelingsvirkninger. Fordeling av midlene til fylkesvegferjer (inkl. kompensasjonen for NOx-avgiften) som fylkeskommunene fikk ansvaret for i 2010, foreslås uendret, i påvente av ny kostnadsnøkkel for båt og ferje.

Drift og vedlikehold av veger

Midlene til drift og vedlikehold av veger er fordelt med utgangspunkt i en normativ modell fra Vegdirektoratet. Modellen (MOTIV) beregner årlige utgifter for en rekke drifts- og vedlikeholdsoppgaver basert på registrerte data om det faktiske vegnettet og normative kostnadsmodeller. Ressursberegningen i MOTIV er basert på normerte modeller for hver enkel oppgave/prosess, hvor kostnadene for gjennomføring baseres på mengde, tiltaksfrekvens og enhetspris. I påvente av en ny kostnadsnøkkel for veger, foreslås det at midlene fortsatt gis en særskilt fordeling basert på MOTIV-modellen. Fordelingen oppdateres med det nyeste tallgrunnlaget fra MOTIV. Tallgrunnlaget har ikke vært oppdatert siden 2010.

Investeringsmidler og styrking av frie inntekter i 2010

Investeringsmidlene og styrkingen av frie inntekter med 1 mrd. kroner i 2010 er fordelt på grunnlag av vegstandard (forfall), veglengde, innbyggertall og bindinger knyttet til investeringsprosjekter som allerede var igangsatt på tidspunktet da ansvaret for de «nye» vegene ble overført til fylkeskommunene. I tillegg er om lag 200 mill. kroner av rammen til investeringer fordelt skjønnsmessig. Bindingene på de igangsatte investeringsprosjektene utløper i 2013. Siden bindingene på investeringsprosjektene nå er utløpt, foreslås det i proposisjonen å fordele midlene i 2014 etter veglengde vektet med 50 pst. og innbyggertall vektet med 50 pst.

2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2014 på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner er frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på mellom 1,6 og 1,8 pst. Flertallet støtter regjeringens ambisjon om en vekst i de frie inntektene opp mot 5 1/2 mrd. kroner. Av samlet vekst i frie inntekter legges det opp til at fylkeskommunene får 1 mrd. kroner. 1/2 mrd. kroner av denne veksten er innfasing av midlene til fornying og opprusting av fylkesveiene, jf. Nasjonal transportplan 2014–2023. Resterende del går til kommunene.

Flertallet mener inntektsrammene for kommunesektoren for 2014 som er skissert i kommuneproposisjonen, gir rom for fortsatt høyt nivå på velferdstjenestene i kommunene.

Flertallet viser til at regjeringen vil legge fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2015 og at det legges opp til en helhetlig revisjon av kostnadsnøkkelen for kommunene i kommuneproposisjonen for 2016.

Flertallet viser til at det er store variasjoner i skattegrunnlag mellom kommunene, noe som skaper store forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller i inntektsnivå er den viktigste årsaken til ulikt tjenestetilbud. For å sikre en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne uønskede forskjeller, viser flertallet til at Stortinget har vedtatt å redusere skattens andel av kommunenes samlede inntekter fra 45 til 40 pst. Flertallet viser til at redusert skatteandel kompenseres med økt innbyggertilskudd. Stortinget har tidligere sørget for større omfordeling gjennom å øke skatteutjevningsprosenten i inntektssystemet.

Flertallet vil understreke at redusert skatteandel og økt utjevningsprosent er viktige omfordelingsgrep. Med dette overføres midler fra skattesterke til skattesvake kommuner.

Flertallet viser til at et enstemmig landsstyre i KS 28/5 2010 uttaler:

«Regjeringen foreslår at skatteinntektenes andel av kommunesektorens inntekter reduseres fra 45 % til 40 %. Skattesvake kommuner vil tjene på det, mens kommuner hvor innbyggerne bidrar med mer skatt taper. Landsstyret i KS mener at lokal forankring av inntektene er viktig for det lokale selvstyret.»

Flertallet støtter dette og viser til at skatteinntektene er kommunesektorens viktigste inntektskilde. Samtidig er en omfordeling av skatteinntektene nødvendig for å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener en vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner ikke er tilstrekkelig for å sikre et fortsatt høyt nivå på velferdstjenestene i kommunene. Disse medlemmer viser til at KS, senest i høringen i forbindelse med Prop. 146 S (2012–2013) Kommuneproposisjonen 2014 omtaler økningen i frie inntekter som tilstrekkelig for å videreføre dagens tjenestenivå, men at dette ikke medfører nødvendige forbedringer, noe disse medlemmer finner urovekkende. Disse medlemmer påpeker også at organisasjonene Unio og Utdanningsforbundet i samme høring betonet at man reelt snakker om en nullvekst i kommunenes frie inntekter, da demografikostnadene og økte pensjonskostnader i stor grad må dekkes gjennom de frie inntektene. På denne bakgrunn ønsker derfor disse medlemmer å øke kommunesektorens inntekter med 2,5 mrd. kroner i 2014. Disse medlemmer vil fordele 1 mrd. kroner til eldreomsorg, 0,5 mrd. kroner til grunnskole, 0,5 mrd. kroner til å løse utfordringer knyttet til samhandlingsreformen, og 0,5 mrd. kroner til kommunale rus- og psykiatritiltak.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2014 foreslå en økning i inntektene til kommunene med 2,5 mrd. kroner utover det regjeringen signaliserer i kommuneproposisjonen for 2014, og at disse midlene øremerkes som driftsmidler til eldreomsorg, grunnskole, samhandlingsreform og rus og psykiatri.»

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at kommunene skal ha frihet til å foreta selvstendige prioriteringer. Da er det viktig å ha et inntektssystem som gir rom for lokale prioriteringer. Under den rød-grønne regjeringen har dette handlingsrommet skrumpet inn.

Disse medlemmer mener dagens inntektssystem gjør kommunene mindre selvstendige, og i mange tilfeller tvunget til å innføre skatter og avgifter heller enn å stimulere til vekst, ettersom vekst ikke belønnes gjennom inntektssystemet. Disse medlemmer mener derfor det er behov for en helhetlig gjennomgang av dagens inntektssystem, slik at modellen for fordeling mellom kommunene i større grad gir kommunene frihet til å foreta lokale prioriteringer, stimulerer arbeidslinjen og øker lønnsomheten ved å skape vekst lokalt.

Disse medlemmer mener dagens organisering begrenser kommunenes evne til å løse oppgaver på best mulig måte for innbyggerne. Kommuner som har mulighet til å etablere større fagmiljøer og et bredere spekter av tjenester, vil kunne gi sine innbyggere et bedre tilbud. Større kommuner vil også sikre en helhetlig arealutnyttelse tuftet på lokale behov, og ha bedre mulighet for å etablere felles bo- og arbeidsmarkeder. Færre og større kommuner vil kunne overta flere oppgaver, og dermed styrke lokaldemokratiet og følelsen av lokal tilhørighet og identitet.

Disse medlemmer ser derfor et behov for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet, sammen med en omfattende oppgave- og kommunereform som sikrer lokalsamfunnene mer frihet og større ansvar, for å skape bedre tjenester og sterkere lokalsamfunn.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti merker seg at regjeringen legger opp til en vekst i de samlede inntektene til kommunesektoren på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner. Dette medlem merker seg videre at regjeringen foreslår en ramme for vekst i frie inntekter på mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner. Dette medlem merker seg også at blant annet UNIO og Utdanningsforbundet har uttalt at dette kun vil være tilstrekkelig til å opprettholde drift og til å dekke de økte utgifter i forbindelse med befolkningsutviklingen og de økte lønns- og pensjonskostnader i kommunene. De hevder videre at det vil bli lite rom til fortsatt utbygging og heving av kvaliteten i det kommunale tjenestetilbudet. Dette medlem viser videre til at både UNIO og Utdanningsforbundet mener det er nødvendig med en økning på 1 mrd. kroner utover regjeringens forslag.

Dette medlem understreker at det må være samsvar mellom kommunenes pålagte oppgaver og kommunenes økonomi. Dette medlem viser til spørreundersøkelsen blant landets ordførere og rådmenn, gjennomført på oppdrag fra KS, som viste at gapet mellom forventninger og hva kommuneøkonomien gir rom for har økt de siste årene (Perduco 2010). Dette medlem peker på at kommunene er førstelinjetjeneste med tanke på tilrettelegging for næringsliv og samfunnsutvikling. Dette medlem mener også at dette krever at inntektene må stå i forhold til det ansvaret og plikter dette medfører.