Det fremgår av proposisjonen at regjeringen
legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i
2014 på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter
legges det opp til at mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner er frie inntekter.
Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på mellom 1,6 og 1,8
pst.
Den varslede inntektsveksten må ses i sammenheng
med konsekvenser av den demografiske utviklingen for kommunesektoren.
Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal
og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan
få merutgifter i 2014 på om lag 3,3 mrd. kroner knyttet til den demografiske
utviklingen. Departementet anslår at om lag 2,8 mrd. kroner må finansieres
av frie inntekter.
Det understrekes at anslagene i proposisjonen
er usikre.
Det vises i proposisjonen til at den foreslåtte inntektsveksten
legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet.
Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får
1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. I Nasjonal
transportplan 2014–23 er det satt av 10 mrd. kroner i planperioden
til fornying og opprusting av fylkesveiene. 1/2 mrd. kroner av veksten
i frie inntekter til fylkeskommunene er innfasing av disse midlene
i 2014. Midlene gis som rammetilskudd med en særskilt fordeling
i inntektssystemet. Fordelingen av midlene legges fram i statsbudsjettet
2014.
Resterende del av inntektsveksten, mellom 4
og 4 1/2 mrd. kroner, går til kommunene. Av denne veksten er 180
mill. kroner begrunnet i behovet for å styrke helsestasjons- og
skolehelsetjenesten.
Bosetting og integrering av nyankomne flyktninger
i kommunene blir i hovedsak finansiert gjennom integreringstilskuddet,
som i 2013 utgjør i alt 5,1 mrd. kroner. Regjeringen vil i statsbudsjettet
2014 foreslå en realøkning av integreringstilskuddet med 250 mill.
kroner.
Kommunene melder at mangel på boliger er et hinder
for bosetting av flyktninger. Tilskudd til utleieboliger er et viktig
virkemiddel for å øke antall egnete utleieboliger for vanskeligstilte. Regjeringen
vil i statsbudsjettet 2014 foreslå en reell økning av tilsagnsrammen
med 66,7 mill. kroner. Dette kommer i tillegg til en foreslått økning
av tilsagnsrammen med 33,3 mill. kroner i forbindelse med revidert
nasjonalbudsjett 2013.
Økt integreringstilskudd og økt tilskudd til
utleieboliger kommer i tillegg til den varslede veksten i kommunesektorens
samlede inntekter i 2014. Dette bygger opp under avtalen inngått mellom
regjeringen og KS i april 2013 for å bosette flere flyktninger i
kommunene.
Inntektsveksten for 2014 som varsles i denne proposisjonen,
er regnet fra anslått inntektsnivå i 2013 i revidert nasjonalbudsjett
2013, jf. kapittel 3. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens
inntekter i 2013 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober,
vil inntektsveksten for 2014 som nå varsles kunne bli endret.
I statsbudsjettet 2014 vil regjeringen komme tilbake
med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene
for kommunesektoren i 2014. På vanlig måte legges det opp til at
de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2014 fastsettes ved
behandlingen av statsbudsjettet 2014.
Det vises i proposisjonen til at skattøren blant annet
fastsettes på grunnlag av gjeldende målsetting om at skatteinntektene
skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.
Innenfor rammen av konsultasjonsordningen har staten
dialog med kommunesektoren (representert ved KS) om det økonomiske
opplegget for kommunesektoren i 2014. Etter at statsbudsjettet for
2014 er lagt fram, vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens
oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.
Det fremgår av proposisjonen at det i 2013 forventes
det at pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn
til pensjonsordningene fortsatt vil ligge på et høyt nivå.
Finanstilsynet har besluttet at pensjonsordningene
med virkning fra 2014 må beregne pensjonspremier og avsetningsbehov
ut fra et nytt dødelighetsgrunnlag som tar høyde for økt levealder.
Det er ventet at pensjonsavsetningene i 2013
vil bli styrket med sikte på en reduksjon av underdekningen.
Departementet vil senere i år fastsette forutsetningene
for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene for 2014.
Distriktstilskudd Sør-Norge (kap. 571 post 61) skal
ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling
som ikke mottar andre regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, og
som ikke har høye skatteinntekter.
EU reviderer nå sitt regelverk for regional
støtte. Nytt regelverk skal etter planen tre i kraft fra 1. januar
2014, og virkeområdet for investeringsstøtte må derfor notifiseres
til og godkjennes av ESA på nytt.
Distriktstilskudd Sør-Norge skal i utgangspunktet
oppdateres når det skjer endringer i det distriktspolitiske virkeområdet.
Regjeringen legger opp til notifisering av virkeområdet for investeringsstøtte
høsten 2013, og godkjenning fra ESA før jul med iverksetting fra
1. januar 2014 eller det tidspunkt ESA bestemmer. Som varslet i Meld.
St. 13 (2012–2013) Ta heile Noreg i bruk, skal regjeringen vurdere
forenklinger i det distriktspolitiske virkeområdet og alternative
måter å fordele de distrikts- og regionalpolitiske midlene på. På
grunn av denne gjennomgangen foreslås det at fordelingen av distriktstilskudd Sør-Norge
ligger fast i 2014, og at eventuelle endringer varsles i kommuneproposisjonen
for 2015.
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at
den samlede skjønnsrammen for 2014 blir satt til 2 653 mill. kroner,
jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 2 141 mill. kroner
til kommunene, mens 512 mill. kroner går til fylkeskommunene.
Basisrammen settes til 995,5 mill. kroner for kommunene
og 341,1 mill. kroner for fylkeskommunene i 2014. Dette er samme
nominelle nivå som i 2013.
Fylkesmennene gir i dag tilskudd etter søknad fra
kommunene til fornyings- og utviklingsprosjekt. De siste årene er
det årlig utbetalt i overkant av 100 mill. kroner. Fra 2014 ønsker regjeringen
at tilskudd også skal bli gitt til innovasjonstiltak, og at innovasjonsprosjekter
skal bli prioritert innenfor rammen. For å gi fylkesmennene like
forutsetninger til å gi tilskudd, er 100 mill. kroner av basisrammen
til kommunene fordelt 50/50 mellom antall innbyggere i fylket og
antall kommuner i fylket.
Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert
arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene
i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene
og fylkeskommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har
høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen
i 2004, kan få kompensasjon for dette gjennom fylkesmannens skjønnstildeling
i henhold til retningslinjene. Eventuelle endringer i avgiftssonene
fra 1. januar 2014 vil kunne ha betydning for fastsettelsen av fylkesrammene.
I statsbudsjettet for 2009 ble skjønnsrammen
til kommunene utvidet med 100 mill. kroner til inntektssvake kommuner
i Sør-Norge som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd. Tilskuddet
videreføres i 2014.
I forbindelse med endringene i inntektssystemet som
gjelder fra og med 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner
som taper mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene.
Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon
av kostnadsnøkkelen.
Departementet holder hvert år igjen en reservepott
innenfor skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner som får utforutsette
utgifter i løpet av budsjettåret. Midlene går blant annet til å
gi kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur
etter flom, ras og annen naturskade. Departementet kan også bruke
noen av disse midlene til å dekke engangskostnader ved kommunesammenslåinger.
Reservepotten for kommunene i 2014 er uendret på
125 mill. kroner og reservepotten for fylkeskommunene er uendret
på 100 mill. kroner.
Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det
av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles
av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men
prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også
via prosjektskjønnet.
Prosjektskjønnet utgjør 128 mill. kroner i 2013. Departementet
foreslår at prosjektskjønnet settes til 125 mill. kroner i 2014.
Samtlige kommuner og fylkeskommuner tar i bruk
det nye elektroniske valgadministrasjonssystemet EVA ved stortingsvalget
i 2013. Flere kommuner og fylkeskommuner skal i tillegg benytte
EVA for å skanne stemmesedler. Det elektroniske valgadministrasjonssystemet
eies, driftes og forvaltes av staten og har blitt stilt vederlagsfritt
til disposisjon for kommunene og fylkeskommunene. Det er departementet
som sørger for opplæring og brukerstøtte. Innenfor prosjektskjønnet
er det satt av 63 mill. kroner til utvikling, innføring og drift
av systemet i 2014.
Kommunal- og regionaldepartementet har sammen
med KS, LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale
om utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. I 2014 er det
satt av 39,5 mill. kroner til prosjektet gjennom prosjektskjønnet.
Videre er det satt av 10 mill. kroner i tilskudd
til samordning av IKT i kommunesektoren.
Innenfor prosjektskjønnet er det også tatt høyde for
eventuelle tilskudd knyttet til regjeringens strategi for innovasjon
i kommunesektoren. I 2014 foreslås det blant annet å gi tilskudd
til et innovasjonsstudium for tilsatte i kommunesektoren ved høyskole/universitet.
For opplisting av kriterier for prosjektskjønnet for
2014, vises til proposisjonens kapittel 2.3.2.
Den varslede framleggelsen av nytt inntektssystem
for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2014 utsettes ett
år, og presenteres i kommuneproposisjonen for 2015.
Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid
med berørte departementer lagt et solid grunnlag for det videre
arbeidet med kostnadsnøklene, men fremdeles gjenstår det arbeid
med delkostnadsnøkkelen for kollektive ruter.
For å sikre forutsigbare og stabile inntektsrammer
for fylkeskommunene over tid, vil regjeringen vente med å legge
fram nytt inntektssystem for fylkeskommunene til man får gjort en
helhetlig omlegging, og ikke stykkevise omlegginger over flere år.
I kommuneproposisjonen 2011 ble det varslet
at det tas sikte på en oppdatering av kostnadsnøklene i inntektssystemet
for kommunene om lag hvert fjerde år. Regjeringen legger opp til
at neste helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen for kommunene legges
fram i kommuneproposisjonen for 2016.
I 2010 ble ansvaret for det meste av øvrige
riksveger og øvrige riksvegferjesamband overført til fylkeskommunene.
Som ledd i dette ble fylkeskommunene tilført frie midler som ble
gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell C). I 2013
utgjør midlene nærmere 6,1 mrd. kroner, fordelt med 2 787 mill.
kroner til drift og vedlikehold, 1 788 mill. kroner til investeringer
og 1 498 mill. kroner til ferjer inkl. kompensasjon for NOx-avgift. I tillegg ble de frie inntektene
til fylkeskommunene styrket med 1 mrd. kroner i 2010 begrunnet i
det økte vegansvaret. I 2013 utgjør dette 1 096 mill. kroner.
Midlene ble gitt en særskilt fordeling i perioden 2010–2013
blant annet med bakgrunn i bindinger knyttet til allerede vedtatte
investeringsprosjekter i denne perioden. Det ble sagt at midlene
fra og med 2014 skal fordeles etter objektive kriterier.
I lys av at regjeringen har bestemt at framleggelsen
av nytt inntektssystem for fylkeskommunene utsettes til kommuneproposisjonen
2015, blir samferdselsmidlene liggende i tabell C, men det er foretatt
en ny vurdering av fordelingen av midlene.
Gjeldende fordeling av ferjemidlene tar utgangspunkt
i eksisterende kontrakter for anbudssamband samt regnskapstall for
samband. Det pekes i proposisjonen på at dersom midlene fordeles etter
dagens kostnadsnøkkel for båt og ferje (som består av kriteriene
«rutenett til sjøs 1990» og «innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse»),
vil det gi betydelige fordelingsvirkninger. Fordeling av midlene
til fylkesvegferjer (inkl. kompensasjonen for NOx-avgiften)
som fylkeskommunene fikk ansvaret for i 2010, foreslås uendret,
i påvente av ny kostnadsnøkkel for båt og ferje.
Midlene til drift og vedlikehold av veger er fordelt
med utgangspunkt i en normativ modell fra Vegdirektoratet. Modellen
(MOTIV) beregner årlige utgifter for en rekke drifts- og vedlikeholdsoppgaver
basert på registrerte data om det faktiske vegnettet og normative
kostnadsmodeller. Ressursberegningen i MOTIV er basert på normerte
modeller for hver enkel oppgave/prosess, hvor kostnadene for gjennomføring
baseres på mengde, tiltaksfrekvens og enhetspris. I påvente av en
ny kostnadsnøkkel for veger, foreslås det at midlene fortsatt gis
en særskilt fordeling basert på MOTIV-modellen. Fordelingen oppdateres
med det nyeste tallgrunnlaget fra MOTIV. Tallgrunnlaget har ikke
vært oppdatert siden 2010.
Investeringsmidlene og styrkingen av frie inntekter
med 1 mrd. kroner i 2010 er fordelt på grunnlag av vegstandard (forfall),
veglengde, innbyggertall og bindinger knyttet til investeringsprosjekter
som allerede var igangsatt på tidspunktet da ansvaret for de «nye»
vegene ble overført til fylkeskommunene. I tillegg er om lag 200
mill. kroner av rammen til investeringer fordelt skjønnsmessig.
Bindingene på de igangsatte investeringsprosjektene utløper i 2013. Siden
bindingene på investeringsprosjektene nå er utløpt, foreslås det
i proposisjonen å fordele midlene i 2014 etter veglengde vektet
med 50 pst. og innbyggertall vektet med 50 pst.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede
inntekter i 2014 på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner. Av veksten i
samlede inntekter legges det opp til at mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner er
frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på
mellom 1,6 og 1,8 pst. Flertallet støtter regjeringens
ambisjon om en vekst i de frie inntektene opp mot 5 1/2 mrd. kroner.
Av samlet vekst i frie inntekter legges det opp til at fylkeskommunene
får 1 mrd. kroner. 1/2 mrd. kroner av denne veksten er innfasing
av midlene til fornying og opprusting av fylkesveiene, jf. Nasjonal
transportplan 2014–2023. Resterende del går til kommunene.
Flertallet mener inntektsrammene
for kommunesektoren for 2014 som er skissert i kommuneproposisjonen,
gir rom for fortsatt høyt nivå på velferdstjenestene i kommunene.
Flertallet viser til at regjeringen
vil legge fram forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene
i kommuneproposisjonen for 2015 og at det legges opp til en helhetlig
revisjon av kostnadsnøkkelen for kommunene i kommuneproposisjonen
for 2016.
Flertallet viser til at det er
store variasjoner i skattegrunnlag mellom kommunene, noe som skaper
store forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller i inntektsnivå er
den viktigste årsaken til ulikt tjenestetilbud. For å sikre en jevnere
fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne uønskede
forskjeller, viser flertallet til at Stortinget har
vedtatt å redusere skattens andel av kommunenes samlede inntekter
fra 45 til 40 pst. Flertallet viser til at redusert
skatteandel kompenseres med økt innbyggertilskudd. Stortinget har
tidligere sørget for større omfordeling gjennom å øke skatteutjevningsprosenten
i inntektssystemet.
Flertallet vil understreke at
redusert skatteandel og økt utjevningsprosent er viktige omfordelingsgrep.
Med dette overføres midler fra skattesterke til skattesvake kommuner.
Flertallet viser til at et enstemmig
landsstyre i KS 28/5 2010 uttaler:
«Regjeringen foreslår at skatteinntektenes andel av
kommunesektorens inntekter reduseres fra 45 % til 40 %. Skattesvake
kommuner vil tjene på det, mens kommuner hvor innbyggerne bidrar med
mer skatt taper. Landsstyret i KS mener at lokal forankring av inntektene
er viktig for det lokale selvstyret.»
Flertallet støtter dette og viser
til at skatteinntektene er kommunesektorens viktigste inntektskilde.
Samtidig er en omfordeling av skatteinntektene nødvendig for å sikre
et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
en vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 5 og 5 1/2
mrd. kroner ikke er tilstrekkelig for å sikre et fortsatt høyt nivå
på velferdstjenestene i kommunene. Disse medlemmer viser
til at KS, senest i høringen i forbindelse med Prop. 146 S (2012–2013)
Kommuneproposisjonen 2014 omtaler økningen i frie inntekter som
tilstrekkelig for å videreføre dagens tjenestenivå, men at dette
ikke medfører nødvendige forbedringer, noe disse medlemmer finner
urovekkende. Disse medlemmer påpeker også at organisasjonene
Unio og Utdanningsforbundet i samme høring betonet at man reelt
snakker om en nullvekst i kommunenes frie inntekter, da demografikostnadene
og økte pensjonskostnader i stor grad må dekkes gjennom de frie
inntektene. På denne bakgrunn ønsker derfor disse medlemmer å
øke kommunesektorens inntekter med 2,5 mrd. kroner i 2014. Disse medlemmer vil
fordele 1 mrd. kroner til eldreomsorg, 0,5 mrd. kroner til grunnskole,
0,5 mrd. kroner til å løse utfordringer knyttet til samhandlingsreformen,
og 0,5 mrd. kroner til kommunale rus- og psykiatritiltak.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet
for 2014 foreslå en økning i inntektene til kommunene med 2,5 mrd.
kroner utover det regjeringen signaliserer i kommuneproposisjonen
for 2014, og at disse midlene øremerkes som driftsmidler til eldreomsorg,
grunnskole, samhandlingsreform og rus og psykiatri.»
Komiteens medlemmer fra Høyre mener at
kommunene skal ha frihet til å foreta selvstendige prioriteringer.
Da er det viktig å ha et inntektssystem som gir rom for lokale prioriteringer.
Under den rød-grønne regjeringen har dette handlingsrommet skrumpet
inn.
Disse medlemmer mener dagens
inntektssystem gjør kommunene mindre selvstendige, og i mange tilfeller
tvunget til å innføre skatter og avgifter heller enn å stimulere
til vekst, ettersom vekst ikke belønnes gjennom inntektssystemet. Disse
medlemmer mener derfor det er behov for en helhetlig gjennomgang
av dagens inntektssystem, slik at modellen for fordeling mellom kommunene
i større grad gir kommunene frihet til å foreta lokale prioriteringer,
stimulerer arbeidslinjen og øker lønnsomheten ved å skape vekst
lokalt.
Disse medlemmer mener dagens
organisering begrenser kommunenes evne til å løse oppgaver på best
mulig måte for innbyggerne. Kommuner som har mulighet til å etablere
større fagmiljøer og et bredere spekter av tjenester, vil kunne
gi sine innbyggere et bedre tilbud. Større kommuner vil også sikre
en helhetlig arealutnyttelse tuftet på lokale behov, og ha bedre
mulighet for å etablere felles bo- og arbeidsmarkeder. Færre og
større kommuner vil kunne overta flere oppgaver, og dermed styrke lokaldemokratiet
og følelsen av lokal tilhørighet og identitet.
Disse medlemmer ser derfor et
behov for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet, sammen med
en omfattende oppgave- og kommunereform som sikrer lokalsamfunnene
mer frihet og større ansvar, for å skape bedre tjenester og sterkere
lokalsamfunn.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti merker seg at regjeringen legger opp til en vekst
i de samlede inntektene til kommunesektoren på mellom 6 og 6 1/2
mrd. kroner. Dette medlem merker seg videre at regjeringen foreslår
en ramme for vekst i frie inntekter på mellom 5 og 5 1/2 mrd. kroner. Dette
medlem merker seg også at blant annet UNIO og Utdanningsforbundet
har uttalt at dette kun vil være tilstrekkelig til å opprettholde
drift og til å dekke de økte utgifter i forbindelse med befolkningsutviklingen
og de økte lønns- og pensjonskostnader i kommunene. De hevder videre
at det vil bli lite rom til fortsatt utbygging og heving av kvaliteten
i det kommunale tjenestetilbudet. Dette medlem viser
videre til at både UNIO og Utdanningsforbundet mener det er nødvendig med
en økning på 1 mrd. kroner utover regjeringens forslag.
Dette medlem understreker at
det må være samsvar mellom kommunenes pålagte oppgaver og kommunenes
økonomi. Dette medlem viser til spørreundersøkelsen
blant landets ordførere og rådmenn, gjennomført på oppdrag fra KS, som
viste at gapet mellom forventninger og hva kommuneøkonomien gir
rom for har økt de siste årene (Perduco 2010). Dette medlem peker
på at kommunene er førstelinjetjeneste med tanke på tilrettelegging
for næringsliv og samfunnsutvikling. Dette medlem mener
også at dette krever at inntektene må stå i forhold til det ansvaret
og plikter dette medfører.