Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad innføring av ny oppfølgingsmetodikk i arbeids- og velferdsetaten
har bidratt til at personer med nedsatt arbeidsevne får bedre oppfølging
og kommer raskere i arbeid. Undersøkelsen omfatter perioden 2008–2013,
med gjennomgang av enkeltsaker fra perioden 2010–2012. Ny oppfølgingsmetodikk
ble innført i mars 2010 med blant annet bruk av arbeidsevnevurderinger
og aktivitetsplaner. Fra samme tidspunkt ble det innført en ordning
med arbeidsavklaringspenger, som erstatning for rehabiliteringspenger,
attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.
En betydelig del av arbeids- og velferdsetatens personalressurser
benyttes til veilednings- og oppfølgingstjenester for personer med
nedsatt arbeidsevne. Bakgrunnen for undersøkelsen er at arbeids-
og velferdsetaten har en målsetting om å få flere personer med nedsatt
arbeidsevne i arbeid. Overgangen til arbeid har vært stabil over tid,
og det er samtidig rapportert om utfordringer knyttet til gjennomføring
av Nav-reformen på flere områder.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i relevante vedtak
og forutsetninger fra Stortinget fra 2006.
Rapporten ble forelagt Arbeids- og sosialdepartementet
ved brev 18. februar 2014. Departementet har i brev 20. mars 2014
gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet
i rapporten og i dette dokumentet.
Målet om å få flere
med nedsatt arbeidsevne i arbeid er ikke nådd.
Det tar lang tid å avklare personer med
nedsatt arbeidsevne.
Det er rettet for liten oppmerksomhet mot
brukernes muligheter for arbeid.
Det er svak styring av kvaliteten i oppfølgingsarbeidet
ved Nav-kontorene.
Innføringen av ny oppfølgingsmetodikk rettet mot
personer med nedsatt arbeidsevne i 2010 har ikke ført til at flere
i målgruppen kommer i arbeid. Undersøkelsen viser at blant personene som
fikk nedsatt arbeidsevne i 2010, var det færre som var kommet i
arbeid i løpet av to år, sammenlignet med de som fikk nedsatt arbeidsevne
i 2008.
Undersøkelsen viser at 23 prosent av de som
fikk nedsatt arbeidsevne i sommerhalvåret 2008, hadde overgang til
arbeid i løpet av to år. Tilsvarende andel var 20 prosent for de
som fikk nedsatt arbeidsevne i samme periode i 2010. Etter ytterligere
ett år var andelen med overgang til arbeid økt til 24 prosent for
2010-populasjonen. Det betyr at etter tre år med ny oppfølgingsmetodikk
har om lag en fjerdedel av personene som fikk nedsatt arbeidsevne
sommerhalvåret 2010, kommet i arbeid.
Målet om å få flere med nedsatt arbeidsevne
over i arbeid er foreløpig ikke nådd. Riksrevisjonen mener dette
reiser spørsmål ved hvor langt arbeids- og velferdsetaten har kommet
med innføring av ny metodikk.
Om lag halvparten av de som fikk nedsatt arbeidsevne
i sommerhalvåret 2010, var fortsatt under oppfølging av Nav etter
tre år.
Det var en vesentlig større andel av 2010-populasjonen
enn av 2008-populasjonen som fortsatt var under oppfølging to år
etter at arbeidsevnen ble nedsatt (58 mot 47 prosent). Det var også færre
i 2010-populasjonen som ble avklart tidlig. I løpet av det første
halvåret hadde 11 prosent av 2010-populasjonen avgang fra nedsatt
arbeidsevne, mot 23 prosent av 2008-populasjonen.
Når det brukes lang tid på å avklare brukerne,
vil antallet brukere under oppfølging stadig øke over tid. Riksrevisjonen
viser til at det tok lang tid å avklare de som før 1. mars 2010
mottok rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset
uførestønad, og konstaterer at oppfølgingen tar enda lengre tid
for brukere med arbeidsavklaringspenger. En opphopning av brukere
med nedsatt arbeidsevne vil blant annet føre til økende press på
veilederressursene i arbeids- og velferdsetaten, og at brukere ikke
får den nødvendige bistand for å komme i arbeid.
For 44 prosent av brukerne i 2010-populasjonen gikk
det over et halvt år før det ble utarbeidet en aktivitetsplan, og
18 prosent hadde ikke fått utarbeidet noen aktivitetsplan i løpet
av to år. Når det tar så lang tid å få på plass en plan, vil oppfølgingen
av bruker ikke bli tilstrekkelig målrettet. Undersøkelsen viser
også at det har vært en nedgang i andelen som har vært på tiltak
i løpet av tre år (51 prosent i 2008-populasjonen mot 47 prosent
av 2010-populasjonen).
Når det tar lang tid å komme i gang med oppfølgingen
og arbeidsrettede tiltak, kan det svekke den enkeltes motivasjon
og tro på at det er mulig å komme ut i arbeid. En eventuell tilknytning
til arbeidslivet kan svekkes, og veien tilbake til arbeid blir vanskeligere.
Oppfølgingen av brukerne er ikke tilstrekkelig arbeidsrettet.
I om lag halvparten av arbeidsevnevurderingene fra 2010 ble ikke
arbeidsevnen vurdert med tanke på mulighetene for arbeid – selv
om faktainformasjon om personens helse, utdanning og arbeidserfaring
var tilgjengelig. Det betyr at mulighetene på arbeidsmarkedet ikke
ble vurdert i forhold til personens ressurser og helsemessige begrensninger.
Det synes å være noe bedring i arbeidsevnevurderingene fra 2010
til 2012, men også for de nyeste arbeidsevnevurderingene manglet
39 prosent vurderinger av arbeidsevnen sett i forhold til muligheter
i arbeidsmarkedet. I om lag halvparten av arbeidsevnevurderingene
manglet det informasjon om arbeidslivsforhold og situasjonen på
arbeidsmarkedet. Dette betyr at arbeidsevnevurderingene i for liten
grad synliggjør personens ressurser og muligheter med tanke på kravene som
stilles i arbeidslivet.
Arbeidsevnevurderingene skal også danne grunnlag
for vurdering av om brukerne fyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger,
noe som kan gjøre brukerne tilbakeholdne med å peke på hva de mestrer
og hvilke typer yrker som kan være aktuelle. Samtidig bidrar legeerklæringene lite
til å belyse funksjonsevne og arbeidsmuligheter.
Etter Riksrevisjonens vurdering utnyttes ikke potensialet
i arbeidsevnevurderingene godt nok. Konsekvenser av svake arbeidsevnevurderinger blir
at brukers arbeidsevne, og hvilke arbeidsoppgaver og yrker det er
realistisk å ha som målsetting, forblir uavklart langt ut i oppfølgingsprosessen.
Mangelen på relevant informasjon om arbeidsmarkedet
får videre konsekvenser for om veileder klarer å trekke fram arbeidsmuligheter
som kan konkretiseres og forfølges videre i aktivitetsplanen.
Både veiledere og ledere framhever at mangelfull
kunnskap om arbeidsmarkedet og arbeidslivsforhold har vært en vedvarende
utfordring i etaten. Etter Riksrevisjonens vurdering er kunnskap
om arbeidsmarkedet og hva som kreves i ulike yrker en forutsetning
for å kunne jobbe målrettet mot aktuelle yrker for den enkelte bruker.
En stor del av aktivitetsplanene bar preg av
å være en beskrivelse av nåsituasjonen framfor en plan for framtidig
oppfølging for å oppnå konkrete mål. Mange aktivitetsplaner var
også mangelfulle når det gjaldt tidsperspektiv, ansvarsplassering,
frister, oppfølgingspunkter og forventninger til brukers aktivitet.
Dette betyr at det blir få konkrete forhold å følge opp i kontakten
mellom bruker og veileder, og at planene blir lite forpliktende
som planleggingsverktøy både for veileder og bruker. Etter Riksrevisjonen,
vurdering bidrar dette til at oppfølgingen i liten grad blir individuelt
rettet, og til at aktivitetsplanen i praksis ikke blir brukt til
å understøtte oppfølgingen.
I 38 prosent av sakene var den dokumenterte
dialogen mellom veileder og bruker, i form av møter eller telefonsamtaler,
sjeldnere enn én gang i året. Gjennomgangen viser videre at det
er lite kontinuitet i kontakten mellom Nav og bruker i løpet av
den toårsperioden som er undersøkt, og det gjør det vanskelig å
realisere målsettingen om brukerinvolvering.
Inntrykket av manglende kontinuitet og målrettethet
i oppfølgingen forsterkes av at det i mange saker ikke er dokumentert
justeringer underveis i oppfølgingsarbeidet. I mange saker er det
utarbeidet flere aktivitetsplaner over tid. I en tredel av sakene
var etterfølgende aktivitetsplaner en kopi av den første, selv om
det framgikk tydelige behov for endringer, enten i legeerklæring
eller i rapportering fra tiltaksarrangør, i flere av sakene. I mange
saker var det lange perioder uten kontakt mellom veileder og bruker, og
et betydelig antall brukere hadde ikke kontakt med veileder i forkant
av aktivitetsplanen. Kvaliteten på aktivitetsplaner er ikke forbedret fra
2010 til 2012.
Manglende justering av aktivitetsplaner medfører
risiko for at bruker blir for lenge i tiltak som ikke virker, eller
at bedringer i helsen som kan gjøre arbeidsrettede tiltak mulig,
ikke fanges opp. Riksrevisjonen mener undersøkelsen viser at potensialet
i aktivitetsplanen ikke utnyttes godt nok i prosessen for å få bruker
i arbeid.
Det er gjennomført en rekke tiltak fra arbeids-
og velferdsetatenes side for å forbedre oppfølgingen av personer
med nedsatt arbeidsevne, blant annet innføring av ny standard for
brukerrettet oppfølging fra 2013. Riksrevisjonens undersøkelse viser
at etaten tre år etter innføring av ny metodikk og arbeidsavklaringspenger
ikke har nådd målet om en bedre oppfølging, og at brukerne samtidig
er under oppfølging av Nav i lengre tid enn før.
Riksrevisjonen vil peke på at det er vanskelig
å vurdere om den nye oppfølgingsmetodikken vil føre til at flere
med nedsatt arbeidsevne kommer i arbeid, så lenge metodikken ennå
ikke praktiseres som forutsatt.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har vært kjent med
flere av utfordringene som etaten har hatt når det gjelder arbeidsrettet
oppfølging, og har også rapportert om utfordringene til departementet.
Det har vært gjennomført eksterne evalueringer av
arbeidsevnevurderingene, men det har ikke systematisk vært innhentet
informasjon om kvaliteten i oppfølgingsarbeidet for øvrig. Etter Riksrevisjonens
vurdering er kvalitet i oppfølgingen helt sentralt for å kunne nå
målet om flere i arbeid.
Ingen av de undersøkte kontorene har kontrollert kvaliteten
på aktivitetsplanene, og lederne følger ikke systematisk opp kvaliteten
i oppfølgingsarbeidet. Mangel på systematiske kvalitetskontroller
fører til at svakheter ikke oppdages og rettes opp, og at mange
personer dermed ikke får god oppfølging. Oppfølgingsarbeidet er
Nav-kontorenes kjernevirksomhet. For å kunne sikre god kvalitet
i oppfølgingen mener Riksrevisjonen at lederne ved Nav-kontorene
har et ansvar for å etablere systemer for internkontroll som gjør
det mulig å følge opp kvaliteten i arbeidet.
Nav-kontorene har vesentlige mangler når det gjelder
veilederkompetanse og kunnskap om arbeidsmarkedet, samtidig som
kunnskap om og tett kontakt med arbeidsmarkedet er en forutsetning
for å få personer med nedsatt arbeidsevne over i arbeid. Ledelsen
har ansvar for å sikre tilstrekkelig kompetanse ved Nav-kontoret.
Til tross for at det har vært satset på opplæring i arbeidsevnevurderinger,
viser undersøkelsen at det fortsatt er store mangler. Riksrevisjonen
finner derfor grunn til å reise spørsmål om kompetansetiltakene
er tilstrekkelig fulgt opp fra ledelsens side.
Kunnskapsgrunnlaget for oppfølgingen av personer
med nedsatt arbeidsevne er ikke godt nok. Kunnskap om hvilken form
for oppfølging og hvilke typer arbeidsrettede tiltak som har effekt for
ulike brukergrupper, er avgjørende for å få flere over i arbeid.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har som fagdirektorat en rolle
for å utvikle veiledninger og beskrivelser av god praksis, og for
å framskaffe kunnskap og formidle hva forskning og praksis viser
har god effekt for brukerne.
Arbeids- og sosialdepartementet
bør skaffe seg bedre informasjon om hvorfor det har vært en reduksjon
i andelen som avklares tidlig. Riksrevisjonen anbefaler økt oppmerksomhet
mot tiltak som kan bidra til å redusere tiden personer med nedsatt
arbeidsevne er under oppfølging av Nav. Etter Riksrevisjonens vurdering
er dette viktig for å kunne oppnå de ønskede effektene av den nye
metodikken og innføringen av arbeidsavklaringspenger.
Riksrevisjonen anbefaler en styrking av
den arbeidsrettede oppfølgingen i arbeids- og velferdsetaten. Riksrevisjonen
mener at det blant annet er behov for
mer konkret
og helhetlig planlegging av oppfølgingsarbeidet
mer forpliktende aktiviteter for brukeren
og justering av de tiltakene som iverksettes
større oppmerksomhet mot arbeidsmuligheter
i oppfølgingen
Riksrevisjonen mener at metodikken må praktiseres
etter intensjonene, før man kan vurdere om metodikken er hensiktsmessig
for å få flere i arbeid. For å sikre god utvikling av kvaliteten
i oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne anbefaler Riksrevisjonen
en
styrking av
veilederkompetansen
styrking av kunnskapen om arbeidsmarkedet
styrking av ledelseskompetansen ved Nav-kontorene
større vektlegging av kvalitetsutvikling
ved Nav-kontorene
Arbeids- og sosialdepartementet bør sørge
for at oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne blir mer
kunnskapsbasert. Arbeids- og velferdsdirektoratet bør styrke den
faglige styringen av arbeids- og velferdsetaten. Kvalitetsmålinger
bør være en integrert del av den interne styringen.
Statsråden viser i sitt svar til at han ikke
er fornøyd med resultatene på området. Det er derfor en prioritert
oppgave å finne løsninger som gjør at flest mulig med nedsatt arbeidsevne
kommer ut i jobb. Ekspertgruppen som nå har fått i oppdrag å gjennomgå
Nav, har også et klart mandat om å vurdere tiltak som er nødvendige for
at Nav skal lykkes bedre i arbeidet med å gi brukerne den nødvendige
bistand for å komme i jobb.
Det er ifølge departementet satt i gang arbeid
for å utvikle et enklere og mer effektivt tiltakssystem. Enkelte
forslag er sendt på offentlig høring, mens det videre arbeidet vil
munne ut i en melding til Stortinget.
Statsråden opplyser videre at Arbeids- og velferdsdirektoratet
har fått i oppdrag å utvikle statistikk over ventetid fra behovsvurdering
og fram til tiltaksstart for personer med nedsatt arbeidsevne. Statistikken,
som forventes å foreligge til rapporteringen i 2014, vil ifølge
statsråden gi bedre kunnskapsgrunnlag om ventetid og gjøre arbeids-
og velferdsetaten bedre i stand til å prioritere dem med størst
behov for bistand og de som har ventet lengst.
Arbeids- og velferdsetaten har ifølge statsråden allerede
satt i verk flere tiltak for å styrke arbeidet på flere av de punktene
Riksrevisjonen tar opp. Statsråden viser til Langsiktig plan for
oppfølgingsarbeidet i Nav, og presiserer viktigheten av å etterleve
og måle effekten av standard for arbeidsrettet brukeroppfølging
som nå er implementert i alle fylker. Standarden vil ifølge statsråden
kunne øke oppmerksomheten og bevisstheten om behovet for å styrke
arbeidsevnevurderingene og etablere forpliktende aktivitetsplaner.
Nav-kontorene må ifølge statsråden ha god markedskompetanse
og god kontakt med arbeidsgiverne slik at de kan tilpasse seg arbeidsgivernes
behov ut fra lokale forhold. For å kunne målrette arbeids- og velferdsetatens
oppfølgingsarbeid bedre, er det ifølge statsråden behov for god
kunnskap om både brukere og arbeidsmarked og om hvilke tiltak som
virker.
Statsråden nevner innføring av en felles plattform
for ledelse, veiledning og arbeidsmarkedskompetanse og kvalitetsmålinger
som tiltak som forventes å øke kvaliteten i oppfølgingsarbeidet.
Også ikt-moderniseringen forventes å gi positive effekter, gjennom
blant annet å frigjøre ressurser til oppfølgingsarbeidet.
Statsråden erkjenner behovet for en mer kunnskapsbasert
oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne. Statsråden viser
til at det er en pågående dialog mellom departementet og direktoratet
om dette, både når det gjelder oversikt over eksisterende kunnskap
og behov for kunnskapsutvikling. Statsråden viser også til etableringen
av en kunnskapsstab i Arbeids- og velferdsdirektoratet, og påpeker
viktigheten av at Arbeids- og velferdsdirektoratets faglige styring
av arbeids- og velferdsetaten blir styrket.