Sivilombudsmannens forebyggingsenhet ble etablert
våren 2014. Enheten har brukt etableringsfasen til å forberede en
effektiv gjennomføring av forebyggingsmandatet i samsvar med kravene
i Torturkonvensjonens tilleggsprotokoll (the Optional Protocol to
the Convention against Torture), forkortet OPCAT. Dette inkluderte
kartleggingsarbeid, fastlegging av arbeidsmetoder og utarbeiding
av dokumenter som besøksmanualer, prioriteringskriterier og besøksplan for
2014. Forebyggingsenheten innledet også informasjonsarbeid og møtevirksomhet.
Årsmeldingen beskriver forebyggingsenhetens aktiviteter
i 2014.
I september startet forebyggingsenheten besøksarbeidet,
og i løpet av høsten ble det gjennomført totalt fem besøk til fire
steder for frihetsberøvelse, to fengsler og to politiarrester. I
etterkant av besøkene har forebyggingsenheten utarbeidet besøksrapporter med
anbefalinger til de besøkte stedene og sektorene. Besøksrapportene
er offentlige og publiseres på forebyggingsenhetens nettside. Årsmeldingen
inneholder korte sammendrag av alle besøksrapportene fra 2014 og
en oversikt over anbefalingene som ble gitt til hvert sted.
Forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig
eller nedverdigende behandling eller straff er slått fast i en rekke
internasjonale konvensjoner som er bindende for Norge.
FNs verdenserklæring om menneskerettigheter av
1948 uttrykker i artikkel 5 et universelt forbud: «Ingen må utsettes
for tortur eller grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff». I tillegg fastlegger blant annet FNs konvensjon om
sivile og politiske rettigheter (artikkel 7), FNs barnekonvensjon
(artikkel 37), FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt
funksjonsevne (artikkel 15) og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
(artikkel 3) det samme forbudet. Norge har sluttet seg til alle
disse konvensjonene.
FNs torturkonvensjon (the UN Convention against
Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment)
ble vedtatt i 1984. Den er en erkjennelse av at tortur og umenneskelig behandling
krenker kjernen av det menneskerettighetene skal beskytte – humanitet
og menneskelig verdighet. Skadevirkningene er store både for den
som mishandles og for dennes familie og pårørende. I tillegg undergraves
legitimiteten og tilliten til staten selv. Dette er bakgrunnen for
at forbudet mot tortur og umenneskelig behandling er absolutt og
aldri kan fravikes.
Stater som har sluttet seg til konvensjonen
har forpliktet seg til å forby, forebygge og straffe all bruk av
tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff. Konvensjonen forbyr også retur av mennesker til land
hvor risikoen for tortur er stor. Norge sluttet seg til konvensjonen
i 1986, og den trådte i kraft 26. juni 1987. Hittil har mer enn
150 av verdens stater sluttet seg til konvensjonen.
FNs torturkomité (CAT) overvåker gjennomføringen
av statenes forpliktelser under torturkonvensjonen, særlig med utgangspunkt
i statenes periodiske rapporter. CAT kan behandle klager fra individer eller
stater mot statsparter som har godtatt valgfrie bestemmelser om
dette. Komiteen kan også iverksette granskninger av eget tiltak,
dersom den mottar pålitelig informasjon om at tortur systematisk
blir praktisert på en statsparts område. Norge leverte sin forrige
periodiske rapport til CAT i 2011. Statspartenes etterfølgelse av
torturkonvensjonen overvåkes også av det sivile samfunn, blant annet
gjennom bidrag til CAT.
Torturforbudet er nedfelt i ulike deler av norsk lovgivning.
Grunnloven § 93 fastslår et generelt forbud mot tortur, og suppleres
av menneskerettighetsloven §§ 2 og 3 som gjør bestemmelsene i Den
europeiske menneskerettighetskonvensjonen, konvensjonen om sivile
og politiske rettigheter og barnekonvensjonen, herunder konvensjonenes
forbud mot tortur og umenneskelig behandling, til norsk lov med forrang.
Straffeloven § 117a inneholder et straffebud mot tortur, mens utlendingsloven
§ 73, jf. § 28, gir vern mot utsendelse for utlendinger som står
i nærliggende fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i mottakerstaten.
Definisjonen i torturkonvensjonens artikkel
1 innebærer at en handling er tortur når den
med hensikt utsetter
et menneske for sterk fysisk eller psykisk smerte eller lidelse,
utføres av en offentlig tjenestemann eller
av en privatperson dersom denne opptrer på vegne av, med samtykke
fra eller under stilltiende aksept av en offentlig tjenestemann,
utøves for å fremskaffe opplysninger eller
tilståelser, eller for å straffe, skremme, true eller tvinge til
underkastelse.
Det siste kravet, at handlingen skal ha et nærmere spesifisert
formål, er imidlertid ikke nødvendig for at en handling eller straff
skal være grusom, umenneskelig eller nedverdigende. I slike tilfeller
er det tilstrekkelig at handlingen som påfører smerte eller lidelse
er utført med hensikt (at det for eksempel ikke er skjedd ved et
uhell eller en tilfeldighet), og at den utføres som ledd i myndighetsutøvelse.
At konsekvensene av tortur er store og ofte
vanskelige eller umulige å reparere, gjør forebyggingsarbeid svært
viktig. I 1987 vedtok statene i Europarådet derfor Den europeiske
konvensjonen om forebygging av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff (Den europeiske torturforebyggingskonvensjonen). Norge
sluttet seg til konvensjonen i 1989.
Den europeiske torturforebyggingskonvensjonen etablerte
et system der et overnasjonalt besøksorgan, Den europeiske torturforebyggingskomité
(CPT), besøker steder for frihetsberøvelse. CPT består av uavhengige
eksperter med bakgrunn fra ulike felt som jus, medisin og psykiatri.
Komiteen gjennomfører regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse i
stater som har sluttet seg til konvensjonen. Besøkene kan gjennomføres
med eller uten forhåndsvarsel. CPT har besøkt Norge fem ganger,
senest i mai 2011. Etter hvert besøk utarbeider CPT en rapport med
anbefalinger og kommentarer til ansvarlige myndigheter.
CPT har også utarbeidet omfattende standarder for
behandling av mennesker som er frihetsberøvet. Standardene er en
operasjonalisering av torturforbudet slik det er nedfelt i Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon artikkel 3. De inkluderer standarder
for fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner og utlendingsinternater,
og omhandler også særskilt sårbare grupper som unge og kvinner.
Standardene har også relevans for forebyggingsarbeidet som følger
av tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon.
Torturkonvensjonens tilleggsprotokoll (the Optional
Protocol to the Convention against Torture), forkortet OPCAT, ble
vedtatt av FNs generalforsamling i 2002. Bakgrunnen var den samme
som for etableringen av Den europeiske torturforebyggingskonvensjonen:
et ønske om å styrke arbeidet for å forhindre tortur og annen grusom,
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. I likhet
med Den europeiske torturforebyggingskonvensjonen inneholder ikke
tilleggsprotokollen en ny norm, men fastlegger nye arbeidsmetoder
for å forebygge tortur og umenneskelig behandling overfor mennesker
som er fratatt sin frihet.
14. mai 2013 samtykket Stortinget til at Norge skulle
slutte seg til tilleggsprotokollen.
Stater som slutter seg til tilleggsprotokollen
forplikter seg til å opprette, utpeke eller opprettholde en eller
flere nasjonale forebyggingsorganer som gjennomfører regelmessige
besøk til steder hvor personer er, eller kan være, frihetsberøvet,
med hensikt å forebygge tortur og umenneskelig behandling. De nasjonale
forebyggingsorganene har også mulighet til å avgi anbefalinger etter
besøkene med tanke på forebygging, og til å framlegge forslag og
kommentarer til eksisterende lovgivning eller lovforslag.
Tilleggsprotokollen oppretter samtidig en internasjonal
forebyggingskomité som arbeider parallelt med de nasjonale forebyggingsorganene:
FNs underkomité for forebygging (the Subcommittee on Prevention
of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment),
forkortet SPT. Denne består av 25 uavhengige eksperter. SPT kan besøke
alle steder for frihetsberøvelse i statene som har sluttet seg til
tilleggsprotokollen, både med og uten forhåndsvarsel. I tillegg
skal SPT gi råd og veiledning til de nasjonale forebyggingsorganene,
samt koordinere sitt arbeid med internasjonale og regionale menneskerettighetsmekanismer,
som CPT, CAT og FNs spesialrapportør mot tortur.
SPTs mandat og forhold til den nasjonale besøksordningen
er forankret i OPCAT. Disse parallelle nasjonale og internasjonale
forebyggingsorganene er ment å utfylle hverandre og være gjensidig
forsterkende i arbeidet med å forebygge tortur og umenneskelig behandling.
Per 31. desember 2014 hadde 76 stater sluttet
seg til tilleggsprotokollen, og 60 stater hadde opprettet, opprettholdt
eller utpekt forebyggingsorganer i sine land.
Som følge av at Norge sluttet seg til OPCAT,
ble Sivilombudsmannen 21. juni 2013 tildelt oppgaven som Norges
forebyggingsorgan mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse.
Avgjørende for at oppgaven ble gitt til Stortingets ombudsmann for
forvaltningen var ombudsmannens uavhengighet fra forvaltningen.
Sivilombudsmannen har lang erfaring med kontroll av forvaltningens virksomhet,
inkludert på steder for frihetsberøvelse. I arbeidet med å forberede
tilslutningen til OPCAT, ble det videre vist til at Sivilombudsmannen
har høy troverdighet og legitimitet og nyter respekt både i befolkningen
og i forvaltningen. Det ble også lagt vekt på at rollen som forebyggingsenhet
vil passe godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat, som er
å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett
mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer
og sikrer menneskerettighetene. Sivilombudsmannsloven og -instruksen ble
revidert av Stortinget og tilpasset den nye oppgaven.
Det er opprettet en egen avdeling, forebyggingsenheten,
med 4,5 årsverk, som har ansvar for å gjennomføre mandatet. De ansatte
har juridisk, medisinsk og samfunnsfaglig kompetanse. Forebyggingsenhetens
arbeid dekkes over Sivilombudsmannens budsjett.
Forebyggingsenheten skal foreta regelmessige besøk
til steder der mennesker er, eller kan være, frihetsberøvet. Dette
inkluderer fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner,
barnevernsinstitusjoner, utlendingsinternat og sykehjem. Besøkene
kan finne sted med eller uten forhåndsvarsel.
Forebyggingsenheten har adgang til alle steder for
frihetsberøvelse og til å føre private samtaler med personer som
er fratatt friheten. Videre har enheten tilgang til alle nødvendige
opplysninger av betydning for forholdene under frihetsberøvelse.
Under besøkene søker enheten å avdekke risikofaktorer for krenkelse
gjennom egne observasjoner og samtaler med de berørte. Samtaler
med personer som er fratatt friheten er særlig prioritert.
På bakgrunn av besøkene kan det avgis anbefalinger
for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende
behandling eller straff.
I arbeidet med å ivareta forebyggingsmandatet har
Sivilombudsmannen også utstrakt dialog med nasjonale myndigheter,
kontroll- og tilsynsorganer i forvaltningen, andre ombud, sivilt
samfunn, forebyggingsorganer i andre land og internasjonale menneskerettighetsorganer.
Det er opprettet et rådgivende utvalg som bidrar med
kompetanse, informasjon, råd og innspill til forebyggingsenhetens
arbeid. Det rådgivende utvalget skal sikre at forskjellige stemmer
blir hørt og at forebyggingsenheten tilføres viktig kompetanse for
å gjennomføre oppdraget. Utvalget er bredt sammensatt og inkluderer
brukerorganisasjoner og menneskerettighetsorganisasjoner, forskernettverk
og aktører med særskilt kompetanse på blant annet barnevern og psykiatri.
Dette er nærmere omtalt i kapittel 5 i årsmeldingen.
Tilleggsprotokollen gir forebyggingsenheten
et meget bredt mandat. Enheten skal kunne besøke ethvert sted under
norske myndigheters jurisdiksjon og kontroll der personer er eller
kan være fratatt friheten, både offentlige og private. Mandatet
dekker dermed ikke bare de formene for frihetsberøvelse som skjer
på institusjoner som fengsler, politiarrester og psykiatriske institusjoner,
men også steder som militærforlegninger, barnevernsinstitusjoner,
forlegninger under norsk kontroll i utlandet, sykehjem, boliger for
utviklingshemmede og utlendingsinternat. Også midlertidige og mobile
oppholdssteder er omfattet, som legevakt når en person er der som
ledd i en frihetsberøvelse (for eksempel under fremstilling mens vedkommende
er i arrest eller fengsel), og transportmidler for arrest eller
tvangsreturnering.
I forbindelse med forarbeidene til Norges tilslutning
til OPCAT og lovendringen som fulgte, utarbeidet en interdepartemental
arbeidsgruppe en rapport med en liste over steder for frihetsberøvelse.
Det ble understreket at listen ikke er uttømmende. Rapporten fra
arbeidsgruppen inkluderte også en oversikt over eksisterende tilsynsorganer
og tilsynsmyndigheter.
På bakgrunn av arbeidsgruppens liste utarbeidet forebyggingsenheten
en oppdatert og mer detaljert oversikt over alle steder for frihetsberøvelse
under forebyggings- mandatet og disse stedenes respektive tilsynsordninger.
Kartleggingen danner grunnlag for prioriteringer og
besøksplan fra og med 2014. Det vil være behov for fortløpende å
kvalitetssikre og oppdatere kartleggingen. Flere av sektorene er
preget av endringer og omorganiseringer. På noen områder er også
enhetene svært små, helt ned til én person, og i en del enheter vil
det være tvil om situasjonen innebærer frihetsberøvelse. Disse forholdene
gjør at det ikke er mulig å fastslå eksakte tall for alle sektorene.
Stedene for frihetsberøvelse som er dekket av forebyggingsmandatet
ligger under ansvarsområdet til fire departementer og fire underliggende
etater, i tillegg til Forsvaret ved Forsvarsstaben.
Forebyggingsenheten har også kartlagt og etablert
kontakt med tilsynsordningene for de ulike sektorene som faller
inn under enhetens mandat. Dette inkluderer Helsetilsynet, fylkesmennene,
tilsynsrådene for fengslene, kontrollkommisjonene, Tilsynsrådet
for Politiets utlendingsinternat på Trandum og Sentralt tilsynsutvalg
for politiarrestene. Tilsynsorganene utgjør en viktig kilde til
informasjon om situasjonen ved ulike steder for frihetsberøvelse.
I et forebyggingsperspektiv er disse organene viktige samarbeidspartnere
for å sikre best mulig effekt av arbeidet. Informasjon om eksisterende
tilsyns- ordninger er også viktig for å gjøre en riktig prioritering av
hvilke steder forebyggingsenheten skal besøke.
Årsmeldingen redegjør nærmere for det rettslige grunnlaget.
Forebyggingsenheten tar utgangspunkt i at effektivt
forebyggingsarbeid krever en helhetlig tilnærming. Omfanget av tortur
og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse kan påvirkes av
en rekke faktorer, slik som nasjonalt lovverk og organisering av
institusjoner, eksisterende kontroll- og tilsynsorganer og deres
praksis, generelle holdninger i samfunnet, sosial ulikhet, kunnskapsnivå,
og økonomiske ressurser. Dette har konsekvenser for hvordan forebyggingsenheten
arbeider. Selv om besøk er enhetens viktigste verktøy, er også andre
metoder under utvikling for å påvirke og bidra til å skape endring. Disse
er nærmere beskrevet i årsmeldingens kapittel 5 og 6 om nasjonal
dialog og internasjonalt samarbeid.
Forebyggingsenhetens oppgaver er beskrevet i tilleggsprotokollens
artikkel 19. Regelmessige besøk til steder hvor mennesker er frihetsberøvet
står sentralt.
For å kunne gjennomføre forebyggende besøk, skal
forebyggingsenheten ha tilgang til alle relevante opplysninger om
personer som er fratatt friheten samt informasjon om steder for
frihetsberøvelse og deres beliggenhet. Enheten skal også ha tilgang
til alle opplysninger om behandlingen av frihetsberøvede personer
og forholdene de lever under.
Under besøk kan forebyggingsenheten føre private
samtaler med personer som er fratatt friheten og med andre som forebyggingsenheten
anser som relevante. Samtaler med personer som er fratatt friheten er
spesielt prioritert, og det benyttes tolk om nødvendig. Det er ulovlig
å straffe eller diskriminere personer eller organisasjoner som snakker
med eller oversender opplysninger til forebyggingsenheten.
Forebyggingsenheten har taushetsplikt. Informasjon
som kan identifisere en person behandles konfidensielt og brukes
ikke på en måte som kan avdekke identitet uten innhentet samtykke.
Dette innebærer at det kan være en metodisk utfordring å omtale
situasjoner som bare gjelder én person eller noen veldig få. Utfordringen
er diskutert med fagpersoner, andre lands forebyggingsorganer, medlemmer
av SPT og CPT og APTs medarbeidere, og det er fastlagt interne rutiner
for hvordan slike situasjoner skal løses.
Forebyggingsenheten behandler ikke enkeltklager.
Dersom enheten mottar enkeltklager under besøk, formidles disse
til Sivilombudsmannens øvrige avdelinger som behandler slike klager.
Forebyggingsenhetens besøk kan være både varslede
og uvarslede. I 2014 ble det gjennomført ett varslet besøk. Forebyggingsenheten
skal ha et konstruktivt forhold til ansvarlige myndigheter og samarbeide
med disse.
Denne arbeidsformen øker behovet for tillit
til at besøkene gjennomføres på en uavhengig og undersøkende måte.
Det vil derfor tas sikte på å gjennomføre uvarslede besøk på flere
områder etter hvert som enheten vinner erfaring.
Det er styrker og svakheter knyttet til både
varslede og uvarslede besøk. Ved varslede besøk er det en risiko
for at man presenteres for en «pyntet» virkelighet. Ved uvarslede
besøk vil en hovedutfordring kunne være å skaffe informasjon i forkant
og å sikre at ledelse eller frihetsberøvede man ønsker å snakke
med faktisk er mulige å få tak i under besøket. Videre kan uvarslede
besøk virke forstyrrende på daglige aktiviteter og være utfordrende
for barn eller andre i en spesielt sårbar situasjon. Samtidig kan
uvarslede besøk ha en forebyggende effekt som i større grad rekker
utover de stedene som besøkes.
Basert på erfaring fra andre lands forebyggingsorganer
er det i 2014 utviklet manualer for besøksvirksomheten. Manualene
skal sikre at sentrale temaer håndteres under hvert besøk, at besøkene
gjennomføres etter definerte prosedyrer og standarder, at de er
konsistente i innhold, og at de legger til rette for sammenlikninger
mellom institusjoner og av endring over tid.
Før de første besøkene til fengsler og politiarrester
ble gjennomført høsten 2014, utviklet forebyggingsenheten manualer
for besøk til disse to sektorene.
Besøksmanualene inneholder rutiner for planlegging
av besøk, inkludert kartlegging av regelverk, og innhenting av informasjon
ved varslede og uvarslede besøk. Videre beskriver manualene sentrale
elementer i planleggingsfasen, selve gjennomføringen av besøkene,
utarbeidelse av besøksrapport og oppfølging av funn og anbefalinger.
Hvert besøk starter med innhenting av informasjon
fra en rekke kilder. Dette inkluderer relevant nasjonalt og internasjonalt
lovverk og konkret informasjon om forholdene for frihetsberøvede
på stedet. Dersom besøket er varslet, underrettes stedets ledelse og
ansvarlige myndigheter. Ved varslede besøk mottar stedet et brev
om det kommende besøket der det også bes om oversending av informasjon
i forkant eller at dette forelegges under besøket. Det innhentes rapporter
fra relevante tilsyn, og det rådgivende utvalget oppfordres til
å dele informasjon og gi innspill. Ved uvarslede besøk innhentes
informasjon primært ved gjennomgang av åpent tilgjengelige kilder men
også gjennom andre kilder, som tips.
Besøkenes varighet avhenger først og fremst
av størrelsen på stedet som besøkes. Forebyggingsenheten har i 2014
gjennomført besøk fra én til fire dager.
Besøkene har følgende hovedkomponenter:
Møte med ledelsen
Befaring av stedet
Private samtaler med de som er fratatt
friheten
Samtaler med ansatte, helsearbeidere, pårørende og
andre berørte personer
Dokumentgjennomgang
Avsluttende møte med ledelsen
Enhetens medarbeidere bruker ved behov tolk
i samtaler med frihetsberøvede. I 2014 har enheten brukt tolk under
besøk til tre av fire steder. Enheten forsøker så langt det er mulig
å benytte tolker som kan stille personlig på stedet, men bruker
også telefontolk dersom det er eneste mulighet. Det brukes aldri
andre frihetsberøvede som tolk under private samtaler.
Under besøk dokumenteres forholdene med eget kamera.
I etterkant av besøk utarbeider forebyggingsenheten
en besøksrapport. Denne inneholder beskrivelser av funn og risikofaktorer
som besøket har avdekket. Rapporten inneholder videre anbefalinger
for å minske risikoen for at mennesker som er fratatt friheten skal
bli utsatt for tortur eller umenneskelig behandling.
Ifølge tilleggsprotokollens artikkel 22 og sivilombudsmannsloven
§ 10 har myndighetene plikt til å vurdere anbefalingene og innlede
dialog om mulige gjennomføringstiltak.
Stedene forebyggingsenheten har besøkt gis en frist
for å orientere om oppfølgingen av anbefalingene. Oppfølging av
gjennomførte besøk vil være en viktig prioritet for enhetens arbeid
i 2015.
Det høye antallet steder for frihetsberøvelse innebærer
en relativt hard prioritering av hvilke steder som skal besøkes.
Som et ledd i etableringsarbeidet ble det derfor utviklet et sett
prioriteringskriterier. Formålet med kriteriene er å sikre at forebyggingsenheten
bruker sine ressurser mest mulig hensiktsmessig.
Risikoen for krenkelse utgjør et overordnet
kriterium. Dersom det er forhold som tilsier at risikoen omfatter
mange mennesker og/eller at det er risiko for en alvorlig eller
svært alvorlig krenkelse, taler dette for at stedet prioriteres.
En rekke forhold påvirker risikoen, inkludert:
Om stedet har frihetsberøvede
i en tidlig eller senere fase av frihetsberøvelsen
Forhold ved den som er fratatt friheten
(forhold som øker sårbarhet)
Hvor inngripende frihetsberøvelsen er
Lovreguleringen som stedet er underlagt
Om det er tilsynsordninger og hvor effektive
disse er
Andre hensyn enn risiko er andre aktørers arbeid (CPT,
SPT, tilsynsorganer osv.), varsling (for eksempel mottatt informasjon,
klager og medieoppslag), geografisk spredning på besøk, og antatt
gjennomslagskraft.
Prioriteringskriteriene som ble utviklet våren 2014
ble delt med det rådgivende utvalget og diskutert på utvalgets første
møte i juni. De ble også diskutert med APT, SPT og medarbeidere
fra andre lands forebyggingsorganer.
Ettersom besøkene høsten 2014 var enhetens første,
ble hensyn som spesielt gjør seg gjeldende i etableringsfasen vektlagt,
herunder stedets størrelse og mulighetene for også å finne «god
praksis» som kan danne referanse for mer krevende besøk senere.
Det ble besluttet å konsentrere seg om to nært tilknyttede sektorer:
politiarrester og fengsler. Å starte med besøk til fengsler og politiarrester,
ble ansett som hensiktsmessig fordi det allerede foreligger velutviklede metoder
for slike besøk som ville være nyttige i en etableringsfase. Det
ble også innhentet informasjon om hvilke steder Sivilombudsmannen
har besøkt i nyere tid.
På dette grunnlaget ble det bestemt at forebyggingsenheten
skulle foreta besøk til fengslene i Tromsø og Bergen og til sentralarrestene
i Tønsberg og Drammen i løpet av høsten 2014. Det rådgivende utvalget
ble orientert om besøksplanen for 2014.
Det ble lagt opp til at besøkene skulle forhåndsvarsles
til både stedenes ledelse og ansvarlige myndigheter. Det ble samtidig
besluttet at det kunne gjennomføres uvarslede besøk enten som oppfølgningsbesøk
til institusjoner man hadde gjennomført førstegangsbesøk til (for
eksempel gjenbesøk til politiarrest på et annet tidspunkt) eller
til en institusjon der man hadde informasjon som gjorde det spesielt viktig
å gjennomføre et uvarslet besøk raskt.
I løpet av høsten 2014 ble det også utarbeidet
en besøksplan for 2015.
Under forarbeidet før Norge sluttet seg til
tilleggsprotokollen ble det slått fast at forebyggingsenheten ville
kunne ha behov for å innhente ekstern ekspertise til enkelte besøk.
Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) benytter for eksempel
leger, rettsmedisinere, psykiatere, sosiologer og andre som ikke
er medlemmer av CPT under sine landbesøk.
I løpet av 2014 har forebyggingsenheten gjort
en evaluering av egen kompetanse, kartlagt kompetanse i ulike fagmiljøer
og vurdert behovet for å innhente ekspertise i forbindelse med besøk.
Det er på denne bakgrunn konstatert at forebyggingsenheten har spesielt
behov for fagpersoner med kompetanse og erfaring blant annet fra
psykisk helse, arbeid med utviklingshemmede, eldreomsorg og barnefaglig kompetanse.
Eksterne eksperter vil være midlertidig tilknyttet forebyggingsenhetens
besøksteam under gjennomføring av ett eller flere besøk, samt bidra
til rapportskriving, til faglig rådgiving og til forebyggingsenhetens kompetansebygging.
Rådgivende utvalg ble oppfordret til å foreslå
eksterne eksperter for fremtidige besøk. Under besøket til Bergen
fengsel i november bistod en psykiatrisk sykepleier med erfaring
fra fengselshelsetjenesten som ekstern ekspert. I 2015 tas det sikte
på å benytte eksterne eksperter ved flere besøk.
Egen kompetansebygging har skjedd gjennom deltakelse
på konferanser, seminarer og kurs innenfor flere av sektorene som
dekkes av forebyggingsmandatet. Dette har også bidratt til informasjonsspredning
i berørte fagmiljøer, blant brukergrupper og hos offentlige organer.
Under besøk til steder for frihetsberøvelse
ser forebyggingsenheten helhetlig på forholdene for og behandlingen
av de frihetsberøvede. Enheten fokuserer spesielt på områder som
generelt er forbundet med størst risiko for grove integritetskrenkelser.
Valget av disse fokusområdene er basert på rapporter fra CPTs besøk
til steder for frihetsberøvelse i Norge, rapporter fra FNs torturkomité,
Sivilombudsmannens besøk til steder for frihetsberøvelse, informasjon
fra rådgivende utvalg og det sivile samfunn, tilsynsrapporter og
andre kilder.
Fokusområdene varierer i henhold til sektor
og sted, men noen gjennomgående områder kan trekkes fram fra besøkene
i 2014:
Tvangsbruk, hendelser
og kontrolltiltak
Grad av frihetsberøvelse og bruk av maktmidler utgjør i seg selv
en risiko for krenkelse. Risikoen kan imidlertid reduseres gjennom
lovregulering og instruksverk. Under besøk undersøker forebyggingsenheten
hvordan stedet respekterer regelverket, terskelen for tvangsbruk/bruk
av tvangsmidler, intern opplæring, tilsyn, protokollføring og varsling
av helsepersonell.
Videre vurderes volds- og trusselbildet, og enheten ser nærmere
på hvilke rutiner stedet følger for å håndtere konflikter. Enheten
vurderer også systemer for rapportering og loggføring av uønskede
hendelser.
Helsetjenester
Effektive helsetjenester er nødvendig for å sikre at frihetsberøvede
behandles på en verdig og human måte. Forebyggingsenheten undersøker
helsetjenestetilbudet til de frihetsberøvede, herunder tilgang til
helsetjenester, likeverdighet i helsetilbudet, håndtering av taushetsbelagte
opplysninger, forebyggende helsetjenester, bistand til særlig sårbare
grupper, uavhengighet og faglig forsvarlighet. Enheten har hatt
et spesielt fokus på pasientsikkerhet, helsevurdering under innkomstrutiner,
identifisering av sårbare innsatte, selvmordsforebygging og oppfølgning
av psykisk syke. Enheten har også hatt egne møter med helsemedarbeidere
hvor helseforhold og praksis er gjennomgått nærmere.
Menneskelige relasjoner
Under besøk undersøker enheten hvordan miljøet på stedet er for
frihetsberøvede og ansatte. Menneskelige relasjoner er en grunnleggende beskyttelsesfaktor
mot krenkelse. Alle besøk har derfor et fokus på hvordan relasjonene
på stedet oppleves, blant de frihetsberøvede og mellom frihetsberøvede
og ansatte. Dette vil også si at enheten ser nærmere på arbeidsmiljø
og bemanningssituasjon. Kutt i bemanning kan utgjøre en risikofaktor.
For eksempel kan bemanningssituasjonen være utslagsgivende på en
rekke viktige områder som aktivisering av frihetsberøvede, sikkerhet,
faglig standard, de ansattes motivasjon og relasjoner til de frihetsberøvede.
Den innledende fasen
Generelt er mennesker ekstra sårbare i den innledende fasen av
en frihetsberøvelse. Enheten ser spesielt på mottaksrutiner, hvordan
de frihetsberøvede blir ivaretatt i denne perioden og hvilke tiltak
som iverksettes. Dette inkluderer også hvilken informasjon som kommuniseres
til den frihetsberøvede, hvor lang tid det tar før informasjonen
gis og hvilken annen oppfølging og tilsyn den frihetsberøvede får
den første tiden.
Sårbare grupper
Enheten er særlig oppmerksom på soningsforholdene for sårbare
grupper som kvinner, utlendinger, isolerte, mindreårige og unge,
homofile, lesbiske, bifile og transpersoner, minoriteter, mennesker
med nedsatt funksjonsevne og mennesker med dårlig helse.
Aktivitetstilbud og tiltak for å motvirke
isolasjon
Tiltak for å motvirke isolasjonsskader er avgjørende på tvers
av sektorer, og det er et område forebyggingsenheten vier spesiell
oppmerksomhet. I fengsler undersøker enheten tiltak for å motvirke
skader som følge av hel eller delvis isolasjon. Enheten ser blant
annet på rutiner for aktivisering, lufting og omfanget av bruk av
«cellefengsel» (låsing av hele eller deler av fengselet på tider
der cellene normalt ikke skal være låst). Under besøk i arrester
gjennomgår enheten spesielt hvilke tiltak som iverksettes for å
motvirke negative konsekvenser av arrestopphold.
Fysiske forhold
Under besøk foretar forebyggingsenheten befaring av stedet og
kartlegger forholdene for frihetsberøvede, inkludert tilgang til
dagslys og utearealer, muligheten for fysisk aktivitet, utforming
av rom eller celle (herunder sikkerhetsceller eller liknende), fellesområder,
bygningenes tilstand, renhold og ernæring.
I 2014 gjennomførte forebyggingsenheten fem besøk
til fire steder hvor personer er frihetsberøvet. Av disse var to
av besøkene til fengsler (Tromsø fengsel og Bergen fengsel) og tre
til politiarrester (Tønsberg sentralarrest, som ble besøkt to ganger,
og Drammen sentralarrest). Fire av besøkene var varslet og ett besøk
var uvarslet.
Per i dag gir antallet gjennomførte besøk et
begrenset grunnlag for å si noe om systemiske utfordringer innenfor
de to sektorene.
Likevel gir de gjennomførte besøkene, sammenholdt
med informasjon innhentet gjennom dialog med ansvarlige departementer
og direktorater, utdanningsinstitusjoner, eksisterende forvaltingstilsyn,
organisasjoner fra sivilt samfunn og eksperter fra akademia, grunnlag
for noen foreløpige betraktninger.
Under besøkene til de to fengslene ble det konstatert
at høyt belegg og bygnings- og bemanningsmessige utfordringer førte
til økt isolasjon og begrensninger i muligheten for fellesskap.
Det førte også til lavere grad av aktiviteter for innsatte.
Videre er det foreløpige inntrykket at kvinnelige innsatte
får et lite tilfredsstillende soningstilbud, sammenliknet med menn.
Forebyggingsenheten har også et foreløpig inntrykk
av at det mangler klare sentrale føringer på områder der myndighetsutøvelsen
er svært inngripende. Rutiner for bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng og
for visitasjon og påkledning på sikkerhetscelle i fengslene og glattcelle
i arrestene, synes å være eksempler på slike områder.
Foreløpige funn tyder også på at flere fengsler, herunder
et av de besøkte, har etablert lokale løsninger med celler som er
innredet som sikkerhetsceller, men som mangler nødvendig godkjenning
fra Kriminalomsorgsdirektoratet.
Ettersom politiarrest er et uegnet sted for
lengre opphold, har forebyggingsenheten vært opptatt av utfordringene
med å overholde to-døgnsfristen. Sivilombudsmannen har over flere
år uttrykt bekymring over antallet oversittelser. Dessverre synes
lange opphold i politiarrest å være et økende problem flere steder,
blant annet på grunn av mangel på ledig kapasitet i fengslene.
Videre er enhetens inntrykk at politiarrestenes bygningsmasse,
spartanske innredning og, i enkelte tilfeller, uegnete beliggenhet
gjør det vanskelig å oppfylle arrestantenes grunnleggende behov
for å se dagslys og ha fysisk aktivitet. De besøkte arrestene befant
seg begge midt i en mindre by med manglende egnede utearealer. Forebyggingsenheten
har også merket seg at politidistriktene ofte har etablert et forholdsvis
omfangsrikt lokalt instruksverk. Selv om enheten ikke har funnet
lovstridige regler innført i lokal instruks, fremstår reglene som
ganske forskjellige fra distrikt til distrikt. Dette kan gi grunn
til bekymring.
Besøksrapportene fra stedene forebyggingsenheten
besøkte i 2014 er tilgjengelige på enhetens nettside.
Årsmeldingen redegjør nærmere for de gjennomførte
besøkene.
Forebyggingsenheten legger vekt på å samarbeide
med et bredt spekter av nasjonale aktører for å ivareta sitt mandat
på en effektiv måte. Enheten fører en kontinuerlig dialog med ansvarlige
myndigheter og andre aktører som kan bidra til endring på sentralt, regionalt
og lokalt plan. Tilsynsorganer som Helsetilsynet, fylkesmennene,
tilsynsrådene for fengslene og kontrollkommisjonene for psykiatrien
er viktige i denne sammenheng. Det samme er fagforeningene til de
som arbeider på steder for frihetsberøvelse og utdanningsinstitusjonene
for de største yrkesgruppene. Mange steder kan en bevisstgjøring
om risikofaktorer og hva som kan gjøres for å motvirke disse, være med
på å minske risikoen for tortur og umenneskelig behandling. Brukerorganisasjoner
og organisasjoner med spesialkompetanse på psykisk helsevern, menneskerettigheter
og sårbare grupper som barn og personer med nedsatt funksjonsevne
spiller også en nøkkelrolle i forebyggingsarbeidet.
I etableringsfasen har forebyggingsenheten hatt dialogmøter
med myndighetsorganene som er ansvarlige for stedene der frihetsberøvelse
kan finne sted i Norge.
For å styrke forebyggingsarbeidet er det etablert et
rådgivende utvalg som bidrar med kompetanse, informasjon, råd og
innspill til Sivilombudsmannens forebyggingsenhet. Det rådgivende
utvalget skal sikre at forskjellige stemmer blir hørt, fra brukerorganisasjoner
og menneskerettighetsorganisasjoner, til forskernettverk og aktører
med særskilt kompetanse på barnevern og psykisk helsevern.
Medlemskap i det rådgivende utvalget løper for to
år av gangen, og det vil bli foretatt en gjennomgang av utvalgets
sammensetning og størrelse etter dette.
Utvalget er sammensatt av 15 representanter
fra organisasjoner og profesjonsgrupper som arbeider med frihetsberøvede
personer. Medlemmene representerer følgende organisasjoner:
Nasjonal institusjon
for menneskerettigheter
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Barneombudet
Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg
Legeforeningen v/Norsk psykiatrisk forening
Psykologforeningens menneskerettighetsutvalg
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU)
Juss-Buss
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)
We Shall Overcome
Nettverk for forskning og kunnskapsutvikling om
bruk av tvang i det psykiske helsevernet (TvangsForsk)
Den norske Helsingforskomité (NHC)
Antirasistisk Senter
Amnesty International Norge
Det ble avholdt tre møter i det rådgivende utvalget
i 2014. Årsmeldingen redegjør nærmere for møtene.
Forebyggingsenheten har også hatt jevnlig kontakt
med det rådgivende utvalget mellom utvalgsmøtene, og medlemmene
har delt informasjon og kommet med innspill til forebyggingsarbeidet.
I 2015 legges det opp til fire møter i det rådgivende
utvalget.
FNs underkomité for forebygging (the UN Subcommittee
on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment
or Punishment), forkortet SPT, ble opprettet gjennom torturkonvensjonens
tilleggsprotokoll. Komitéen begynte sitt arbeid i februar 2007.
SPT består av 25 uavhengige eksperter, valgt
for fire år av gangen blant statene som har sluttet seg til tilleggsprotokollen.
Ekspertene har bakgrunn fra ulike fagfelt, som psykologi, medisin,
jus og menneskerettigheter. I oktober 2014 ble Nora Sveaass, førsteamanuensis
ved Psykologisk Institutt ved Universitetet i Oslo, valgt inn i
SPT.
Når stater slutter seg til tilleggsprotokollen,
forplikter de seg til å gi SPT uhindret tilgang til alle steder
for frihetsberøvelse og tilgang til å ha private samtaler med personer
som er fratatt friheten og andre involverte. Represalier mot personer
eller organisasjoner som snakker med SPT er forbudt. I tillegg til å
gjennomføre besøk, har SPT en særskilt rådgivningsrolle overfor
de nasjonale forebyggingsorganene. SPT og forebyggingsorganene har
rett til å utveksle konfidensiell informasjon når det er nødvending.
SPT har så langt ikke gjennomført egne besøk
til steder for frihetsberøvelse i Norge.
SPT skal også samarbeide med andre relevante organer
og organisasjoner på internasjonalt, regionalt og nasjonalt nivå
som arbeider for å styrke beskyttelsen mot tortur og umenneskelig
behandling. Dette inkluderer blant annet Den europeiske torturforebyggingskomité
(CPT) og FNs spesialrapportør mot tortur.
SPT avgir en årlig melding om sine aktiviteter
til FNs torturkomité (CAT).
Tilleggsprotokollen legger til rette for et
særlig samarbeid mellom SPT og de nasjonale forebyggingsorganene.
Sivilombudsmannens forebyggingsenhet har i 2014 etablert god kontakt
med SPT, som har bidratt med kompetanse og informasjon under oppstarten
av det norske forebyggingsarbeidet.
Association for the Prevention of Torture, forkortet
APT, er en sveitsisk organisasjon med ekspertise på forebygging
av tortur og umenneskelig behandling. Den ble etablert som The Swiss
Committee Against Torture i 1977, med mål om å arbeide for en internasjonal
konvensjon som skulle etablere et verdensomspennende system med
uavhengige besøk til steder for frihetsberøvelse. Grunnleggeren
av organisasjonen, Jean-Jacques Gauthier, mente at et slikt besøkssystem
var den mest effektive metoden for å forebygge tortur og umenneskelige
behandling på steder der personer er fratatt friheten. Organisasjonen var
sterkt involvert i arbeidet for å opprette Den europeiske torturforebyggingskonvensjonen
som ble vedtatt i 1987 og senere også tilleggsprotokollen til FNs
torturkonvensjon.
APTs ansatte har lang erfaring i å gjennomføre besøk
til steder for frihetsberøvelse, og organisasjonen har også utarbeidet
praktiske manualer beregnet til bruk for nasjonale besøksorgan.
Sivilombudsmannens forebyggingsenhet har i løpet
av 2014 hatt kontakt med en rekke internasjonale aktører i arbeidet
for å styrke rettighetene til personer som er fratatt friheten.
Utveksling av erfaring og kunnskap med forebyggingsorganer
fra andre land har vært særskilt viktig. Forebyggingsenheten har
dratt stor nytte av andres erfaringer og mottatt verdifull informasjon.
Dette har bidratt til kompetansebygging og til å utforme metodologien
og planene for forebyggingsarbeidet i Norge.
Forebyggingsenheten har i 2014 lagt vekt på
å kommunisere bredt om enhetens mandat, oppgaver og planer for året.
Det er gjennomført ustrakt møtevirksomhet og informasjonsarbeid
primært rettet mot nasjonale aktører. For effektiv forebygging av
tortur og umenneskelig behandling er det viktig å nå ut til befolkningen
og sentrale målgrupper for å skape forståelse for forebyggingsarbeid
og for å informere om forholdene for de som er frihetsberøvet. De
gjennomførte besøkene i 2014 fikk bred dekning i både lokale og
nasjonale medier.
I april 2014 ble det opprettet en egen side
for forebyggingsenheten (www.sivilombudsmannen.no/om-torturforebygging/forsiden/)
på Sivilombudsmannens nettside. Forebyggingsenhetens nettside er enhetens
primære informasjons- og publiseringskanal og den oppdateres kontinuerlig.
Siden er tilgjengelig på både norsk og engelsk.
Forebyggingsenheten har utarbeidet en brosjyre som
gir informasjon om mandatet og hvordan enheten jobber under besøk
til steder for frihetsberøvelse. Den forklarer også sentrale begreper
og gir informasjon om hvordan man kan kontakte enheten. Brosjyren
er oversatt til 14 språk: arabisk, dari, engelsk, farsi, fransk,
litauisk, pashto, polsk, rumensk, russisk, somali, spansk, tigrinja
og urdu. Den er tilgjengelig på enhetens nettside på alle språkene.
I forkant av varslede besøk, sender forebyggingsenheten
plakater som henges opp og brosjyrer som deles ut til frihetsberøvede
og andre involverte. Ved uvarslede besøk sendes det ikke ut informasjon
i forkant av besøket, men enhetens medarbeidere tar med seg informasjonsbrosjyrer
og plakater som deles ut og henges opp under besøket.
I 2015 tar forebyggingsenheten sikte på å utvikle kommunikasjonsmateriell
som er spesielt rettet mot barn i barnevernsinstitusjoner og personer
i tvungent psykisk helsevern i forbindelse med at enheten skal begynne
med besøk til disse sektorene.
En oversikt over anbefalinger gitt etter besøk
i fengsler og arrester følger som vedlegg til årsmeldingen.