Jeg viser til brev av 29. april 2015 fra Arbeids- og
sosialkomiteen med vedlagt representantforslag dokument 8:93 S (2014-2015)
fra stortingsrepresentantene Kirsti Bergstø og Karin Andersen.
Arbeids- og sosialkomiteen ber om en vurdering av
følgende forslag:
”1. Stortinget ber regjeringen sikre og eventuelt legge
fram nødvendig forslag slik at Nav har rammer til å ta faglige og
skjønnsmessige vurderinger til brukernes beste i saker der det har skjedd
mindre feil som åpenbart ikke er trygdesvindel.
2.
Stortinget ber regjeringen sørge for at Nav frafaller saker med
mindre feil, som ikke er trygdesvindel, for dem som er omfattet
av det tidligere regelverket for uførepensjon før innføringen av
ny uføretrygd i 2015.”
Jeg forstår forslag nr. 1 slik at dette gjelder
for alle ytelsene som Arbeids- og velferdsetaten forvalter, mens
forslag nr. 2 gjelder for uførepensjon, nærmere bestemt for inntektsåret
2014. Jeg vil først redegjøre for tidligere regler for fastsetting
av uføregrad, mulighetene til å kombinere uførepensjon og arbeid,
revurdering av uføregraden ved overskridelse av friinntekten og
reglene for avregning av for mye utbetalt uførepensjon. Jeg vil
deretter vurdere de to forslagene.
Etter folketrygdloven § 12-7 slik den lød fram
til 2015, er det et vilkår for rett til uførepensjon at evnen til
å utføre inntektsgivende arbeid er varig nedsatt med minst halvparten.
Ved vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, skal inntektsmulighetene
i ethvert arbeid som vedkommende nå kan uføre, sammenlignes med
de inntektsmulighetene som vedkommende hadde før sykdommen, skaden
eller lytet oppsto. Det skal tas hensyn til all pensjonsgivende
inntekt når inntektsevnen vurderes.
Som pensjonsgivende inntekt regnes personinntekt
etter skatteloven § 12-2. Det er skatteetaten som fastsetter den
pensjonsgivende inntekten. Arbeids- og velferdsetaten har ikke myndighet
til å overprøve fastsettingen av den pensjonsgivende inntekten eller
se bort fra elementer i den pensjonsgivende inntekten når denne
inngår i grunnlaget for pensjonsytelser, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger
med mer, eller når ytelser skal reduseres eller avkortes mot pensjonsgivende
inntekt.
Det gis hel (ugradert) uførepensjon til den
som har tapt hele inntektsevnen, jf. folketrygdloven § 12-11 slik
den lød fram til 2015. Dersom vedkommende har tapt en del av sin
inntektsevne, gis det en gradert ytelse som svarer til den delen
av inntekstevnen som er tapt/nedsatt. Uførepensjonen graderes med
intervaller på fem prosent. En person med tidligere inntekt tilsvarende
5 ganger grunnbeløpet (G) og som etter uførheten har inntekt tilsvarende
1 G, har tapt 80 pst. av inntektsevnen. Han eller hun kunne dermed
motta 80 pst. uførepensjon ved siden av inntekt på 1 G. I de tilfellene
en person får 100 pst. uførepensjon, er det fordi vedkommende er
vurdert til å ikke ha noen gjenværende inntektsevne, selv ikke i
begrenset grad.
En uførepensjonist kan ha arbeid som ufør. Det kan
da bli aktuelt å endre fastsettelse av uføregraden. Dersom det skjer
en endring i forhold som har betydning for graderingen av uførepensjon,
kan det fattes nytt vedtak bare hvis endringen er vesentlig, jf.
folketrygdloven § 21-6. Etter folketrygdloven § 12-12 første ledd
slik den lød fram til 2015, skulle uføregraden revurderes når det
skjedde en vesentlig endring i forhold som har betydning for inntektsevnen.
Dette kan gjelde vesentlig endring av både medisinske forhold og
inntektsmuligheter. Normalt ville det være faktiske endringer i
personens pensjonsgivende inntekt som ga grunnlag for å konkludere
med at det faktisk hadde skjedd en vesentlig endring. Hva som skulle
regnes som vesentlig, framgår av § 12-12 andre ledd slik den lød
fram til 2015.
Etter folketrygdloven § 12-12 andre ledd kunne en
uførepensjonist ett år etter at uførepensjonen ble innvilget, ha
en årlig pensjonsgivende inntekt opp til ett grunnbeløp (friinntekt)
ved siden av full uførepensjon uten at uføregraden skulle revurderes.
Personer med gradert uførepensjon kunne ha denne friinntekten i tillegg
til den inntekten som ble forutsatt ut fra restinntektsevnen.
Dette innebar at en inntektsøkning på inntil
1 G normalt ikke ble ansett som en vesentlig endring som skulle
føre til ny prøving av uføregraden. Summen av uførepensjonen og
pensjonsgivende inntekt kunne imidlertid ikke overstige inntektsnivået
før uførhet. Denne regelen innebar at friinntekten kunne bli lavere
enn 1 G, ev. settes til 0 kroner dersom brutto uførepensjon skulle
være lik eller høyere enn inntektsnivået før uførhet. Alle uførepensjonister
fikk informasjon om hva deres friinntekt var i vedtaket om uførepensjon.
Begrunnelsen for å ha en friinntekt var å stimulere
uførepensjonister til å ha en aktiv holdning både i sin situasjon
som uføre og til muligheten for å gjenoppta eller utvide yrkesaktiviteten.
1. januar 1990 ble etatens praksis om en inntektsgrense for revurdering
av uførepensjon på ½ G forskriftsfestet. Fra 1. mai 1997 ble friinntektsgrensen
hevet fra ½ G til 1 G, jf. Ot. prp. nr. 8 (1996–1997). Dette var
en del av oppfølgingen av Vedferdsmeldingen (St meld nr. 35 for
1994–1995). Målsettingen var å legge forholdene bedre til rette
slik at flere uførepensjonister skulle kombinere arbeid og trygd.
Det framgår av lovforslaget at departementet mente det var uheldig dersom
reglene virket slik at uførepensjonister avstod fra å ta inntektsgivende
arbeid eller sørget for å holde seg under friinntektsgrensen fordi uførepensjonen
kunne bli redusert eller falle bort. En høyere friinntektsgrense
skulle gi uførepensjonister større muligheter til inntektsøkning
og avansement i arbeidslivet.
Når uføregraden skulle revurderes ved inntekt over
friinntekten, skulle ny uføregrad fastsettes på grunnlag av all
pensjonsgivende inntekt, inkludert friinntekten, som pensjonisten
hadde hatt ved siden av uførepensjon. Revurderingen kunne innebære
at uførepensjonen ble redusert eller falt bort (hvis uføregraden
ble satt lavere enn 50 pst.).
Departementet kunne gi forskrifter om fastsetting
og endring av uføregraden i forhold til pensjonsgivende inntekt,
og kunne gjøre unntak for visse inntekter, jf. folketrygdloven §
12-7 fjerde ledd slik den lød fram til 2015. Det framgår av (nå
opphevede) forskrift 25. mars 1997 nr. 266 om fastsetting og endring
av uføregrad i forhold til pensjonsgivende inntekt § 1 at det skulle
tas hensyn til all pensjonsgivende inntekt i vurderingen av uføregraden.
Følgende inntekter skulle likevel unntas: 1) erstatning for inntektstap
ved erstatningsoppgjør etter skadeerstatningsloven § 3-1, yrkesskadeforsikringsloven
§ 13 eller pasientskadeloven § 4 første ledd og 2) opparbeidet inntekt
som er etterslep fra helt avsluttet aktivitet (for eksempel royality
på bøker som vedkommende skrev før han eller hun ble ufør).
Forslagsstillerne, stortingsrepresentantene
Karin Andersen og Kirsti Bergstø, nevner et eksempel der en liten
del av uførepensjonistens pensjonsgivende inntekt skyldes skattefordel
fra forsikring. Denne delen tilsvarte 248 kr og medførte at vedkommendes
samlede pensjonsgivende inntekt oversteg friinntekten med 157 kroner. Det
samme eksemplet er bakgrunn for spørsmål nr. 657 (2014–2015) fra
stortingsrepresentant Karin Andersen, som jeg besvarte 26. februar 2015.
Arbeids- og velferdsetaten har ikke anledning etter lov eller forskrift
til å se bort fra annen pensjonsgivende inntekt enn erstatning for inntektstap
og etterslepsinntekt som nevnt over. Etaten har dermed ikke mulighet
til å se bort fra pensjonsgivende inntekt som skyldes skattefordel.
Dette gjelder uavhengig av hvor stor denne pensjonsgivende inntekten
er, hvorvidt uførepensjonisten var klar over at skattefordelen regnes
som pensjonsgivende inntekt og om friinntekten er overskredet med
1 krone, 100 kroner eller 1000 kroner eller mer.
Forslagsstillerne viser til at Arbeids- og velferdsdirektoratet
i rundskrivet til § 12-12 viser til to ulike rettsavgjørelser om
lignende saker. I representantforslaget står det videre: ”Det ulike
utfallet av sakene viser at det ikke er en entydig juridisk oppfatning
av hvordan slike saker skal behandles. Nav velger å holde seg til
en rettsavgjørelse som ikke gir rom for å bruke muligheten som ligger
i begrepet ”revurdering”. Det viser at det i dag ikke er vilje i
etatens ledelse til å finne løsninger som ikke rammer mennesker urimelig.”
Det kommer klart fram av rundskrivet at avgjørelsen
i den ene lagmannsrettsdommen (Agder lagmannsrett, 12-056418, avsagt 12.11.21012)
avviker fra lovens ordlyd, langvarig og konsekvent praksis i Arbeids-
og velferdsetaten og i Trygderetten, samt en annen lagmannsrettsdom
(Hålogaland lagmannsrett, 13-175440, avsagt 10.03.2014). I dommen
fra Hålogaland lagmannsrett uttaler retten at som ”Trygderetten
legger lagmannsretten til grunn at enhver overskridelse av friinntektsgrensen
i annet ledd første punktum er å anse som en vesentlig endring i
denne sammenheng.” Jeg deler synet til Arbeids- og velferdsdirektoratet
i vurderingen av at dommen i Agder lagmannsrett ikke er retningsgivende
for etatens praksis. En endring av praksis slik forslagsstillerne
ønsker seg, vil kreve endring i lov eller forskrift.
Når inntektsgrensen er overskredet, og unntakene
i forskriften ikke kommer til anvendelse, er det etter regelverket
ikke noe slingringsmonn. Dersom uførepensjonen er utbetalt med et
for høyt beløp fordi mottakerens inntekt er høyere enn forutsatt
da uføregraden og friinntekten ble fastsatt, kan for mye utbetalt
uførepensjon kreves tilbake. Dette skjer ved at etaten avregner ved
trekk i framtidige ytelser etter regler i folketrygden § 22-16.
Formålet med § 22-16 var å etablere en forenklet avregnings- og
trekkordning i framtidige ytelser når feilutbetalingen skyldtes
manglende melding om for høy arbeidsinntekt. Det er positivt at
man kombinerer arbeidsinntekt og trygdeytelser. Det er imidlertid
ikke til å unngå at den enkelte i perioder får høyere inntekt enn
den forventede inntekten som ytelsen er redusert eller gradert i
forhold til. For personer som kombinerer arbeid og trygd, kan den
inntektsavhengige ytelsen ses som en slags foreløpig ytelse inntil
etteroppgjøret er foretatt. Målet med avregningsordningen er å stille
en stønadsmottaker som ikke har gitt nødvendig melding om inntektsøkning,
likt med en som faktisk har overholdt meldeplikten sin. Reduksjonen
i ytelsen bør være den samme.
Avregningen skjer på objektivt grunnlag, og
det er ikke noe vilkår om at mottakeren kan bebreides for å ha unnlatt
å gi melding om inntektsøkningen. Det må foretas en konkret vurdering av
om meldeplikten er overholdt i det enkelte tilfelle. Det er en forutsetning
at mottakeren objektivt sett hadde noe å melde fra om. Dersom stønadsmottakeren
får et lønnstillegg med tilbakevirkning, legges til grunn at han
eller hun først hadde noe å melde fra om på det tidspunktet som
vedkommende ble orientert om tillegget. Bestemmelsene om avregning
kan ikke brukes for feilutbetaling som har oppstått i tidsrommet før
mottakeren hadde noe å melde fra om (før vedkommende ble orientert
om lønnstillegget). Jeg vil understreke at avregningen av feilutbetaling som
skyldes for høy inntekt etter folketrygdloven § 22-16 ikke har noen
sammenheng med trygdemisbruk.
En utbetaling som vedkommende ikke hadde krav
på, kan kreves tilbake etter folketrygdloven § 22-15 dersom den
som har fått utbetaling forsto eller burde ha forstått at utbetalingen
skyldtes en feil. Det samme gjelder dersom vedkommende har forårsaket
utbetalingen ved forsettlig eller uaktsomt å gi feilaktige eller
mangelfulle opplysninger. Etaten skal kreve den feilutbetalte ytelsen
tilbake med mindre særlige grunner taler mot det. I denne vurderingen
skal etaten legge vekt på graden av uaktsomhet hos stønadsmottakeren,
størrelsen av det feilutbetalte beløpet, hvor lang tid det er gått
siden utbetalingen fant sted og om feilen helt eller delvis kan
tilskrives etaten. Feilutbetalt beløp som er mottatt i aktsom god
tro, kan også kreves tilbake (begrenset til det beløpet som fortsatt
er i behold). I vurderingen av om beløpet skal kreves tilbake, legges
det vekt på beløpets størrelse, hvor lang tid det har gått og om
vedkommende har innrettet seg i tillit til feilutbetalingen. Med
mindre mottakeren har opptrådd forsettlig eller grovt uaktsom, kan
etaten unnlate tilbakekreving når det feilutbetalte beløpet utgjør
mindre enn fire ganger rettsgebyret (et rettsgebyr tilsvarer 860
kroner).
Forslagsstillerne ber regjeringen sikre og ev.
legge fram nødvendige forslag slik at Arbeids- og velferdsetaten
har rammer til å ta faglige og skjønnsmessige vurderinger til brukernes
beste i saker der det har skjedd mindre feil som åpenbart ikke er
trygdesvindel. Jeg viser til redegjørelsen over om reglene i folketrygdloven
§ 22-15 om tilbakekreving av beløp som mottakeren ikke hadde krav
på. I disse sakene skal etaten foreta en konkret vurdering av om
beløpet skal kreves tilbake, der beløpets størrelse er en del av
vurderingen. Videre har etaten hjemmel til å la være å kreve tilbake
det feilutbetalte beløpet dersom dette er mindre enn 3 440 kroner,
så fremt mottakeren ikke har opptrådd forsettelig eller grovt uaktsom.
Etter mitt syn har Arbeids- og velferdsetaten tilstrekkelige rammer
for å kunne ta slike faglige og skjønnsmessige vurderinger til brukernes
beste.
Jeg ser derfor ingen grunn til å fremme forslag
til endring i lov, forskrift eller retningslinjer. Jeg kan på denne
bakgrunn ikke gi tilslutning til forslag nr. 1.
Forslagsstillerne ber videre regjeringen sørge
for at Arbeids- og velferdsetaten frafaller saker med mindre feil,
som ikke er trygdesvindel, for dem som er omfattet av det tidligere
regelverket for uførepensjon før innføringen av ny uføretrygd i 2015.
Som jeg har redegjort for, har etaten ikke noe slingringsmonn når
inntektsgrensen er overskredet, og unntakene i forskriften ikke
kommer til anvendelse. Dersom etaten skulle hatt anledning til å
se bort fra deler av pensjonsgivende inntekt, kreves det endring
av de tidligere lov- eller forskriftsbestemmelsene.
Reglene for revurdering av uføregraden innebar at
konsekvensene av å overskride friinntekten kunne bli store. Dette
også selv om grensen bare var overskredet med 1 krone. En liten
økning i arbeidsinntekten ut over friinntekten kunne føre til at
uførepensjonen ble redusert langt mer enn inntektsøkningen isolert
sett skulle tilsi. Disse reglene kan ha ført til at mange ikke har
utnyttet den arbeidsevnen de faktisk hadde.
Jeg er derfor godt fornøyd med at det tidligere systemet
med revurdering av uføregraden og ett års ventetid nå fra 1. januar
2015 er erstattet av en ny, fleksibel og mer ”sømløs” ordning for
å kombinere uføretrygd og pensjonsgivende inntekt. Det er innført
en beløpsgrense på 40 pst. G for inntekt som ikke skal føre til
reduksjon i uføretrygden. For dem som har mottatt uførepensjon,
er beløpsgrensen 60 000 kroner fram til og med 2018. Dersom den
uføretrygdede har en inntekt over beløpsgrensen, er det bare den
overstigende inntekten som skal gi en reduksjon i uføretrygden etter
nærmere regler. Beløpsgrensen på 40 pst. G fungerer som et fribeløp,
da inntekt under beløpsgrensen holdes utenfor reduksjonen. Selv
om uføretrygden blir redusert mot inntekt over beløpsgrensen, skal
uføregraden ligge fast. Dette sikrer at uføretrygdede ikke lenger
risikerer å få en varig lavere uføregrad som følge av at de har
utnyttet sin restinntektsevne.
Jeg forstår forslag nr. 2 slik at forslagsstillerne ønsker
at etaten skal kunne bruke skjønn ved vurderingen av om uføregraden
skal revurderes dersom det viser seg at den pensjonsgivende inntekten
overstiger friinntekten i inntektsåret 2014 i etteroppgjøret som
skjer høsten 2015. Det framgår av forslaget at uføregraden ikke
bør revurderes dersom det ikke foreligger mistanke om at stønadsmottakeren
åpenbart har prøvd å lure til seg trygd, der den enkelte ikke har
fått informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten som har gjort det
mulig å oppdage småfeil selv eller der inntektsøkningen skyldes
forhold den enkelte ikke har kunnet kontrollere. Forslagsstillerne
har ikke angitt noe bestemt beløp som skal regnes som ”mindre feil”.
Et ekstra toleransebeløp på for eksempel inntil 200 kroner over
friinntekten i visse situasjoner, vil i prinsippet medføre at friinntekten
utvides med 200 kroner. Det vil fortsatt kunne oppleves like urimelig
for den personen som overskrider friinntekten med 201 kroner. En
slik heving av friinntekten vil bare hjelpe de personene som har
inntekt mellom den lavere og høyere friinntekten. Dersom det også
eller i stedet for skal foretas en konkret vurdering av årsaken
til hvorfor friinntekten er overskredet, vil dette innebære en vanskelig skjønnsvurdering
for Arbeids- og velferdsetaten. Hva skal være ”gyldige” årsaker?
En uførepensjonist kan ha tatt på seg en ekstra vakt, men glemt
at inntekten så langt ligger rett under 1 G. Skal det ses vekk fra
lønn for ekstravakt eller overtidstillegg som gjør at vedkommende
så vidt overskred grensen? Hva med ulike fordeler knyttet til arbeidsforholdet
som skattemessig er pensjonsgivende inntekt? Hvilken betydning skal det
ha for etatens vurdering av disse fordelene at uførepensjonisten
har fått informasjon fra arbeidsgiver i arbeidskontrakten eller
på lønnsslippene, men ikke har vært klar over at Skatteetaten regner
det som pensjonsgivende inntekt? Hvilken betydning skal det ha dersom
vedkommende også det foregående året hadde slik fordel – at denne
fordelen framgår av den pensjonsgivende inntekten for året, men
at vedkommende ikke har vært klart over det fordi den samlede pensjonsgivende
inntekten likevel var under friinntekten?
Skulle etaten tatt stilling til om deler av
den pensjonsgivende inntekt skulle ses bort fra i vurderingen av
om friinntekten er overskredet, ville det reist spørsmålet om etaten
også bør se bort fra den samme pensjonsgivende inntekten ved opptjening
til alderspensjon og andre folketrygdytelser.
En lov- eller forskriftsendringen for å gi etaten mulighet
til å bruke skjønn, vil gjelde pensjonsgivende inntekt i kalenderåret
2014. Det betyr at det ikke vil være mulig å kunne innrette seg
etter ev. nye regler. De som har hatt en planlagt arbeidsinntekt
på akkurat 1 G, men som går litt over pga skattemessige fordeler
eller andre forhold de ikke var bevisste på, vil da komme bedre
ut enn dem som bevisst har hatt arbeidsinntekt litt mindre enn 1
G for å ta høyde for skattemessige fordeler for å være på den sikre
siden.
Jeg har forståelse for at det kan virke urimelig
at en liten økning i arbeidsinntekten ut over friinntekten kunne
gi en langt større reduksjon i uførepensjonen enn inntektsøkningen
isolert sett skulle tilsi. Etter mitt syn er det imidlertid svært vanskelig
å finne gode og holdbare kriterier for en ev. skjønnsvurdering som
sikrer likebehandling av like tilfeller. Jeg finner det også problematisk
at dem en ev. endring vil gjelde for, ikke har muligheten til å
innrette seg etter de nye reglene. Det vil da bli en forskjellsbehandling mellom
de uførepensjonistene som enten har vært klar over reglene og/eller
bevisst har holdt arbeidsinntekten litt under friinntekten og de uførepensjonistene
som bevisst har utnyttet muligheten for friinntekten, men som ikke
hatt full oversikt over egen pensjonsgivende inntekt. En slik forskjellsbehandling
er etter mitt syn ikke rimelig. Ev. endringer vil også bare gjelde
for ett år, 2014. Fra og med 2015 er bestemmelsene erstattet av
mer fleksible regler for å kombinere uføretrygd og arbeid, som sikrer
at det alltid vil lønne seg å arbeide.
Jeg kan på denne bakgrunn ikke gi min tilslutning
til forslag nr. 2.