Sjømatindustrien og den marine næringen spiller en
viktig rolle i utviklingen av en fremtidsrettet bioøkonomi. De marine
ressursene tilhører fellesskapet. For å sikre vår fremtidige velferd
må utnyttelsen av ressursene i størst mulig grad komme fellesskapet
til gode gjennom effektiv og lønnsom forvaltning.
En bærekraftig forvaltning av fiskeriene og
et bærekraftig havbruk er en grunnleggende forutsetning for all
videreutvikling av sjømatnæringen. I tillegg til bærekraft er det
et mål å legge til rette for at de marine ressursene utnyttes optimalt
og på en måte som gir høyest mulig verdiskaping. Også i et ernæringsmessig
perspektiv er det viktig å ta vare på matressursene vi høster fra
havet.
Sjømatnæringen må sees som en helhetlig verdikjede.
Den tradisjonelle oppfatningen av verdikjeden med fiskeflåten på
den ene siden og sjømatindustrien på den andre er i endring. Skal
verdikjeden fungere er man avhengig av legitimitet og et effektivt
samspill mellom de ulike aktørene. Vi må derfor legge til rette
for at næringen kan gjennomføre ønskede omstillinger og innovasjoner.
Lønnsomheten i deler av norsk sjømatnæring er god,
men for sjømatindustrien har marginene vært svake i en årrekke,
særlig innenfor filetproduksjon av hvitfisk. Vi har også sett en
gradvis nedbygging av sjømatindustrien, mens stadig mer fisk sendes
ubearbeidet ut av landet.
I meldingen foreslår regjeringen tiltak som
kan bidra til å øke verdiskapingen i industrileddet og i sjømatnæringen
for øvrig. For å styrke evnen til ønsket omstilling og
innovasjon og slik fremme konkurransekraften og verdiskapingen i
sjømatindustrien vil regjeringen forenkle og
gi næringen fleksibilitet gjennom blant annet å legge til rette
for økt valgfrihet og løsne reguleringsgrepet på noen områder, og
styrke legitimiteten, samhandlingen og effektiviteten i verdikjeden.
Svak lønnsomhet i sjømatindustrien over mange år
var bakgrunnen for at regjeringen Stoltenberg II ved kgl. res. 22. mars
2013 satte ned et offentlig utvalg som skulle gjennomgå sjømatindustriens
rammevilkår. Den 16. desember 2014 leverte utvalget sin utredning
til Nærings- og fiskeridepartementet i NOU 2014:16 Sjømatindustrien.
Utvalgets arbeid skulle legge bærekraftig produksjon til grunn og
ta utgangspunkt i markedsmessige forhold. For en fullstendig oversikt
over utvalgets forslag vises det til NOU 2014:16 delkapittel 2.5.
Sjømatindustrien i Norge består av om lag 440 bedrifter
som til sammen utgjør om lag 9 700 årsverk. Sektorene laksefisk,
hvitfisk og pelagisk fisk er de mest sentrale. Disse bedriftene
er avhengige av tilgang på sentrale innsatsfaktorer som råstoff,
arbeidskraft og kapital. Dette kan tidvis være utfordrende for sjømatindustrien
i Norge. Deler av industrien har over lang tid slitt med lav eller
negativ lønnsomhet. Særlig er situasjonen krevende innenfor hvitfiskindustrien.
Sjømatindustriens grad av kontroll på råstoffet, både
mht. kvalitet og tilførsel, påvirker industriens produksjonsmuligheter,
utnyttelse av kapitalutstyr og arbeidskraft, samt muligheten til
stabile leveranser til markedene. For havbrukssektoren er dette
en mindre utfordring, men innenfor villfisk, og da særlig hvitfisk,
vil både reguleringene og systemet for førstehåndsomsetningen av
fisk være sentralt og påvirke handlingsrommet.
Regjeringen vil bidra til jevnere råstofftilgang gjennom
hele året ved å prioritere videreføring av kvotebonus for levendelagring
og ferskfiskordningen, samt utrede flytting av kvoteåret.
Regjeringen ønsker en god ivaretakelse av all fangst
og råstoff. Dette har både en økonomisk, miljømessig og etisk side.
Målet er at all fangst skal ilandføres. Ilandføring av all fangst
er imidlertid først realistisk på litt lengre sikt.
Regjeringen vil øke fleksibiliteten og fjerne
restriksjoner på redskapsvalg når ikke biologiske hensyn taler mot
det. Valg av redskap og utforming av fartøy kan påvirke hvilke type
råstoff som landes til industrien. De fleste av restriksjonene på
redskapsvalg er begrunnet ut fra biologiske og fordelingsmessige
hensyn. En fri fartøyutforming vil kunne føre til uønsket kapasitetsøkning
og press på svakt regulerte eller uregulerte fiskerier. Samtidig
er det viktig at begrensninger i fartøyutforming ikke er til hinder
for en god håndtering av fangsten om bord. Regjeringen vil derfor
fortsette å justere størrelsesgrensene for lasteromsvolum på fiskefartøy
når det er behov for dette.
Regjeringen foreslår også å fjerne forbudet
mot ombordproduksjon i torsketrålgruppen for fartøy uten leveringsplikt.
Forbudet mot ombordproduksjon kan i dag vanskelig sies å beskytte
den norske landindustrien, ettersom frossen hvitfisk er en global handelsvare.
Ombordproduksjon kan imidlertid bidra til å sikre norsk bearbeiding
av råstoff av god kvalitet, og kan gi sjømatnæringen økt fleksibilitet mht.
hvordan de vil viderefordele sitt råstoff.
Samspillet i verdikjeden er av sentral betydning. Mens
man innenfor laks og ørret har få begrensninger når det gjelder
selve organiseringen av verdikjeden, er det innenfor villfisksektoren
restriksjoner blant annet mht. eierskap. Uavhengig av eierskap er det
viktig for verdiskapingen at alle aktørene trekker i samme retning.
Departementet har vurdert sjømatindustriutvalgets flertallsforslag
om å endre aktivitetskravet i deltakerloven slik at industrien får
mulighet til å eie fiskefartøy. En vurdering av en slik endring
må balansere hensynet til å legge til rette for økt verdiskaping
versus formålsparagrafen i deltakerloven om at de marine ressursene
skal komme kystbefolkningen til gode. Høringen har vist at det er
stor motstand mot dette forslaget, og regjeringen ønsker derfor
ikke å foreslå endringer i aktivitetskravet i deltakerloven. Regjeringen
vil imidlertid videreføre praksis med unntak fra aktivitetskravet,
som også legger til rette for en hensiktsmessig utvikling av ny biomarin
aktivitet.
Leverings-, bearbeidings- og aktivitetspliktens mål
er å bidra til en lønnsom sjømatindustri som sikrer bosetting og
sysselsetting i kystdistriktene. Erfaringen fra pliktsystemet er
imidlertid at pliktene ikke fremmer lønnsomheten. Uten lønnsomhet
er ikke bosetting og sysselsetting sikret. Samtidig er administrasjon
av ordningene og myndighetens kontroll med at pliktene overholdes,
kostnadskrevende. Regjeringen foreslår derfor å forenkle og gi næringen
økt fleksibilitet ved at pliktene ikke videreføres i samme form.
Regjeringen foreslår å regionalisere leveringsplikten
slik at leveringspliktig fangst skal tilbys i et av de tre nordlige
fylker avhengig av hvor den primære leveringsforpliktelsen er i
dag. Det vil gi en mer dynamisk og fleksibel ordning, som legger
til rette for at råstoff i større grad kan gå til den bedriften som
har størst behov av råstoffet.
Bearbeidingsplikten har liten effekt og fremmer ikke
økt foredling. Regjeringen foreslår å oppheve denne. Aktivitetsplikten
vurderes som et distriktspolitisk virkemiddel, men reduserer samtidig
sjømatindustriens strategiske handlingsrom, lønnsom omstilling og
tilpasning. En hensiktsmessig tilnærming for å løse utfordringene
knyttet til aktivitetsplikten, vil være å la en kommisjon vurdere
verdien av denne for å legge til rette for en praktisk dialog mellom
de berørte partene om plikten med sikte på frikjøp. Kommisjonen
skal også foreta distriktsmessige vurderinger av forslag til løsning.
Regjeringen har i Sundvolden-plattformen slått fast
at man vil videreføre og modernisere fiskesalgslagsloven for å sikre
fleksible, effektive og velorganiserte markedsplasser med god ressurskontroll.
Dette, sammen med fiskernes eierskap til salgslagene og fortsatt
lovpålagt førstehåndsomsetning gjennom salgslagene, er lagt til
grunn for arbeidet med førstehåndsomsetningen.
Fiskesalgslagenes fullmakter er bare i begrenset grad
justert siden råfisklovens begynnelse. I lys av at loven favner
bredere enn tidligere lov, sammenholdt med endrede samfunnsforhold
og hensynet til ordningens legitimitet, vil regjeringen utarbeide
forslag til lovendringer som tilrettelegger for en mer balansert
markedsplass. De foreslåtte endringene innebærer å fjerne salgslagenes
rett til endelig fastsettelse av minstepris, samt gi økt frihet
i verdikjeden til valg av omsetningsformer mellom kjøper og selger.
Dette vil bidra til å styrke legitimiteten i førstehåndsomsetningen
og fremme samhandling på likere vilkår i verdikjeden.
Regjeringen foreslår at fiskesalgslagslovens
bestemmelse om at det skal være en minstepris, skal bestå, men at
et ekspertutvalg både skal se på mulighet for forenklinger i prosessen
for fastsettelse av minsteprisen, samt hvordan markedsmekanismen kan
fungere bedre. Dette vil i sum kunne forenkle samhandlingen i verdikjeden,
øke legitimiteten til selve fastsettelsen og bidra til økt verdiskaping.
Økt verdiskaping i sjømatindustrien krever at
en forbedrer og styrker sentrale innsatsfaktorer for industrien.
Norge har en betydelig satsing på marin forskning og utvikling,
men hoveddelen av midlene er naturlig rettet inn mot grunnleggende
problemstillinger innenfor havressursforskningen og havbruksnæringen.
Det offentlige og næringen har ulikt ansvar når det gjelder FoU-innsatsen.
Når FoU-områdene blir mer næringsrettede og bedriftsspesifikke,
er det naturlig at industriaktørene selv tar en del av ansvaret,
alene eller sammen gjennom Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.
Regjeringen vil prioritere landsdekkende ordninger
gjennom Innovasjon Norge i stedet for å opprette egne sjømatprogrammer.
Det bør være betydelig konkurranse om offentlig støtte for på den
måten å heve kvaliteten og produktiviteten i de offentlige ordningene.
Videre vil mange av utfordringene sjømatindustrien møter være generiske,
og økt kompleksitet krever kombinasjon av kunnskap på mange felt.
Regjeringen vil følge opp marin sektor generelt og sjømatindustrien
spesielt vedrørende bruk av Innovasjon Norges virkemidler. Regjeringen
ser likevel behovet for å styrke spesifikke virkemidler for marin sektor
i 2016, herunder Forskningsrådets ordninger som retter seg mot sjømatindustrien.
Norsk sjømatnæring er en eksportrettet næring. Om
lag 95 pst. av all fisken eksporteres ut av landet. Næringen er
avhengig av god markedsadgang og er samtidig sårbar for politiske
og økonomiske endringer i sentrale markeder. Regjeringen vil fortsette
det systematiske arbeidet for at sjømatnæringen skal ha fri markedsadgang
til EU-markedet, samt legge vekt på land med potensial for økt norsk
sjømateksport når det innledes nye forhandlinger. I det siste har
sjømathandelen med Russland stoppet opp, samt at det er utfordringer
i blant annet Kina, Ukraina og Nigeria. Regjeringen vil arbeide
aktivt og målrettet for å begrense effektene av økt omfang av veterinære
og tekniske handelshindre.
Regjeringen vil opprettholde en obligatorisk markedsavgift
for eksport av sjømat. Generisk markedsføring er omdiskutert, men
det legges til grunn at det fortsatt er behov for en felles innsats
fra næringen på dette området. Omfanget og nytten av den generiske
markedsføringen bør evalueres jevnlig.
Sjømatindustrien står overfor en rekke utfordringer.
Noen er eksterne, og er vanskelige for både næring og myndigheter
å påvirke. Andre utfordringer kan både industrien selv og/eller
myndighetene gjøre noe med.
Sjømatindustrien, særlig innenfor villfisk,
må håndtere store sesongsvingninger. Andre faktorer som påvirker
råstofftilgangen, er blant annet endringer i bestandsstørrelse,
variasjoner i vandringsmønsteret til fisken, kvaliteten
på råstoffet i de ulike sesongene og miljømessige utfordringer innenfor havbruk.
Sjømatindustrien er avhengig av godt samspill med både fangstleddet
og havbruksproduksjonen for å sikre jevn tilgang på råstoff av god
kvalitet.
Sjømatindustrien har mulighet til å ta imot
og foredle råstoff fra både fiskeri og havbruk. Det kan bidra til
å redusere sesongsvingninger, øke kapasitetsutnyttelsen i industrien
og fremme samarbeid og læring mellom sektorene. Det er imidlertid
knyttet utfordringer til en slik vekselbruk, ved at mottak og bearbeiding
av råstoff fra havbruk må forholde seg til et strengere sett av
regler mht. blant annet smittevern og hygiene.
Oppdrettsnæringen består av mange, ofte helintegrerte,
selskap med eierskap langs hele verdikjeden, mens den fiskeribaserte
verdikjeden er mer oppstykket. Kun et fåtall av bedriftene i den
fiskeribaserte verdikjeden er helintegrerte fra flåte til videreforedling
og marked. Dette påvirker samhandlingen og mulighetene til å få
tilbakeført viktig markedskunnskap i verdikjeden. Aktørene kan imidlertid
inngå avtaler og kontrakter og samarbeide på andre måter for å øke
samhandlingen.
Sjømatindustrien konkurrerer på linje med andre næringer
om kapital og arbeidskraft. Den må kunne tilby konkurransedyktig
lønn til de ansatte for å gjøre det attraktivt å jobbe i industrien.
Ved å satse på forskning og innovasjon som fremmer verdiskaping og
lønnsomhet vil det også blir mer interessant å investere i utvikling
av sjømatindustrien.
Sjømatindustrien opererer i et globalt marked preget
av sterk konkurranse. Sjømatindustrien og eksportleddet
møter stadig økende markedskrav, og næringens produkter må være
konkurransedyktige både på det nasjonale og det internasjonale markedet.
Sjømatindustrien eksporterer nesten hele sin
produksjon. God markedsadgang er derfor avgjørende. Handelshindre
i form av tollbarrierer, importkrav, valutasvingninger og tekniske
og veterinære handelshindre skaper utfordringer.
Sjømatmarkedene er dynamiske. Det skjer kontinuerlig
endringer i reguleringer og handelsbetingelser, forbrukerens preferanser,
innovasjoner hva gjelder produkter og produksjonsprosesser, i tillegg
til konkurranse fra andre proteinkilder. Store endringer i markedet
fører til endringer i prisbildet, noe som krever at sjømatprodusentene
har omstillingsevne, innovasjonsevne, fleksibilitet og konkurransekraft for
å overleve.
Meldingen legger vekt på sjømatindustriens utfordringer,
muligheter og forslag til tiltak. Med sjømatindustrien menes den
delen av industrien som tar hånd om råstoffet fra det landes på
kaikanten eller hentes opp fra merd, og frem til videreforedler
eller sluttbruker i Norge eller utlandet. Sjømatindustrien er imidlertid
en del av en helhetlig verdikjede. Det vil være tiltak i andre deler
av verdikjeden som kan være sentrale i diskusjonen om sjømatindustrien
rammebetingelser. Meldingen omhandler derfor tiltak både oppover
og nedover i verdikjeden som er særlig relevant for sjømatindustriens
rammevilkår og lønnsomhet.
NOU 2014:16 har stor vekt på utfordringer innenfor
villfisk, og da særlig hvitfisk. Det er denne delen av industrien
som over tid har hatt lavest lønnsomhet og de største utfordringene.
Det er derfor villfisk, og spesielt hvitfisk, som får størst oppmerksomhet
i denne meldingen. NOU 2014:16 ble sendt på høring 16. desember
2014 med frist til å avgi høringsuttalelse 30. mars 2015. Nærings-
og fiskeridepartementet mottok 77 høringssvar.
Norsk sjømatindustri bestod i 2013 av omtrent 440
bedrifter som til sammen utgjorde ca. 9 700 årsverk og hvor sektorene
laksefisk, hvitfisk og pelagisk fisk er de største. Litt mindre
enn halvparten av bedriftene er lokalisert i de tre nordligste fylkene.
Utviklingen i sjømatindustrien har gått i retning av færre og større
enheter. Likevel består norsk landindustri fortsatt av mange små
og mellomstore bedrifter spredt langs norskekysten. I tillegg er
det om lag 170 bedrifter innenfor engroshandel med sjømat som sysselsetter
vel 1 300 årsverk. Dette er bedrifter som primært driver med handel/distribusjon,
og ikke foredling.
Det er store forskjeller mellom den fangstbaserte næringen
og oppdrett. Mens dagens oppdrettsnæring består av mange, ofte helintegrerte
selskap med eierskap langs hele verdikjeden, er den fangstbaserte verdikjeden
mer differensiert med adskilt eierskap til fangst og foredling.
Men også her skjer det endringer, først og fremst ved at fangstleddet
enten kjøper seg inn på eiersiden i industribedriftene eller etablerer
egne foredlingsanlegg.
Gjennomsnittlig produksjonsvolum per bedrift varierer
fra sektor til sektor i sjømatindustrien. Spesielt innenfor hvitfisk
er det mye mindre volum enn i havbruk og pelagisk sektor. Bearbeidingsgraden
varierer mye mellom artene. For hvitfisk er andelen ca. 43 pst.,
pelagisk ca. 48 pst., pelagisk konsumråstoff 35 pst., laksefisk
ca. 24 pst. og skalldyr ca. 85 pst.
Ifølge driftsundersøkelsen for fiskeindustrien
utarbeidet av Nofima, har lønnsomheten i norsk sjømatindustri vært
svak i en årrekke, særlig innenfor filet av hvitfisk. Lønnsomheten
er best i de store bedriftene. Det er særlig klippfisk, tørrfisk
og pelagisk konsumindustri som utmerker seg positivt. Fortsatt har
deler av filetindustrien problemer med å oppnå lønnsom produksjon.
En svakere norsk krone sett opp mot fremmed valuta
øker konkurranseevnen og derigjennom lønnsomheten til norske industri-
og eksportbedrifter. En gunstig valutasituasjon i 2014 med svekket
krone har derfor hatt stor betydning for inntjeningen til norske sjømatindustribedrifter.
Denne utviklingen har fortsatt inn i 2015.
I 2014 eksporterte sjømatnæringen 2,6 millioner tonn
sjømat til en verdi av nærmere 69 mrd. kroner. Verdien fra laksefisk
utgjør om lag to tredeler av den totale eksportverdien for sjømat
i 2014. Hele 62 pst. av den totale verdien eksporteres til EU til
både videreforedling og konsum. Norge er likevel det viktigste enkeltmarkedet
for sjømatnæringen. I 2014 handlet nordmenn 90 000 tonn sjømat til
husholdningskonsum til en verdi av 7,6 mrd. kroner.
Hvitfiskaktørene deles tradisjonelt inn i to
sektorer. Konvensjonell sektor omfatter produksjon av tradisjonelle
produkter som saltfisk, klippfisk og tørrfisk. Hvitfisksektoren
har øvrig produksjon av fryst og fersk, hel og filetert fisk. I
2013 var det registrert 218 bedrifter som produserer hvitfisk, med
om lag 3 550 sysselsatte. Antallet bedrifter i sektoren går ned,
mens sysselsettingen har vært stabil de siste ni årene. Landinger
av hvitfisk var om lag 896 000 tonn, til en førstehåndsverdi på
8,6 mrd. kroner i 2014. Eksportverdien fra hvitfisknæringen nådde samme
år rundt 12 mrd. kroner, et rekordår for norsk hvitfisk.
Utviklingen i hvitfisksektoren over tid viser
at bearbeidingsgraden er synkende.
Filetindustrien innenfor hvitfisk har vært en
av de største sektorene i norsk sjømatindustri etter at næringen
vokste frem fra midten av 1950-tallet. Dereguleringer og bortfall
av subsidier i 1990-årene førte sammen med konkurransebildet til
en sterk reduksjon i antall filetbedrifter i Norge. Filetindustrien
i hvitfisksektoren er fremdeles en viktig del av sjømatindustrien,
med 10–12 større bedrifter. Filetproduktene eksporteres til Danmark,
Frankrike, Sverige og Storbritannia.
Norsk filetindustri møter særlig konkurranse
fra Island, som har bedre tilgang på fersk fisk i større deler av
året. Som følge av dette har Island et fangstmønster og en flåtestruktur
som i større grad muliggjør helårig produksjon av fersk filet til
godt betalende markeder i Europa.
Konvensjonell sektor består hovedsakelig av
små og mellomstore bedrifter som produserer saltfisk, klippfisk
og tørrfisk, og i de senere år også pakking av ubearbeidet hvitfisk.
Brorparten av klippfiskaktørene er lokalisert i Møre og Romsdal
hvor Ålesund etter hvert har utviklet seg til å bli en klippfiskklynge. Store
tradere innenfor hvitfisksektoren er også lokalisert i regionen.
Klippfisk er i dag det viktigste hvitfiskproduktet målt i verdi,
og 35 klippfiskbedrifter eksporterte i 2014 for til sammen 3,7 mrd.
kroner. De største artene i klippfiskproduksjonen er torsk og sei. Foruten
bruk av ferskt råstoff produserer mange av bedriftene klippfisk
basert på fryst råstoff fra havgående fartøy.
Om lag 50 norske aktører eksporterer tørrfisk
og andre tørkede produkter av hvitfisk som hoder og rygger. Tørrfisksektoren
holder i hovedsak til i Lofoten. Eksporten går i all hovedsak til
Italia og Nigeria. Norge eksporterte tørrfiskprodukter for om lag
900 mill. kroner i 2014.
Saltfisk utgjør råstoffet til både norsk og
portugisisk klippfiskproduksjon. I dag er det om lag 100 norske
produsenter av saltfisk langs norskekysten. Saltfisk produseres
ofte i kombinasjon med annen prosessering. Eksporten av saltfisk,
både hel og filet, endte på 909 mill. kroner i 2014. Lønnsomheten
i saltfiskindustrien har vært svak i en årrekke, men her, som i
andre sektorer, er spredningen mellom bedriftene stor.
I 2014 ble det landet 1 489 000 tonn råstoff
pelagisk fisk til en førstehåndsverdi på om lag 6,4 mrd. kroner.
Eksportverdien fra pelagisk konsumindustri var på 7,5 mrd. kroner
i 2014. I dag er det 65 registrerte kjøpere av pelagisk
råstoff i Norge, hvorav fem er fiskemel- og oljefabrikker. I tillegg
til dette finnes det fartøy med ombordproduksjon, som også er registrerte
kjøpere av pelagisk fisk. Sektoren består av mange små aktører som
kjøper pelagisk råstoff i tillegg til annet fiskeråstoff. I den
norske konsumindustrien er sild det mest videreforedlede produktet,
med konsummarkeder hovedsakelig i EU. Makrell eksporteres i all
hovedsak fryst ubearbeidet til videreforedlingsindustrien i Kina,
Sør-Korea og Japan. Lav bearbeidingsgrad av makrell innebærer at den
norske industrien også går glipp av verdifullt restråstoff
som etterspørres i fôrindustrien til laksenæringen.
Pelagisk industri har lenge slitt med overkapasitet
og lav lønnsomhet. Etter en kraftig omstrukturering på eiersiden
er bedriftene i dag i større grad rustet til å utnytte kapasiteten
i anleggene. Råstofftilgang har også stor betydning for lønnsom
drift.
I 2014 ble det omsatt ca. 36 000 tonn skalldyr
og bløtdyr (ekskl. krill) til en samlet førstehåndsverdi av om lag
1,1 mrd. kroner. I dag er det kun to bedrifter i Nord-Norge som
foredler reker fra havgående fartøy der rekene fryses på havet.
Kystnære fartøy langs hele kysten står for fangst og salg av ferske
reker. I Nord-Norge er det 3–4 bedrifter som har flere mottaksstasjoner,
mens det i Sør-Norge er to foredlingsanlegg og ca. 20 mottak. Eksporten
av reker, skalldyr og bløtdyr nådde 1 mrd. kroner i 2014, hvorav
54 pst. av verdien var reker og 30 pst. var kongekrabbe, snøkrabbe
og taskekrabbe. Det er spesielt en svak inntjening for rekeindustrien,
og flere mottak og videreforedlingsanlegg har blitt lagt ned de
siste ti årene som følge av underskudd. De fleste som produserer
reker og kongekrabbe er aktive bedrifter også innenfor hvitfiskproduksjon.
Om lag 80–85 pst. av laksen som produseres i Norge,
går ut av landet ubearbeidet. Produksjonen av laks og ørret har
økt kraftig de siste ti årene. Andelen av produksjonen som går til
videreforedling i Norge har imidlertid vært den samme over flere
år. Dette betyr at man i takt med økt produksjon av laks, også har økt
bearbeiding i Norge. I 2014 gikk over tre firedeler av total eksport
av fersk ubearbeidet laks, både i kvantum og verdi, til EU.
Slakting og foredling av laks og ørret sysselsetter over
4 800 personer. Det er rundt 40 pst. av alle personer sysselsatt
i norsk sjømatindustri.
Laksenæringen har i lang tid gjennomgått en
omfattende strukturering hvor en rekke bedrifter er slått sammen
til større selskaper. I 2014 hadde de ti største aktørene økt sin
andel til ca. 70 pst. av produksjonen i Norge. Dagens oppdrettsnæring
som produserer laks og ørret, består av om lag 130 selskaper.
Lønnsomheten i de ulike leddene i verdikjeden varierer
mye. Innenfor slakting og videreforedling er lønnsomheten langt
lavere enn for bedrifter innenfor matfiskproduksjon. Høye priser
for ubearbeidet laks, i tillegg til importtoll i viktige konsummarkeder
som EU og relativt høye arbeidskostnader i Norge, hindrer
også videreforedling av laksen i Norge. I dag eier store norske
oppdrettsselskaper foredlingsanlegg og sløyelinjer både i EU og
nær andre konsummarkeder.
Riktig kvalitet til riktig anvendelse er viktig
for å utløse potensialet i sjømatnæringen. God kvalitet på råstoffet
ved landing gir sjømatindustrien økt fleksibilitet til å velge hva
råstoffet skal brukes til. Et viktig spørsmål er om de fiskeripolitiske
reguleringene i stor nok grad fremmer kvalitet, eller om de i for
stor grad har andre formål, som for eksempel fordelingshensyn mellom
aktørene i flåten. Et helhetlig verdikjedeperspektiv vil fremme
kvalitet og kan bidra til å øke verdien på sluttproduktet. Fangstmønsteret
bør i større grad sees i sammenheng med markedets behov for riktig
råstoff på riktig tidspunkt.
Sjømatindustriutvalget peker på at sjømatindustriens
konkurransefortrinn i et internasjonalt marked ligger i nærhet til
produktive hav som kan fremskaffe store mengder råstoff av høy kvalitet.
Internasjonale sluttmarkeder har økende krav til sjømaten de mottar. Dette
påvirker igjen hva som kreves oppover i verdikjeden, og har konsekvenser
for hva slags investeringer sjømatindustrien skal foreta i fremtiden
for å være konkurransedyktig. En rekke høringsinnspill har pekt
på at kvalitet i alle ledd er en av næringens største utfordringer.
Rapporter fra Nofima og Mattilsynet viser at det ligger et stort
potensial i å forbedre kvaliteten på råstoffet som landes. Et bedre
samspill mellom fisker og sjømatindustrien på land vil bidra til
å sikre at råstoffet har den kvaliteten som industrien
etterspør.
Departementet mener at markedsmekanismen i førsteomsetningen
ikke fungerer optimalt. Regjeringen ønsker derfor å oppnevne en
ekspertgruppe som skal gi råd om endringer i utformingen av minsteprissystemet
og hvordan man kan forenkle selve minsteprisfastsettelsen, jf. kapittel
9 i meldingen.
Det er ifølge Nofima en klar sammenheng mellom
hvilke redskaper som brukes og kvaliteten på fisken. Krokredskapene
line og juksa kommer best ut. I tillegg kan levendelagring av fisk
bidra til å øke kompetansen og bevisstheten rundt skånsom fangstbehandling.
Levendelagring bidrar dermed ikke bare til sesongutjevning, men
øker også kvaliteten på fisken.
Den 1. januar 2015 trådte prøveordningen med kvalitetstilsyn
i kraft. Etter bestemmelsen skal Norges Råfisklag føre tilsyn med
fiskekvalitetsforskriftens §§ 5-8 for hvitfisksektoren i Nordland,
Troms og Finnmark. Ordningen pålegger fiskesalgslagene å påse at
næringen selv tar ansvar for å fremme kvaliteten på råstoffet. Erfaringer
så langt viser at fiskerne og mottakene har mer behov for dialog
og veiledning enn forventet. Departementet vil videreføre prøveordningen
med kvalitetstilsyn og evaluere effekten av ordningen før det besluttes
om den skal gjøres permanent og eventuelt gjøres gjeldende for hele
landet.
Marint restråstoff er en verdifull ressurs som
i fremtiden bør utnyttes i mye større grad enn i dag. Ivaretakelse
av restråstoff har både en økonomisk, miljømessig og ernæringsmessig
side. I 2013 ble det estimert at marin ingrediensindustri genererte
en omsetning på i overkant av 2,5 mrd. kroner. Det er imidlertid
et stort potensial i å øke utnyttelsesgraden av restråstoff, spesielt
i den største flåten i hvitfisksektoren. Optimal utnyttelse av restråstoff
innebærer at en også tar hensyn til kostnadene ved å ta i land og utnytte
råstoffet, sett opp mot hvilken verdi det gir.
Departementet ønsker en god ivaretakelse av
all fangst og råstoff. Dette må også sees i sammenheng med arbeidet
innenfor bioøkonomien der en legger vekt på bærekraftig utnyttelse
av biologisk materiale, jf. kapittel 10 i meldingen.
Målet er at all fangst skal ilandføres. Havressursloven
gir hjemmel til det gjeldende ilandføringspåbudet, men det ligger
ikke til rette for et generelt påbud om ilandføring av alt restråstoff.
Fiskeflåten er foreløpig ikke i stand til å ivareta råstoffet på
en god måte. Landindustrien er heller ikke i stand til å ta imot
dette over alt per i dag. Næringen må derfor selv inntil videre
vurdere hvordan restråstoffet skal utnyttes på en god måte. Departementet
vil arbeide for at reguleringen av næringen, herunder regler for
fartøyutforming, ikke hindrer at verdifullt biologisk materiale
blir tatt vare på og utnyttet.
Myndighetene og alle aktører i matnæringen har inngått
en intensjonsavtale om reduksjon av matsvinn. Intensjonsavtalen
vil erstattes av en konkret avtale om reduksjon i løpet av 2016.
Arbeid med å bevare kvalitet er særlig viktig for å redusere matsvinn
på sjømatområdet. Det er viktig å sikre kvalitetsbevarende håndtering.
Sjømatindustriutvalget peker på at norske fiskeressurser
er gjenstand for store naturlige svingninger fra år til år. En rekke
høringsinstanser mener det viktigste tiltaket for økt lønnsomhet
i sjømatindustrien er at industrien får tilgang på mer ferskt råstoff.
Landingsmønsteret i torskefiskeriene er svært
sesongpreget. Spesielt er kystflåtens landinger styrt av fiskens
vandringsmønster og tilgjengelighet nær kysten i vintermånedene.
Fiskeren tilpasser sitt fangstmønster rasjonelt etter både fiskens
tilgjengelighet og kvalitet. Arbeidet med å jevne ut sesongen må derfor
sees opp imot fangsteffektivitet og lave fangstkostnader under skrei-
og vårtorskefisket i første halvår.
Ujevn råstofftilførsel gjør industriproduksjon krevende,
med lav utnyttelse av kapitalutstyr i perioder av året hvor leveransene
av fersk fisk er marginale. Lav utnyttelse av kapitalutstyret påvirker
lønnsomheten negativt, samtidig som det også får følger for attraktiviteten
til arbeidsplassene. En vellykket videreutvikling av norsk sjømatindustri
handler om å tilby stabile helårige arbeidsplasser. Det betyr ikke nødvendigvis
flere arbeidsplasser, men større lønnsomhet og attraktivitet bak
hver enkelt arbeidsplass.
Regjeringen vil legge til rette for reguleringstiltak
som kan ivareta industriens behov for jevnere råstofftilgang. Tiltak
som er relevante i denne sammenheng er for eksempel ferskfiskordningen,
kvotefleksibilitet, levendelagring og endring av kvoteår.
Den tidligere bifangstordningen på torsk for
konvensjonelle kystfiskefartøy ble erstattet av en ny og mer fleksibel
ordning kalt ferskfiskordningen f.o.m. 2013. Formålet med ordningen
er å strekke fisket utover året, og at det landes mest mulig fersk
fisk. Det er særlig Finnmark som har hatt nytte av ferskfiskordningen
ettersom det er i denne regionen fisket i hovedsak foregår i andre
halvår. Regjeringen vil videreføre ferskfiskordningen og evaluere
den senest i løpet av 2017.
Foreløpig er levendelagret fisk i stor grad
eksportert hel fersk og ikke benyttet som råstoff til bearbeiding
i industrien. Levendelagring av torsk har økt betraktelig de siste
årene som følge av 50 pst. kvotebonus til fiskeren. Det er viktig
med forutsigbare rammevilkår for aktørene innenfor levendelagring.
Regjeringen vil videreføre kvotebonus ut 2017. Ordningen vil bli
evaluert senest i løpet av 2017.
Etter at kvotereguleringene ble innført i 1990
har det vært en klar dreining mot å lande den største delen av torskefangstene
første halvår. Endring av kvoteåret har vært ett av tiltakene som
har blitt vurdert for at sjømatindustrien skal kunne oppnå økonomisk forsvarlig
drift. Fiskeridirektoratet har uttalt at en endring av kvoteåret
vil ha størst praktisk betydning for sjømatindustrien i Øst-Finnmark,
og at ferskfiskordningen, kvotebonus og levendelagring
av torsk er tiltak som fungerer godt for at industrien skal ha tilgang
på råstoff. Det er knyttet usikkerhet til hvordan en endring av
kvoteåret vil virke, og om det vil være et effektivt virkemiddel
for å oppnå et jevnere landingsmønster i torskefiskeriet. Regjeringen
vil utrede flytting av kvoteåret.
Kvalitetsmerkeordninger er et viktig verktøy
i å tydeliggjøre kvaliteten på norsk sjømat. Merkede produkter øker
synligheten til Norge som leverandør av kvalitetsprodukter og bidrar
til å styrke betalingsvilligheten og lojaliteten til de norske produktene.
I tillegg til kvalitetsmerkeordninger i regi av Sjømatrådet, har
Matmerk ansvaret for den offentlige merkeordningen «Beskyttede betegnelser»
som gir mulighet til å lovbeskytte produktbetegnelser på næringsmidler
som har en spesiell geografisk opprinnelse, tradisjon og særpreg.
Sporings- og merkingssystemer er nødvendig for å
sikre god logistikk, kvalitet og redelighet. Flere og flere markeder
etterspør i dag mer omfattende elektronisk sporing. Her
er det et mulighetsrom for å tilby produkter med spesielle fortrinn
ved å ta i bruk ny teknologi.
Klima- og miljømerking er blitt viktig og gjøres ut
ifra ulike initiativ og med ulik offentlig involvering. Det finnes
obligatoriske merkekrav, offentlige frivillige merkeordninger og
private merkeordninger som Marine Stewardship Council (MSC) og Aquaculture
Stewardship Council (ASC)).
Produktutvikling og dagligvarehandelens vilje
til satsing på sjømat gir positiv utvikling i konsumet av sjømat.
Tillit til at norsk sjømat er trygg og av god kvalitet bidrar til
å bygge et godt omdømme og er viktig for fremtidig verdiskaping
i sjømatnæringen.
Norske myndigheter arbeider systematisk med overvåkning,
tilsyn og forskning for å dokumentere tilstanden for norsk sjømat,
og sørger for at regelverket for mattrygghet inneholder de internasjonale
aksepterte kravene til mattrygghet og handel med sjømat. Regelverket
er basert på uavhengige risikovurderinger fra ansvarlige kunnskapsinstitusjoner
både nasjonalt og internasjonalt. Myndighetsarbeidet sikrer trygghet
for forbrukerne, men samtidig er dette en del av fundamentet for
å sikre omdømmet til, og markedsverdien av, norsk sjømat.
I folkehelsemeldingen Meld. St. 19 (2014–2015) står
det at befolkningen skal få bedre og mer målrettet informasjon om
sammenhengen mellom kosthold og helse. Matvarebransjen har et stort
ansvar for å utvikle, gjøre tilgjengelig og markedsføre sunne produkter.
På sjømatområdet er viktige tiltak for regjeringen kostholdsprogrammet
Fiskesprell, tilskuddsordningen for å øke sjømatforbruket – spesielt
hos barn og unge – og forskning på fisk, sjømat og helse. Dokumentasjon
av helseeffekter av å øke sjømatinntaket kan bidra til ytterligere
verdiskaping innenfor fiskeri- og havbruksnæringen.
Valg av redskap og utforming av fartøy kan legge føringer
for både kvalitet og for når råstoffet kommer på land.
Sjømatindustriutvalget mener at myndighetene må
tilrettelegge for effektive og fleksible fangstoperasjoner. Til
det trengs en oppmyking av dagens begrensninger med hensyn til hvilke
teknologier som er tillatt å benytte. Utvalget foreslår å åpne for
fritt redskapsvalg og fri fartøyutforming, herunder også tilgang
til ombordproduksjon. Begrensninger som ivaretar ressurshensyn bør
fortsatt videreføres.
I noen tilfeller er det i de senere årene innført større
grad av redskapsfleksibilitet i og mellom de ulike gruppene. Et
friere redskapsvalg vil kunne gi større fleksibilitet til fiskeflåten.
Denne fleksibiliteten kan fiskeflåten benytte til å velge redskaper
som er mer skånsomme mot fangsten, og som dermed vil kunne gi bedre
kvalitet på råstoffet. Men flåten kan også velge redskaper som er
mer fangsteffektive eller gir redusert energiforbruk. Disse hensynene
kan i noen tilfeller være i strid med hverandre.
Mange av reguleringene er innført for å begrense negative
miljøeffekter eller uheldige beskatningsmønstre som kan ha negativ
effekt på den langsiktige samfunnsøkonomiske avkastningen.
I en del sammenhenger vil det være motstrid
mellom hva som på kort sikt oppfattes som et økonomisk og rasjonelt
beskatningsmønster for den enkelte aktør, og hva som er samfunnsøkonomisk
optimalt på lang sikt. Fritt redskapsvalg må derfor vurderes spesifikt
innenfor hvert fiske og i sammenheng med de målsettinger som ulike
fiskerireguleringer skal oppfylle. Departementet vil arbeide videre
med å legge til rette for friere redskapsvalg der dette er hensiktsmessig.
Som for redskapsvalg, er det også mindre behov for
en streng regulering av fartøystørrelsen i de kvoteregulerte fiskeriene.
Det kan derfor argumenteres for at hvis begrensningene fjernes,
vil fisker selv velge en størrelse på fartøyet som er tilpasset
fartøyets driftsgrunnlag. Det er på den annen side rimelig å anta
at en helt fri fartøyutforming uten størrelsesbegrensninger vil
kunne medføre en kapasitetsøkning. Spesielt for NVG-kystgruppen
viser tallene at fartøyene er blitt stadig større. Andelen fartøy
som har en fysisk størrelse på 28 meter største lengde og over utgjorde
ved utgangen av 2014 nesten 23 pst., mot 1,1 pst. i 2007. En økt
overkapasitet kan representere en trussel mot fiskebestandene, spesielt
innenfor svakt regulerte eller uregulerte fiskerier. En fri fartøyutforming
vil slik kunne medføre økt press på uregulerte arter.
Flere fartøygrupper i havfiskeflåten har etter hvert
fått hevet begrensningen på største lasteromsvolum betydelig. Departementet
erfarer så langt at disse maksimalgrensene stort sett fungerer godt
da de er satt så høyt at det blir tilstrekkelig spillerom for fri
fartøyutforming. Spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig lasteromgrense
i den enkelte fartøygruppe, vil også bli sett i sammenheng med spørsmålet
om gradvis å pålegge ilandføring av alt biologisk materiale fra
fangsten, slik havressursloven § 15 gir hjemmel til.
I de fleste fiskerier er det i dag adgang til
å foredle fangsten om bord på fartøyet. Det viktigste unntaket er
torsketrålgruppen hvor hovedregelen er at ombordproduksjon er forbudt,
hvis det ikke er gitt egen tillatelse. I tillegg er det forbud mot
ombordproduksjon av kongekrabbe, uten særlig tillatelse. Formålet med
et forbud mot ombordproduksjon har vært å ivareta sysselsetting
og bosetting på sentrale steder langs kysten, spesielt i Nord-Norge.
Spørsmålet er om denne begrunnelsen fortsatt har gyldighet i dag, med
et globalt marked for fiskeforedling.
Departementet mener at det er vanskelig å påvise at
forbudet mot ombordproduksjon medfører flere arbeidsplasser på land.
En omlegging til ombordproduksjon vil kunne ha positiv betydning
for graden av utnyttelse av restråstoff. Å gi fartøygruppen anledning
til ombordproduksjon vil gi den enkelte større muligheter til å
utvikle sin virksomhet, omstille seg, innovere og skape verdier.
Regjeringen ønsker derfor å fjerne forbudet mot ombordproduksjon
for torsketrålgruppen.
Regjeringen ønsker likevel ikke å la torsketrålere med
leveringsplikt få anledning til ombordproduksjon. Så lenge leveringspliktens
funksjon er å tilby råstoff for foredling, bør det ikke kunne foretas
foredling utover sløying og hodekapping.
Videreforedling av kongekrabbe har en sterkere distriktspolitisk
begrunnelse enn det som gjelder for torsketrål. Særlig er denne
bearbeidingen viktig for deler av Finnmark. Kongekrabbe bør derfor
fortsatt i størst mulig grad ilandføres til landindustrien.
Sjømatindustriutvalget viser til at aktivitetskravet
begrenser muligheten for vertikal integrasjon i villfisknæringen.
Selv om aktivitetskravet historisk har stått sentralt i myndighetenes
politikk overfor næringen, viser utvalget til at samfunnet, herunder sjømatnæringen,
har vært gjennom dyptgripende endringer siden regelen ble innført.
Det kan derfor stilles spørsmål ved om dette er den mest effektive metoden
for å nå generelle og fiskeripolitiske mål. På denne bakgrunn foreslår
utvalgets flertall at deltakerloven § 6 justeres for å åpne for
at sjømatindustribedrifter kan erverve fiskefartøy. Det samme flertallet legger
til grunn at det stilles krav om reell økonomisk forbindelse til
norske kystsamfunn og foreslår at dette ikke må bli en skjønnsbasert
dispensasjonsadgang, men en tilleggsregel slik at alle aktørene
får like, forutsigbare rammevilkår gjennom en opplysende og avklarende
forskrift. Det forutsettes videre at forslaget ikke rokker ved gjeldende
norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres rett til å eie
fiskefartøy (nasjonalitetskravet).
Departementet er enig med sjømatindustriutvalget
i at deltakerlovens nasjonalitetskrav skal ligge fast. Det har derfor
ikke vært aktuelt å vurdere endringer i aktivitetskravet som rokker
ved gjeldende norske restriksjoner på utenlandske statsborgeres
adgang til å eie fiskefartøy.
En stor utfordring ved å åpne for at sjømatindustrien
kan eie fiskefartøy vil være å definere hvem eller hva som er sjømatindustri.
Ifølge sjømatindustriutvalgets mandat er sjømatindustrien definert
som «den delen av verdikjeden som begynner når råstoffet kommer
på kaikanten/opp fra merd og frem til videreforedler eller sluttbruker».
En slik vid definisjon vil være lite restriktiv og kan innebære
at de fleste virksomheter kan bli sjømatbedrifter. Det vil være krevende
å definere sjømatindustri på en restriktiv måte, som ikke innebærer
stor grad av skjønn. På samme måte som aktivitetskravet kontrolleres
i dag vil også et krav om å være sjømatindustri måtte kontrolleres
hvis sjømatindustrien gis adgang til å eie fiskefartøy. Dette vil
kunne være både komplisert og ressurskrevende for forvaltningen.
Departementet mener derfor at hvis det skal åpnes for at sjømatindustrien
kan eie fiskefartøy, kan en like gjerne oppheve hele aktivitetskravet.
Utfordringen med dette vil være å sikre en klar økonomisk forbindelse
til kystsamfunnene, slik som utvalget forutsetter. En ytterligere
utfordring vil være å få til dette på en målrettet og effektiv måte
som ikke reduserer den samlede verdiskapingen.
Det er grunn til å tro at en endring av aktivitetskravet
vil kunne legge til rette for økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet og
økt verdiskaping. En endring av aktivitetskravet vil også kunne
medføre at de av industribedriftene som benytter seg av muligheten
til å eie fiskefartøy, får økt kontroll over råstofftilgangen, noe
som igjen kan gi mulighet til jevnere produksjon og bedre utnyttelse
av både arbeidskraft og kapitalutstyr og jevnere leveranser til
kunder.
En endring av aktivitetskravet vil imidlertid medføre
at det må finnes nye mekanismer som knytter ressursene til kystsamfunnene,
jf. deltakerloven § 1 c og sjømatindustriutvalgets forutsetning.
En vurdering av aktivitetskravet må slik balansere to av hensynene
i deltakerlovens formålsparagraf: å legge til rette for økt verdiskaping
versus at høstingen av de marine ressursene skal komme kystbefolkningen
til gode.
Høringen har vist at det er stor motstand i
næringen og langs kysten mot å endre aktivitetskravet, blant annet
med utgangspunkt i en frykt for at en endring ikke vil komme kystbefolkningen
til gode. Regjeringen ønsker derfor ikke å foreslå en endring av aktivitetskravet
i deltakerloven.
Deltakerloven § 6 åpner for at det kan gjøres unntak
fra aktivitetskravet, og flere av høringsinstansene viser til disse
bestemmelsene. Unntak kan gjøres ved enkeltvedtak i særlige tilfeller,
når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Unntak kan også
gjøres i forskrift.
Departementet mener det vil være gode grunner til
å vurdere unntak fra aktivitetskravet etter deltakerloven § 6 i
nye næringer som baserer seg på råstoff som det tidligere er høstet
lite av. Det er viktig med rammer som ikke hindrer utviklingen av
nye næringer med behov for kapital. Situasjonen i de enkelte fiskeriene
kan imidlertid være ulik, og det vil derfor være behov for å vurdere
hvert fiskeri for seg. Dette er en videreføring av de prinsippene
som ble lagt til grunn i Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon.
Sjømatindustriutvalget anbefaler at leverings-
og bearbeidingsplikten avvikles med den begrunnelse at bortfall
av leveringsplikten i liten grad vil ha økonomiske fordelingsvirkninger,
bl.a. fordi mye av råstoffet selges til aktører som ville kjøpt
dette uten leveringsvilkår. Utvalgets flertall mener bearbeidingsplikten
hindrer bedriftene i å utnytte prisvariasjoner mellom foredlede
og ubearbeidede produkter. På denne måten reduserer plikten lønnsomheten
for bedriftene. Flertallet anbefaler også å avvikle aktivitetsplikten
og uttaler at aktivitetsplikten representerer de største implikasjonene,
både samfunnsmessig og økonomisk. Bortfall av denne vil tillate
bedriften å utnytte ressursene betraktelig mer effektivt og gi grunnlag
for forbedring av lønnsomheten.
Utvalget viser til at det er knyttet betydelige
verdier til pliktene. Derfor anbefaler utvalget at avviklingen av
pliktsystemet skjer på en juridisk og økonomisk akseptabel måte
for de involverte partene.
De fleste høringsinstansene er enige i at pliktene ikke
fungerer etter sin hensikt. Det overordnede mål for de ovennevnte
pliktene har vært å bidra til en lønnsom sjømatindustri som sikrer
bosetting og sysselsetting i kystdistriktene. Leveringsvilkår har
hatt som formål å sikre dekning av landindustriens behov for råstofftilgang
gjennom hele året, mens bearbeidingsplikten skal sørge for at leveringspliktig
råstoff blir produsert av industribedriften som har kjøpt råstoffet.
Kravet om aktivitet skal sikre at eksisterende virksomhet og aktivitet
opprettholdes, og knytter fartøy og anlegg sammen slik at industrivirksomheten og
eierskapet til fiskefartøy forblir én enhet.
Det er i alt tildelt 37 torsketrålkonsesjoner.
21 torsketrålere er pålagt leveringsvilkår, og av disse er fem eid
av fiskere. Leveringsplikten omfatter en kvote tilsvarende 46,5282
kvotefaktorer, av totalt 87,9265 kvotefaktorer i trålgruppens torskefiske.
15 navngitte anlegg er tilgodesett med leveringsvilkår
hvorav fem produserer filet. Industrieide trålere har i det vesentlige
leveringsvilkår som tilgodeser egne, navngitte anlegg eller mindre
steder med egne anlegg. De fiskereide fartøyene har leveringsvilkår som
tilgodeser større områder som «Nord-Norge» eller enkeltfylker i
nord.
Som et utgangspunkt er det fartøyeier som bærer den
direkte kostnaden ved leveringsforpliktelser, og industrien som
har fordelen. Fiskeridirektoratets kontroll av gjennomføringen av
leveringspliktordningen viser at fartøyeier tilbyr fangsten i overensstemmelse
med leveringsplikten til tilgodesette anlegg/steder. Sjømatindustrien
kjøper imidlertid ikke fangsten når fartøyene ikke tilbyr råstoff
av en kvalitet, størrelse og tilstand som industrien etterspør.
Andelen av fangst underlagt tilbudsplikt som blir kjøpt av tilgodesette
anlegg, er meget lav.
Regjeringen anser det lite aktuelt å videreføre
dagens ordning, hvor leveringsplikt i liten grad innebærer den tilsiktede
fordelen for de bedriftene som er begunstiget. Samtidig er det vanskelig
å forutse alle konsekvenser dersom ordningen i sin helhet oppheves.
En mellomløsning kunne være å regionalisere leveringsforpliktelsene.
En regionalisering av leveringsplikten vil sikre sjømatindustrien
fortsatt tilbud om råstoff. Samtidig vil kostnadene ved leveringsforpliktelsene
reduseres ved færre auksjonsrunder administrert av salgslagene,
og kontrollen utført av Fiskeridirektoratet blir mindre detaljert.
Å regionalisere leveringsplikten innebærer at
alle individuelle leveringsvilkår må endres fra konkrete steder/områder
til regioner. Det betyr at dersom primær leveringsplikt i dag er
til Båtsfjord, vil den bli endret til Finnmark. Sekundær leveringsplikt
vil da ikke lenger være aktuelt. Noen fartøy har allerede i dag
leveringsplikt til regioner. Det er ikke aktuelt å endre disse vilkårene
til å gjelde mindre regioner, da forvaltningsloven begrenser adgangen
til å omgjøre vilkår til skade for innehaver av tillatelsen.
Regjeringen foreslår å regionalisere leveringsplikten
i tre regioner som følger fylkesgrensene for Finnmark, Troms og
Nordland.
Bearbeidingsplikt er et pålegg om å videreforedle
fangst av torsk kjøpt under leveringsplikten. Plikten påligger kjøper
av fangst.
Bearbeidingsplikten ble innført i forskrift
om leveringsvilkår i 2006, og er regulert i forskriftens § 3. Bestemmelsen
oppstiller krav om at uansett om fangsten kjøpes i henhold
til den primære eller sekundære leveringsplikten, skal vedkommende
fiskeindustribedrift alltid foreta bearbeiding av 70 pst. av torskefangstene
før videresalg.
Bearbeidingsplikten var en naturlig følge av
leveringsplikten. Leveringsvilkår ble pålagt fartøyeier for å sikre
industrien råstoff til produksjonen. Bearbeidingsplikten ble innført
fordi man erfarte at bedrifter kjøpte leveringspliktig fangst og
umiddelbart videresolgte fangsten til en høyere pris på det åpne markedet.
Det innebar at leveringsplikten ble en ren overføring av verdi fra
fartøyet til bedriftens eier, uten at dette bidro på annen måte
enn som en styrking av bedriftens finansielle posisjon.
Plikt til å foredle torsk kjøpt under leveringspliktordningen
begrenser sjømatindustriens fleksibilitet. Fleksibiliteten på 30
pst. pr. fangst har vist seg å ikke være tilstrekkelig. Konsekvensen
er at industrien ikke kjøper torsk underlagt leveringsvilkår fra
egne og andres trålere, for ikke å risikere å tape penger som følge
av tvungen bearbeiding. Regjeringen mener at bearbeidingsplikten
ikke er et egnet virkemiddel for å sikre at råstoff bearbeides og
vil avvikle denne plikten.
Vilkår om aktivitetsplikt er formulert slik
at dersom fartøyeiers industrivirksomhet reduseres, bygges ned eller
legges ned, kan departementet trekke ervervstillatelsen tilbake.
Vilkår om aktivitetsplikt er et distriktspolitisk virkemiddel.
I motsetning til leveringsplikt og bearbeidingsplikt som har liten
betydning for virksomhet på et anlegg, bidrar aktivitetsplikten
til å opprettholde industrivirksomhet i kystsamfunn.
Vilkåret om aktivitet reduserer sjømatindustriens strategiske
handlingsrom og muligheter for effektiv drift og lønnsom omstilling
og tilpasning. Det å avvikle aktivitetsplikten gir imidlertid
fartøyeier en fordel uten at lokalsamfunnet oppnår noe til gjengjeld. Den
beste løsningen synes derfor å være om eieren og vertskommunen kan
komme til en løsning som er til gunst for begge sider, slik det
allerede har blitt gjort i enkelttilfeller. Regjeringen vil på denne
bakgrunn opprette en kommisjon som kan innhente vurderinger av kostnader
og verdier knyttet til aktivitetsplikten, samt legge til rette for
en praktisk dialog mellom de berørte partene om aktivitetsplikten. Kommisjonen
skal også foreta distriktsmessige vurderinger av forslag til løsning.
I Norge er det lovpålagt å omsette all villfisk
på første hånd gjennom eller med godkjenning av et fiskesalgslag.
Det er videre forbudt å utføre eller tilvirke villfisk som ikke
har vært omsatt i første hånd på samme måte, med mindre det er til
eget forbruk.
Fiskesalgslagene er samvirkelag hvor det er
lovbestemt at kun fiskere eller organisasjoner av fiskere kan være
medlemmer. Førstehåndsomsetningen av villfisk og salgslagenes rolle
reguleres i fiskesalgslagslova. Loven trådte i kraft 1. januar 2014
og viderefører i stor grad systemet med førstehåndsomsetning i råfiskloven
av 1951.
Salgslagene er gjennom fiskesalgslagsloven gitt enerett
til å organisere førstehåndsomsetningen av villfisk i Norge. Fiskesalgslagene
står i en spesiell stilling som private organisasjoner med fullmakter og
forvaltningsoppgaver tildelt av det offentlige. De har enerett til
å eie og organisere markedsplassen og ressurskontrolloppgaver som
blant annet innebærer kontroll av egne medlemmer. En slik organisering skaper
legitimitetsutfordringer og stiller store krav til salgslagenes
profesjonalitet og rolleforståelse.
Det norske omsetningssystemet er transparent
og unikt i global sammenheng. Førstehåndsomsetningen av fisk gjennom
de seks salgslagene utgjorde 17,3 mrd. i 2014. Både sjømatindustriutvalget
og samtlige høringsinstanser forutsetter eller uttrykker støtte
til at det fortsatt skal være en lovpålagt førstehåndsomsetning
av fisk i Norge. Departementet legger til grunn at all omsetning
av villfisk fortsatt skal skje ved obligatorisk omsetning av fisk
gjennom fiskesalgslag. Regjeringen har i Sundvolden-plattformen
slått fast at vi vil: «videreføre og modernisere fiskesalgslagsloven
for å sikre fleksible, effektive og velorganiserte markedsplasser
med god ressurskontroll.» Dette legges til grunn for det videre
arbeidet.
Dagens lov fastslår at samvirkeforetak kan godkjennes
som fiskesalgslag når nærmere krav er oppfylt. Salgslag som er godkjent
får en rekke fullmakter til sin disposisjon for å sikre gjennomføringen
av loven. Ved at fiskesalgslagslovens formål favner atskillig bredere
enn tidligere lov og sammenholdt med endrede samfunnsforhold,
er det betimelig å stille spørsmålet om fullmaktene er optimale.
Hvis en mener at de fortsatt er det, bør det vurderes om det likevel
kan forsvares som en heldig ordning at man med loven i hånd opprettholder
en styrkeforskjell mellom selger og kjøper. Hensynet til ordningens
legitimitet kan i seg selv være tilstrekkelig til å begrunne justeringer
i dagens rammer.
Det er også en utfordring at dagens minstepris-system
i ulik grad hindrer markedssignaler i å nå frem til fisker.
Fiskernes eierskap av lagene har av industrisiden blitt
ansett som et av de sentrale elementene som skaper maktskjevhet.
Departementet vurderer det dithen at en endring med innslag av annet
eierskap i salgslagene enn fiskere ikke nødvendigvis vil løse utfordringene
i førstehåndsomsetningen, men kun flytte uenighetene inn i selve
salgslagene og slik også redusere transparensen. Departementet ønsker
dermed å beholde fiskesalgslagene som fiskereide organisasjoner.
I stedet for å endre på selve organiseringen
og eierskapet til salgslagene bør en se på andre tiltak som
sikrer samhandling og gjør omsetningen mer nøytral og effektiv.
Målet er å skape en markedsplass hvor selgere og kjøpere i felleskap
kan enes om sentrale mekanismer i førstehåndsmarkedet: fastsettelse av
minstepris og forretningsvilkår. Spørsmålet blir derfor ikke hvem
som skal ta del i salgslagene, men heller hvilke rettigheter salgslagene
skal ha. Med bakgrunn i ovennevnte foreslår regjeringen at eierskapet
til salgslagene ligger fast, men at det tilrettelegges for en mer
balansert markedsplass.
Dagens fiskesalgslagslov og unntaket fra konkurranselovgivningen
gir salgslagene betydelig frihet til selv å fastsette rammer og
regelverket for omsetningen. Næringens struktur innenfor de ulike
områdene, tradisjon og ønske fra salgslagenes eiere danner grunnlaget
for de ulike løsningene.
Ut fra et verdiskapingsperspektiv er det ønskelig at
sjømat omsettes i velfungerende markeder hvor prisen bestemmes ved
interaksjon mellom selgere og kjøpere og dermed tilbud og etterspørsel.
Foreløpige analyser av minstepris viser at det kun er i noen perioder
i enkeltår hvor minsteprisen sannsynligvis har vært bindende for
en betydelig del av fangsten. Dersom minsteprisen overstiger markedsprisen,
står bedriftene i teorien fritt til å avgjøre om de vil kjøpe fisken
eller ikke. I sjømatindustrien har det imidlertid alltid vært noen
som fortsetter å kjøpe fisk til tross for at industrien går med
tap. Både sesongmønsteret og landingsmønsteret gjør at sjømatindustrien
vil oppleve usikkerhet rundt når de har mulighet til å sikre seg råstoff.
Risikoen for å tape råstoff på lang sikt, overkapasitet på kapitalutstyret,
samt at noen kostnader er variable mens andre er faste og påløper
uansett vil kunne føre til at sjømatindustrien kjøper selv om minstepris
overstiger markedspris.
Minsteprisen og minsteprissystemet kan også
ha effekter på andre faktorer. Når minsteprisen blir bindende, oppstår
det et sterkt insentiv for feilrapportering av fangstmengde. Økt
mengde bidrar til økt press på prisene og dermed forsterkes insentivet
til juks. Videre kan en ikke se bort fra at minsteprisen kan gi
insentiver til på hvilket tidspunkt fisken fiskes, kvalitet på fisken
og på ulike vis effektiviteten i verdikjeden.
I sum kan dette føre til at det som er rasjonelt
for den enkelte fisker ikke blir rasjonelt for næringen som helhet
ved at en ikke får den pris i markedet en kunne fått om kvaliteten
og regulariteten i leveransene var bedre.
Noen steder anvendes fortsatt minstepris som omsetningspris.
Med dette forstås at oppnådd pris er lik minstepris. I regioner
der det i realiteten bare er én eller to kjøpere, er det fortsatt
tydelig at minsteprisen definerer omsetningsprisen på hvitfisk,
også i de periodene der det betales betydelig merpris i øvrige regioner.
Den historiske begrunnelsen for minsteprisen
var at den skulle beskytte fiskerne mot sterke industriaktører og
sikre fiskerne gode og stabile priser for fisken. Dette gjaldt særlig
de mindre båtene som hadde få alternative landingssteder og ikke
kunne utnytte markedsmekanismene godt nok på steder med få mottak
som tar imot lave volum. Dette bildet er noe endret i dag. Gjennom
strukturering har fiskeflåten gjennomgående fått bedre lønnsomhet,
mobiliteten til flåten har økt sterkt og markedsinformasjon er tilgjengelig
for alle i verdikjeden. Det har derfor vært diskutert hvorvidt flåten
fortsatt trenger den form for beskyttelse som minsteprisen gir.
Det er den minste flåten som er minst mobil.
Som Tabell 9.1 i meldingen viser utgjør den minste flåten med hjemmelslengde
under 11 meter en stor andel i alle fylker. Størst andel utgjør
disse fartøyene i Finnmark, der 85 pst. av de merkeregistrerte fartøyene
har hjemmelslengde under 11 meter. I de samiske områdene er andelen
små fartøy enda større. Her har også sjømatindustrien mindre enheter.
Etter departementets vurdering bør fiskesalgslagslovens
bestemmelse om at det skal være en minstepris for villfisk,
bestå. Dette er hovedsakelig av hensyn til den mindre flåten.
Både industri og fiskesalgslagene peker på at
det legges ned betydelige ressurser i selve minsteprisfastsettelsen.
Med bakgrunn i ønsket om å både forenkle og skape
bedre insentiver i minsteprisfastsettelsen foreslår regjeringen
å oppnevne en ekspertgruppe med uavhengige fagfolk og en referansegruppe
med representanter fra fisker- og industrisiden. Gruppen skal
gi råd om både forenklinger i selve minsteprisfastsettelsen og søke
å forbedre markedsmekanismene i systemet for førstehåndsomsetningen
av fisk.
Departementet har vurdert tiltak som kan gi
økt legitimitet i verdikjeden ved at kjøpersiden sikres reell
medbestemmelsesrett i førstehåndsomsetningen. Det kan hevdes at
begrunnelsen for salgslagenes enerett til fastsettelsen av minsteprisen
i mindre grad er til stede i dag enn tidligere. Det kan være hensiktsmessig
å bygge videre på dagens meklingsinstitutt, men endre styrkeforholdet
slik at ingen av partene har rett til å fastsette endelig pris ved
uenighet. Dette må gjøres enten av selve meklingsnemda eller ved
en form for voldgift. Med bakgrunn i ovennevnte vil regjeringen
foreslå lovendringer som tilrettelegger for en mer balansert markedsplass
gjennom å fjerne salgslagenes lovbeskyttede enerett til endelig
fastsettelse av minstepris. Departementet vil komme tilbake til
den konkrete gjennomføringen gjennom et lovutkast.
Etter dagens lovverk har fiskesalgslagene rett
og plikt til å fastsette alminnelige salgsvilkår. De kan videre
avgjøre hva slags omsetningsformer som skal brukes. Både kjøper
og selger er bundet av de vilkårene som fiskesalgslaget fastsetter.
Med betydelige fullmakter og monopolprivilegier følger også et ansvar
for salgslagene om å ha hele verdikjeden for øye i fastsettelsen
av salgsbetingelser.
Deler av forretningsreglene er etter departementets
vurdering av en slik art at det er naturlig at salgslagene har siste
ordet i utformingen av dem. Salgslagene skal sikre fisker betaling
og drifter effektive oppgjørssystemer som både kjøper og selger
nyter godt av. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å
innføre forhandlingsrett eller voldgift for slike spørsmål, men
foreslår at man beholder dagens ordning med at salgslagene må legge
frem forslag til endringer for partene før beslutning fattes. Departementet
vil oppfordre salgslagene til å starte et arbeid for å søke å komme
frem til en felles systematikk for forretningsreglene.
For å tydeliggjøre salgslagenes ansvar for å
ta hensyn til alle sine brukere i reguleringen foreslår regjeringen
at det gjennomføres en lovendring som synliggjør fiskesalgslagenes
ansvar for å sikre balanse i reguleringene.
Regjeringen vil videre foreslå å gjennomføre lovendringer
som kan gi økt frihet til valg av omsetningsformer mellom kjøper
og selger. Som redegjort for i kapittel 9 i meldingen er det variasjoner
salgslagene imellom i hva slags omsetningsformer de tilbyr og aksepterer.
For forvaltningen er det avgjørende å ha god oversikt
over det totale ressursuttaket av havet. Salgslagenes oppgave med
kvoteavregning og kontroll av sluttsedler er dermed et svært viktig
verktøy for å sikre en bærekraftig forvaltning.
Spørsmålet om salgslagenes forvaltningsansvar har
vært drøftet ved flere anledninger. I 2001 foretok departementet
en prinsipiell vurdering av om salgslagene skulle ha et selvstendig
forvaltningsansvar. Spesielt det at lagene har ansvar for å kontrollere
sine egne medlemmer gjør at flere stiller spørsmål ved salgslagenes
habilitet i forvaltningsrollen. I Ot.prp. nr. 92 (2000–2001) om
endringar i saltvannsfiskeloven og råfiskloven ble det fastslått
at det prinsipielle synspunktet er at hensynet til en forsvarlig
ressurskontroll må gå foran andre innvendinger som måtte kunne reises
mot et slikt kontrollsystem. I Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) påpekes
videre at salgslagene legger ned betydelige ressurser i kontrollarbeidet,
og at en reduksjon i dette arbeidet vil svekke den nasjonale innsatsen
på kontrollarbeidet samtidig som det kan føre til krav om økt offentlig
innsats.
Departementet mener at dette er argumenter som står
seg også i dag, og at salgslagenes selvstendige ansvar for ressurskontroll
derfor bør opprettholdes. Det kan likevel være hensiktsmessig at
salgslagenes kontrollaktivitet følges opp tettere enn den har vært til
nå. Et annet tiltak kan være å se på salgslagenes organisering av
kontrollarbeidet slik at det blir tettere skott mellom salgslagenes
kontrollvirksomhet og forretningsvirksomhet.
Nærings- og fiskeridepartementet har våren 2015 bedt
Fiskeridirektoratet om en vurdering av salgslagenes kontrollarbeid.
Et stort antall salgslag innenfor hvitfisk er utfordrende med tanke
på ulik behandling av aktørene i næringen. For departementet er
det et overordnet mål å sikre adekvat og lik behandling av næringsutøverne,
uavhengig av hvor i landet de holder til. Departementet vil derfor
fortsette å vurdere ulike tiltak som kan bidra til å sikre at kontrolloppdraget
løses på en tilfredsstillende måte samtidig som likebehandling ivaretas.
Det finnes i dag fem fiskesalgslag innenfor
omsetningen av alle hvitfiskarter, hval, skalldyr og tang og tare.
Sjømatindustriutvalget har i sin rapport pekt på at det er viktig
at salgslagene har økonomi, kompetanse og kapasiteter som gjør markedsplassene mest
mulig effektive og verdiskapende. De peker videre på at det kan
være grunn til å se på dagens salgslagsstruktur innenfor hvitfisk.
Enkelte høringsinstanser, blant annet Sjømat Norge og Fiskeridirektoratet, støtter
utvalget i dette og mener det ikke er hensiktsmessig med så mange
salgslag på hvitfisksiden.
Departementet er skeptisk til at staten skal
diktere hvor stort antall salgslag med enerett til førstehåndsomsetning
det skal være. Det prinsipielt viktigste må være at salgslagene
løser sine pålagte oppgaver på en korrekt måte og at de ikke hemmer
den samlede verdiskapingen i verdikjeden. Departementet mener imidlertid
det er gevinster å hente på en mer konsentrert salgslagsstruktur,
utviklet av medlemmene i salgslagene.
Bedriftenes evne til å investere i og bruke
forskning og innovasjoner eksisterer i et tett samspill
med andre rammevilkår og virkemidler for industrien. Industrien
kan derfor ikke bare forske seg til økt lønnsomhet.
Det finnes allerede mange gode virkemidler innenfor
forskning og innovasjon. Det er et potensial til forbedring
ved at virkemidlene gjøres bedre kjent og lettere å ta i bruk. Videre
bør man må jobbe for bedre samspill og samarbeid i virkemiddelapparatet slik
at industriens behov i ulike ledd i verdikjeden lettere kan dekkes,
og at en lykkes i å se på sjømatnæringen som en helhetlig verdikjede.
Norge har et betydelig omfang av marin forskning
og utvikling. Virksomheten er både offentlig og privat finansiert.
Ressurser til marin FoU beløp seg til nær 3,6 mrd. kroner i 2013.
Marin forskning omfatter forskning som grunnlag for forvaltning
og næringsutvikling.
Det er et mål å øke næringslivets bidrag til
FoU. Samlet sett er 2,2 mrd. kroner av utgiftene til marin FoU finansiert
av offentlige kilder. Dette gir en statlig finansieringsandel på
62 pst. Havbrukssektoren har en statlig finansieringsdel på 43 pst.
Dette kan imidlertid henge sammen med ulike rammebetingelser i næringen
og industrien sin lave lønnsomhet over tid. Regjeringen har i Masterplan
for marin forskning og Prop. 1 S (2015–2016) foreslått å øke fiskeriforskningsavgiften
slik at en styrker ressursforskningen med 47,5 mill. kroner i 2016.
Norges forskningsråd er det sentrale organet
for oppfølging av regjeringens forskningspolitiske prioriteringer.
Regjeringen har i forbindelse med Prop. 1 S (2015–2016) foreslått
å styrke den marine forskningen, der sjømatindustrien inngår, med
15 mill. kroner gjennom Norges forskningsråd. Forskningsprogrammene
deles i generelle og tematiske virkemidler. De tematiske virkemidlene
består av program rettet mot prioriterte tematiske og teknologiske
områder. Marin sektor er et slikt område. Samarbeid på sjømatområdet
er særlig aktuelt for programmene BIONÆR, MARINFORSK, MAROFF og
HAVBRUK.
Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning
som skal motivere bedrifter til å drive med forskning og utvikling.
Det var i 2014 566 aktive prosjekt innenfor sektoren marin/sjømat
med et samlet totalbudsjett på ca. 1,6 mrd. kroner og estimert skattelette
på 276 mill. kroner. Sjømatbedrifter, med prosjekter innenfor foredling,
næringsmidler eller merket «innovative og markedstilpassede produkter
og entreprenørskap», utgjorde i 2015 ca. 10 pst. av de aktive marin/sjømat-prosjektene.
Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF)
har som sin primære oppgave å finansiere forsknings- og utviklingsoppgaver
som næringen ønsker å løse. Inntektene kommer fra en FoU-avgift på
0,3 pst. på eksporten av fisk og fiskevarer. FHF har en betydelig
innsats rettet mot sjømatindustrien. I 2014 ble det bevilget om
lag 55 mill. kroner til dette området, og i 2015 ligger det an til
61 mill. kroner. Ansvaret for innovasjon ligger hos virksomhetene selv.
Det er et mål at en større del av den marine forskningen
skal bidra til innovasjon, nyskaping og næringsutvikling.
Innovasjon Norge er statens og fylkeskommunenes
virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling. Sjømatnæringens
totale andel av Innovasjon Norges tildelinger økte fra
om lag 21 pst. i 2010 til totalt 25,4 pst. av totalt innvilget beløp
som var på om lag 6,6 mrd. kroner i 2014. Grunnfinansieringslån
til flåten utgjør den største posten til sjømatnæringen (1,1 mrd.
kroner). Det har vært en nedgang i antall tildelinger til industrien.
Det bør være betydelig konkurranse om offentlig støtte
for på den måten å heve kvaliteten og produktiviteten i de offentlige
ordningene. For at Norge skal kunne hevde seg i den globale konkurransen
om kunnskap og kapital, vil regjeringen satse på de tiltak som har
høyest samfunnsøkonomisk effekt. Regjeringen vil derfor prioritere
landsdekkende ordninger og program uten tematiske begrensninger
når det gjelder virkemidlene i Innovasjon Norge. Regjeringen mener
det er viktig å definere sentrale målgrupper og følge disse opp
særskilt for å se hvordan de klarer seg i virkemiddelapparatet.
Sjømatindustrien og leverandørindustrien er slike definerte målgrupper
som departementet vil følge tett.
Klyngeprogrammet er et samarbeid mellom Innovasjon
Norge, SIVA og Norges Forskningsråd. Klyngeprogrammet har tre nivåer:
Arena, Norwegian Centres of Expertise (NCE) og Global Centres of Expertise
(GCE). Arena Innovasjon Torskefisk, BioTech North og Legasea er
særlig relevante innenfor marin sektor. Innenfor sjømatsektoren
har vi tre viktige NCE-er: NCE Seafood Innovation, NCE Aquaculture
samt NCE Culinology som har vekt på utvikling av blå gastronomi.
Innenfor marin sektor har Norge ingen GCE-er for tiden.
Sjømatindustriutvalget peker på at en bør åpne opp
for klyngedannelse gjennom å oppheve reguleringer som binder bedriftene
til geografiske steder. Erfaring med de klynger som finnes i dag
viser imidlertid at det er gode virkemidler for klynger selv om de
geografiske bindingene ligger fast.
Historisk sett har den norske sjømatnæringen vært
preget av lokalt eierskap med et stort innslag av familieeide bedrifter.
Kapitalbehovet har derfor i hovedsak blitt dekket lokalt. Dette
er nå i endring, særlig i havbruksnæringen og pelagisk næring.
Som vist til i kapittel 4 i meldingen har sjømatindustrien
over lang tid hatt lav lønnsomhet, og derav lite oppbygd kapital
til å foreta nyinvesteringer. Lav soliditet har også begrenset muligheten
til å hente finansiering i det private kapitalmarkedet. Videre har tilgangen
til kapitalsterke miljøer også variert mellom ulike deler av landet.
Det finnes færre kapitalsterke eiermiljøer i nord. Innovasjon Norges
virkemidler innenfor lån og tilskudd skal bidra ved å tilby både
egenkapital og fremmedkapital.
Innovasjon Norge har viktige ordninger som industrielle
forsknings- og utviklingskontrakter (IFU) og miljøteknologiordningen.
De dekker pilotering og oppskalering av ny teknologi.
Investinor hadde sitt første ordinære driftsår
i 2009. Opprinnelig egenkapital i selskapet var på 2,2 mrd. kroner,
hvorav 500 mill. kroner er øremerket investeringer i marine næringer.
Det er lagt vekt på at selskapet skal knytte til seg forvaltere
med kompetanse på marin næringsvirksomhet, og som har god kjennskap
til marin sektor generelt. Det kan investeres i alle virksomheter
som omfatter marin næringsutvikling.
Såkornfondene er viktige, også for sjømatindustrien.
Regjeringen opprettet vinteren 2015 to såkornfond, hvor staten samlet
går inn med 300 mill. kroner i investeringskapital. Forvaltningen
av disse to fondene legges til Bergen og Nord-Norge. Erfaringsvis
vil halvparten av investeringene fra såkornfond gjøres i nærheten
av der fondet er lokalisert.
Videreforedling av sjømat forekommer i dag hovedsakelig
i land med rimelig arbeidskraft. Dette skaper sterk konkurranse
for den norske sjømatindustrien, som i større grad må automatisere
for å opprettholde konkurransekraften. Arbeidskraften i Norge er
forholdsvis dyr sammenlignet med en rekke andre land.
Dette, samt sjømatindustriens store sesongsvingninger, har ført
til utstrakt bruk av innleid utenlandsk arbeidskraft. Det er uakseptabelt
om ansatte i sjømatindustrien, uavhengig av hvor de kommer fra,
gis vilkår som er under tariffbasert lønn. En slik utvikling vil
ha en negativ effekt på bedriftenes samlede kompetanse og insentiver
og muligheter til å innovere. Dette vil dermed svekke konkurranseevnen
i industrien på lang sikt.
Det er en langsiktig trend at arbeidsintensive
jobber erstattes av digitalisering og automatisering. Både innenfor
hvitfisk og laks er det et spesielt behov for automatisering av
arbeidsintensive operasjoner som trimming og beinfjerning. Innenfor
pelagisk industri er det utfordringer og potensial i å utvikle automatiserte
sorteringssystemer.
Automatisering kan bidra til bedre effektivitet
og høyere lønnsomhet. Økt automatisering i industrien får imidlertid
implikasjoner på en rekke andre felt. Det innebærer at type arbeidskraft
og de krav til kompetanse man stiller til denne, vil endres. Videre vil
dette kunne øke kapitalbehovet i næringen, samt gjøre utnyttelse
av kapitalutstyret enda mer viktig. Dermed blir også jevnere råstofftilgang
og rasjonalisering ytterligere aktualisert, noe som kan gi distriktspolitiske
konsekvenser.
I generasjoner har erfaringsbasert kompetanse vært
den dominerende opplæringsformen for ansatte i sjømatnæringen. Dette
har gitt en situasjon hvor nærmere 90 pst. av sjømatnæringens ansatte
har grunnskole eller videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå.
Både innenfor fiskeri-, havbruk- og sjømatindustri er det forventet
økt etterspørsel etter formell utdannelse. Særlig fagbrevets rolle
ser ut til å styrkes. For biomarin industri og leverandørindustrien
vil en fortsette å etterspørre kompetanse på lik linje med i dag.
I begge disse sektorene er allerede etterspørselen etter ufaglært
arbeidskraft redusert til et minimum.
Hovedansvaret for rekruttering til utdanning
og yrke ligger hos næringen selv. Det offentlige skal først og fremst
bidra gjennom å legge til rette for gode og attraktive utdanningstilbud
som må være i samsvar med næringens behov.
Sjømatnæringen er Norges tredje største eksportnæring,
og står for 16 pst. av fastlandseksporten. Næringen eksporterer
i dag til 143 land, hvorav EU-markedet står for over 62 pst. av
eksportverdien.
Norsk sjømatnæring er en eksportrettet næring der
om lag 95 pst. av all fisk eksporteres. Næringen møter utfordringer
av ulik karakter i mange land og blir påvirket av politiske og økonomiske
endringer i sentrale markeder.
Utviklingen går i retning av at tekniske og
veterinære krav og andre handelshindre erstatter tollbeskyttelse
av hjemlige produsenter i den globale handelen med matvarer. Dette
gjør seg særlig gjeldende i sjømathandelen. Det brukes betydelige
ressurser, både i forvaltningen og i næringen, for å løse opp i problemer
i handelen som skyldes tekniske og veterinære handelshindre.
WTO er fortsatt den viktigste institusjonelle
forankringen for norsk handelspolitikk. Samtidig drives utviklingen
fram regionalt, bl.a. gjennom såkalte mega-regionale handelsavtaler
som TTIP og TPP. Dette er prosesser Norge eller EFTA ikke deltar
i. Dette påvirker ikke sjømatnæringen direkte, men endringer i både
varehandelen og/eller relevant regelverk knyttet til fjerning av
tekniske handelshindre mellom andre land, vil kunne påvirke konkurransevilkårene
for norsk sjømatnæring på lang sikt.
Doha-runden (2001) skulle bidra til bedre markedsadgang
globalt for industrivarer inkludert fisk, nedbygging av tollvern
og subsidier i landbrukssektoren og bedre og tydeligere regelverk
på andre områder. I forkant av ministermøtet i WTO i Nairobi i desember
2015 er det nå aktører som ønsker en senking av ambisjonsnivået,
og det er usikkerhet knyttet til utfallet av forhandlingene.
Samtidig som Norge arbeider for en utvikling
av WTO, føres en offensiv handelspolitikk gjennom EFTA og bilaterale
frihandelsavtaleforhandlinger for å sikre næringen bedre markedsvilkår.
Frihandelsavtaler er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske
interesser som supplement til det multilaterale avtaleverket i WTO.
Norge har inngått 27 bilaterale frihandelsavtaler med 38 land, hvorav 25
av avtalene er gjennom EFTA-samarbeidet. Avtalene sikrer norsk sjømatnæring
tilnærmet fri markedsadgang enten gjennom nulltoll ved avtaleinngåelse
eller gjennom tollnedtrapping. EFTA forhandler nå med flere land
i Asia hvor sjømatnæringen allerede har et betydelig nærvær og hvor
det er potensial for ytterligere vekst.
TTIP-forhandlingene mellom EU og USA er det mest
konkrete eksempelet på en prosess som vil påvirke sjømatnæringen,
spesielt om man også ser forhandlingene i sammenheng med EUs frihandelsavtale
med Canada. Tollfrihet for USA og Canada på produkter som kan konkurrere
med for eksempel hyse og torsk som innsatsfaktor i EUs industri
kan bety at norske konkurransefortrinn svekkes, og at konkurrentland
får bedre handelsvilkår i vårt viktigste marked.
Regjeringen har i Globaliseringsmeldingen sagt at
landbruksinteressene ikke skal stå i veien for åpning av nye frihandelsforhandlinger,
noe som vil være viktig for å holde tritt med utviklingen globalt. Eventuelle
frihandelsforhandlinger mellom EFTA eller Norge og USA ville kunne
medføre flere utfordringer, særlig fordi EFTA-landene
er motvillige til å gi vidtrekkende konsesjoner på landbruk.
Norge har ikke frihandelsvilkår for fisk i EU. Norge
møter handelsbarrierer i form av toll som øker med økt bearbeiding,
og et komplekst system med nær 50 bilaterale tollfrie importkvoter.
Målt i verdi er andelen av sjømateksporten som møter toll i EU,
på omtrent 70 pst. Viktige konkurrentland som Island, Færøyene og
Grønland har allerede bedre vilkår på EU-markedet enn Norge for
viktige produkter (bl.a. reker, pelagisk). Handel med fisk er, på
samme måte som landbruksprodukter, unntatt EØS-avtalens bestemmelser,
både for fri flyt av varer og generelle bestemmelser om konkurranse
og statsstøtteregler.
Forhandlingene om EØS-bidrag og de parallelle gjennomgangene
av de tidsbegrensede kompensasjonskvotene som er framforhandlet
etter utvidelsene av EU/EØS etter 2004, er i praksis det eneste
virkemiddelet som kan benyttes for å bedre markedsadgangen for sjømatnæringen
til EU. Norge og EU er nå enige om en ny avtale om EØS-bidrag og
markedsadgang for fisk for perioden 2014–2021. De nye kvotene vil
gi næringen flere muligheter til å eksportere filet- og bearbeidede
pelagiske produkter til EU, og speiler dermed bedre næringens behov
i dag.
SPS-avtalen regulerer hvilke hensyn et land
legitimt kan ta når det fastsetter sitt nasjonale regelverk for
å beskytte innbyggernes helse, dyrehelse og plantehelse. Erfaringene
viser at handelsproblemer kan løses i SPS-komitéen hvis partene
er innstilt på å finne en løsning. Imidlertid forblir et flertall
av sakene som legges frem for komitéen, uløst. Dette understreker
betydningen av å inngå frihandelsavtaler som forplikter partene
til konsultasjoner når det oppstår handelsproblemer som er knyttet
til mattrygghet. Dette har EFTA tatt konsekvensen av, og innarbeider slike
mekanismer i sine forslag til frihandelsavtaler. Aktiv bruk av,
og deltagelse i WTOs komitéer – inklusiv SPS-komitéen – blir viktig
fremover. Hvis det blir iverksatt tiltak mot norsk sjømat som er
i strid med WTO-reglene, kan tvisteløsningsmekanismen i WTO vurderes
tatt i bruk.
EØS-avtalen forplikter Norge til å følge EU-regler
for mattrygghet og matproduksjon. EUs lovgivning på mat- og veterinærområdet
er, med enkelte mindre unntak og tilpasninger, gjennomført i norsk rett.
Det felles regelverket for mattrygghet har stor betydning for handelen
med mat og medfører at norsk fisk kan eksporteres til EU uten ytterligere kontrolltiltak
fra EUs side. Markedsadgangen til EU på dette området fungerer godt,
og avstedkommer få problemer.
Mattilsynet bruker betydelige ressurser for
å tilrettelegge for eksport til tredjeland. Norge møter flere og
mer sammensatte krav til dokumentasjon og verifikasjon fra tredjeland
som importerer sjømat, og Mattilsynet opplever at det i økende grad
stilles krav utover det som følger av internasjonale standarder.
Et tett og nært samarbeid mellom næringen og myndighetene knyttet
til markedsadgang er avgjørende for å få til tilfredsstillende løsninger.
Brytningstid i handelspolitikken, og usikkerhet
i viktige sjømatmarkeder som Russland og Ukraina, innebærer at regjeringen
vil arbeide for å sikre markedsadgang og konkurransekraft langs
flere akser. WTO forblir en viktig pilar i norsk handelspolitikk. Resultatet
fra ministermøtet i Nairobi i desember 2015, sett i sammenheng med
fremveksten av regionale og plurilaterale avtaler, vil ha betydning
for hvordan handelspolitikken utvikler seg i tiden fremover.
I EFTA-sammenheng vil regjeringen prioritere arbeidet
for oppstart av forhandlinger med viktige handelspartnere som vi
ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere
frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger.
Markedsadgang til viktige markeder som USA, Japan
og Brasil bør prioriteres høyt.
Når det gjelder TTIP, har regjeringen nylig
besluttet å utrede konsekvensene av en eventuell TTIP-avtale for
Norge, samt hvilke veivalg Norge har for å ivareta norske interesser.
Utredningen vil også særskilt se på mulige konsekvenser for sjømatnæringen i
EU og USA.
I Meld. St. 29 (2014–2015) understreker regjeringen
betydningen av å sikre sjømatnæringen frihandel i EU. Med TTIP og
CETA som bakteppe blir denne ambisjonen enda viktigere å oppnå.
All den stund ny markedsadgang gjennom WTO lar vente på seg, vil
EØS-forhandlingene i overskuelig framtid forbli den viktigste arena
for å gjøre noe med markedsadgangen til EU.
De siste års utvikling er at flere land innfører fangstsertifikat
som krav for omsetning av sjømat, blant annet EU-markedet. For å
sikre en mest mulig enhetlig utvikling og forutsigbarhet for sjømatnæringen
internasjonalt vil departementet arbeide aktivt med utviklingen
av et globalt fangstsertifikat innenfor rammen av FAO.
Sjømatnæringen har tradisjonelt vært karakterisert
ved mange små og mellomstore bedrifter med manglende økonomisk evne
til å gjennomføre eget markeds- og markedsføringsarbeid i Norge
og i utlandet. Denne type markedssvikt ble alt på tidlig 90-tall
søkt løst ved fellesmarkedsføring av norsk fisk i utlandet, finansiert
av avgift på sjømateksport.
Sjømatnæringens fellesmarkedsføringsorgan, Norges
sjømatråd (Sjømatrådet), er organisert som et aksjeselskap og eies
i sin helhet av Nærings- og fiskeridepartementet. Virksomheten er
hjemlet fiskeeksportloven og tilknyttede forskrifter og
er finansiert av næringen gjennom en årsavgift på 15 000 kroner
for alle eksportører og en markedsavgift av fob-verdien av sjømateksporten.
I 2014 ble Sjømatrådets arbeid evaluert. Det
ble pekt på at konsolideringen i sjømatnæringen, særlig innenfor
laks og pelagisk sektor, samt utvikling mot mer differensierte produkter,
har redusert behovet for det arbeidet Sjømatrådet gjennomfører innenfor
generisk markedsføring. I etterkant av evalueringen av Norges sjømatråd
sendte Nærings- og fiskeridepartementet på høring 13. februar 2015
endring i fiskeeksportforskriften. Endringene medfører
at markedsavgiften for laks, ørret og pelagisk fisk vil bli redusert
til 0,6 pst. med virkning fra 1. januar 2016. Dagens avgift på 0,2
pst. for videreforedlede produkter i tolltariffens posisjon 16.04
blir samtidig fjernet, mens man for øvrige fiskeslag opprettholder
dagens markedsavgift på 0,75 pst. Omfanget og nytten av den generiske
markedsføringen skal evalueres jevnlig.
Regjeringen har foreslått at det nedsettes en ekspertgruppe
som skal utarbeide forslag til forenklinger i fastsettelsen av minstepris
og gi råd om hvordan markedsmekanismen i større grad kan fungere. På
kort sikt vil det å nedsette en ekspertgruppe til å se på forenklinger
og endringer i minsteprisen medføre ressursbruk i forvaltningen.
På lengre sikt vil imidlertid forenklinger i fastsettelsen og et
mer balansert system for førstehåndsomsetningen gi næringen økt frihet
og ansvar, noe som vil kunne gi redusert ressursbruk.
Tiltakene forventes å ha en positiv effekt på
lønnsomheten og verdiskapingen i sjømatnæringen og slik også i norsk
økonomi.
En regionalisering av leveringsplikten vil sikre sjømatindustrien
fortsatt tilbud om råstoff samtidig som kostnadene ved leveringsforpliktelsene
vil reduseres ved færre auksjonsrunder administrert av salgslagene,
og ved at kontroll utført av Fiskeridirektoratet blir mindre detaljert.
En regionalisering vil også øke muligheten for at fisken leveres
til den som har størst verdi av den. Det er derfor god grunn til
å tro at en regionalisering vil bidra til økt valgfrihet, en bedre tilpasning
og reduserte kostnader ved plikten. En fjerning av bearbeidingsplikten
vil gi økt valgfrihet og bidra til at det er tilbud og etterspørsel
– og ikke bearbeidingsplikten – som bestemmer hvilken produksjon
bedrifter er tjent med å foreta.
En regionalisering av leveringsplikten og fjerning
av bearbeidingsplikten forventes å ha en positiv effekt på lønnsomheten
og verdiskapingen i sjømatindustrien og sjømatnæringen samlet og
slik også i norsk økonomi.
Når det gjelder aktivitetsplikten, foreslår
regjeringen å sette ned en kommisjon. En kommisjon vil i seg selv
ikke gi særlige konsekvenser verken for næringen, forvaltningen
eller samfunnet. Hvis kommisjonen kan bidra til en løsning, vil
det imidlertid kunne ha betydelige positive samfunnsøkonomiske konsekvenser.
Å fjerne forbudet mot ombordproduksjon for torsketrålere
uten leveringsplikt vil legge til rette for økt valgfrihet, økt
evne til omstilling og innovasjon og slik økt lønnsomhet og verdiskaping.
Dette er også en forenkling av regelverket og en større likebehandling
innad i fartøygruppen. Forslaget vil ikke ha konsekvenser for forvaltningen.
Regjeringens forslag innenfor førstehåndsomsetningen
vil gi økt nøytralitet og legitimitet til selve markedsplassen for
fisk. De foreslåtte endringene innenfor førstehåndsomsetningen vil
ikke ha særlige distriktspolitiske konsekvenser. Bedriftene vil
fortsatt tilbys råstoff gjennom en regionalisert tilbudsplikt. En
fjerning av bearbeidingsplikten vil derfor i svært liten grad ha
distriktsmessige konsekvenser.
Formål med forbudet mot ombordproduksjon i torsketrål
var å skjerme landindustrien. Siden trålflåten for det meste leverer
fryst råstoff, forutsettes det at fjerning av forbudet mot ombordproduksjon
i liten grad vil redusere tilførselen av råstoff som sjømatindustrien
etterspør.