Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Martin Henriksen, Tone Merete Sønsterud og Marianne Aasen, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn Tveiten Benestad, Kent Gudmundsen og Kristin Vinje, fra Fremskrittspartiet, Lill Harriet Sandaune og Bente Thorsen, fra Kristelig Folkeparti, Anders Tyvand, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien, fra Venstre, Iselin Nybø, og fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, viser til representantforslaget om å oppheve fraværsgrensen fra skoleåret 2016/2017 på 10 pst. i videregående opplæring. Fraværsgrensen gjelder for alle elever i videregående skole, men ikke for lærlinger, lærekandidater og voksne. Bestemmelsen er tatt inn i forskrift til opplæringsloven § 3-3 siste ledd og forskrift til friskoleloven § 3-3 siste ledd.

Komiteen vil på generelt grunnlag understreke at elever i videregående opplæring har plikt til å møte til, og delta aktivt i, opplæringen. Det er vanskelig for lærere å gi tilpasset opplæring og vurdere kompetansen til elever som er lite til stede under fastsatte opplæringsplaner fastsatt av skolen.

Komiteen vil peke på at det også er ressurskrevende og utfordrende å gi ekstra tilrettelegging, tilleggsprøver eller lignende for elever som ikke deltar tilstrekkelig i undervisningen. Dette vil være ressursbruk som også går på bekostning av lærerens og skolens øvrige ressursinnsats for å sikre god tilpasset undervisning for alle elever.

Komiteen mener det er viktig at skolene jobber bredt og systematisk for å fange opp elever som ikke møter til undervisningen, og at det jobbes målrettet for økt tilstedeværelse gjennom gode rutiner som forebygger og motvirker fravær. Det er viktig at elever som uteblir fra skolen, følges opp på et tidlig tidspunkt. Skolene bør ha gode systemer for å oppdage uønsket fravær og sette inn tilpassede tiltak så tidlig som mulig. Dette er av stor betydning for den enkelte elev og kan være avgjørende for å gjennomføre videregående opplæring. Komiteen registrerer i denne sammenheng at Kunnskapsdepartementet vil be Utdanningsdirektoratet vurdere nærmere om det også bør innføres en egen plikt for skoleeier til å ha et system for oppfølging av fravær, i tillegg til de omsorgs- og oppfølgingspliktene som følger av dagens regelverk.

Komiteen viser til at mange skoler tidligere praktiserte en fraværsgrense, frem til daværende kunnskapsminister Kristin Halvorsen i 2009 foretok en klargjøring av regelverket som satte en stopper for denne praksisen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener skolene må ha klare regler for fravær. Et nasjonalt regelverks viktigste funksjon er å gi skolene noen felles rammer og fullmakter for dette. Det handler om respekten for skolen, lærer og medelever og om forberedelse til voksenlivet. En skole som er tydelig når det gjelder kravet om tilstedeværelse, bidrar til elevenes læring.

Flertallet mener fraværsregelverk og andre tiltak må stille krav til nærvær i undervisningen, men er kritisk til regjeringens vedtak om en statisk fraværsgrense på 10 pst. i enkeltfag.

Flertallet viser til at det både i høringsrunden og på den åpne høringen på Stortinget 26. mai 2016 var flere sentrale aktører i skolesektoren som gikk imot innføringen av en fraværsgrense. Både KS, Skolenes Landsforbund, Forandringsfabrikken, Voksne for barn og Elevorganisasjonen er kritisk til å innføre fraværsgrense. Utdanningsforbundet er blant flere instanser som mener forslaget er for rigid slik regjeringen har utformet det.

Flertallet mener det har kommet flere legitime innvendinger mot en statisk fraværsgrense. Flertallet mener det er reell usikkerhet om hvordan regjeringens forslag til fraværsgrense vil slå ut i praksis, både for fag med få timer hvert år, for yrkesfag som har mange fag med lavt timetall, og med hensyn til motivasjonen til å fullføre undervisning når prosentgrensen er overskredet, elever som trenger tilrettelagt skolegang, samt på hvilken måte regelverket vil følges opp ved den enkelte skole.

Flertallet vil peke på at det er viktig å ta høyde for at det kan være svært ulike og sammensatte årsaker til at enkelte elever er borte fra undervisningen i perioder eller over tid. Manglende motivasjon, sosiale utfordringer, mobbing, problemer hjemme, psykiske problemer og utfordringer med å takle overgangen fra ungdomsskole til videregående opplæring kan være noen bakenforliggende årsaker til fravær. Flertallet mener det er viktig at fraværsreglementet utformes på en måte som ikke øker risikoen for at elever med slike utfordringer får økt fravær eller dropper ut av skolen.

Flertallet vil peke på at hjelpeapparatet som forutsettes å dokumentere fravær for denne gruppen, fortsatt ikke er tilstrekkelig tilgjengelig. Fastleger og PP-tjeneste henviser til spesialisthelsetjenesten for å stille diagnoser, og både her og i BUP er det ventelister. Sannsynligheten er høy for at fraværet har vokst seg stort før diagnose kan stilles. Flertallet mener at skolen og skoleledelsen er de som kjenner elevens situasjon best, og at disse er helt avgjørende for tilpassing og tilbakeføring.

For skoler som driver særskilt tilrettelagt opplæring, vil en rigid maksgrense kunne stå i veien for arbeidet med å få flere til å gjennomføre utdanningen. Flertallet viser i den sammenheng til uttalelsen til Blå Kors som mener at den nye grensen på 10 pst. er laget for å motivere «normaleleven», og at man har glemt de mange elevene som har spesielle utfordringer. Eksempler på dette kan være elever som har «rett til» en diagnose, men på grunn av dårlig oppfølging i grunnskolen ikke har fått det. Dette kan være skolevegrere eller elever med sosial angst som før de får stilt en diagnose, får varsel om at de vil miste rett til vurdering. Skolen kan klare å løfte elever som ligger i randsonen mot rusavhengighet, til en rusfri fremtid. Disse elevene har ofte perioder med fravær, men lykkes ved hjelp av godt miljøarbeid og miljøskifte. Når disse mister rett til å få vurdering, vil veien mot andre dårlige valg være nærliggende.

Flertallet merker seg at det i høringen var uenighet mellom høringsinstansene om hvorvidt skolene faktisk har rom til å utøve skjønn i praktiseringen av fraværsgrensen, og vil bemerke at klargjøringen av flere og klart definerte unntak taler mot at intensjonen er å gi nevneverdig mulighet til skjønnsutøvelse i enkelttilfeller. Regjeringen valgte heller ikke å gå inn for alternativ 2 i høringen, der rektor ble gitt noe mulighet for skjønn.

Flertallet mener innsatsen for å redusere fraværet i videregående opplæring først og fremst må bestå i forebyggende tiltak. Tiltak mot mobbing, arbeid med å skape gode og trygge læringsmiljøer, tettere oppfølging av elever med høyt fravær og en vesentlig styrking av skolehelsetjenesten kan være viktige bidrag i dette arbeidet. Forslaget om å innføre en plikt for skoleeier til å ha et system for oppfølging av fravær, som Kunnskapsdepartementet vil be Utdanningsdirektoratet om å vurdere, bør vurderes uavhengig av den innførte fraværsgrensen.

Flertallet mener at man gjennom både fraværsregelverk og andre tiltak må sørge for å forhindre fravær lenge før det når 10 eller 15 pst.

Flertallet ber på bakgrunn av dette regjeringen intensivere innsatsen mot fravær og sørge for sterkere oppfølging av elever i videregående opplæring, herunder en plikt for skolene til oppfølging av elever.

Flertallet er bekymret for den manglende forankringen et nytt regelverk har hos de som eier og driver videregående skole. Flertallet viser til at KS i sin høringsuttalelse til komiteen skriver at

«slik forslaget til forskrift nå foreligger, med beskrevet dokumentasjonskrav, er vi enda mer overbevist om at dette vil føre til mer unødvendig tidsbruk. Spesielt problematisk tror vi kravet blir for ungdom med psykiske helseproblemer, som er av en helt annen karakter enn somatiske lidelser. KS har, på samme måten som sittende regjering, vært opptatt av å bekjempe tidstyver i skolen. I og med at vår vurdering er at dette tiltaket ikke vil bidra til å øke hverken kvaliteten eller gjennomføringen i videregående skole, mener vi at forslaget øker omfanget av unødvendig tid lærere og skoleledere må bruke på administrative oppgaver».

KS skriver videre:

«Om fraværsgrensen innføres må det åpnes opp for mer lokalt skjønn og hensyn til elever med helseproblemer. Dokumentasjonskravet er spesielt utfordrende for denne gruppen og kan bli en lite kjærkommen tilleggsbelastning.»

Flertallet viser også til bekymringene rundt dokumentasjonskravene fra blant andre Elevorganisasjonen og Landsgruppen av helsesøstre.

Flertallet viser til at Utdanningsdirektoratet i omtalen av regelverket skriver at

«Fravær av helsegrunner må i utgangspunktet dokumenteres med legeerklæring eller med dokumentasjon fra annen sakkyndig, som for eksempel helsesøster, fysioterapeut, tannlege eller psykolog (herunder BUP). Fravær som skyldes helsegrunner kan ikke dokumenteres med kun egenmelding fra foreldre eller myndige elever.»

Flertallet viser til brev til Utdanningsdirektoratet fra Landsgruppen av helsesøstre, Norsk sykepleierforbund, hvor de påpeker at de ikke har vært tatt med på råd om dette, og leder Kristin Waldum-Grevbo for Landsgruppen av helsesøstre som uttaler at det er uheldig å ikke involvere en yrkesgruppe som er tiltenkt en rolle når det innføres nye fraværsregler.

Flertallet mener regjeringens vedtak om en 10 pst. grense for udokumentert fravær er for rigid, gir lite fleksibilitet til skolene, og mangler klare reaksjoner på ugyldig fravær opp til prosentgrensen. En grense som innebærer at ugyldig fravær like over grensen alltid gir stryk, vil innebære at en elev som har hatt høyt fravær tidlig i skoleåret, ikke har noen mulighet til å bestå, uansett hvor mye eleven skjerper seg. Flertallet frykter at de mange og detaljerte bestemmelsene med unntaksordninger og spesialbestemmelser vil gi mye ekstra byråkrati i skolene. Flertallet mener mer myndighet og skjønn med fordel kan tillegges den enkelte skole. Tillit og delegering reduserer byråkrati og kontrollsystemer og gir rom for fornuftig gjennomføring på den enkelte skole.

Flertallet ønsker et regelverk mot fravær der skolene gis mulighet til å bruke et bredt spekter av reaksjonsformer mot ugyldig fravær. Regelverket må stimulere til økt gjennomføring, gi tillit og fleksibilitet til den enkelte skole og ikke bidra til unødvendig byråkrati i skolen. Et nasjonalt fraværsreglement må gi rom for fullføring for dem som sliter, og gi større rom for lokalt skjønn.

Flertallet går derfor inn for at regjeringen i dialog med sektoren lager et nytt regelverk. I dialog med KS må regjeringen søke å finne gode løsninger på faren for unødvendig byråkrati og problemene ved dokumentasjon. Skolene må ha mulighet og myndighet til egnede tiltak og sanksjoner mot alt ugyldig fravær, ikke bare det som er over en viss grense, og regelverket må stimulere til økt gjennomføring og gi tillit og fleksibilitet til den enkelte skole.

Flertallet ber derfor regjeringen utforme en forskrift som i større grad tar hensyn til elever som sliter, som gir skolene mer fleksibilitet og der skolene gis mer egnede verktøy til å reagere tidlig på fravær, også før det er kommet opp i 10 eller 15 pst.

På denne bakgrunn fremmer flertallet forslaget i dokumentet:

«Stortinget ber regjeringen oppheve forskriften om en fraværsgrense på 10 pst. i enkeltfag i videregående opplæring og i dialog med sektoren utarbeide et nytt regelverk for fravær.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter innføring av en nasjonal grense for fravær i videregående utdanning.

Disse medlemmerregistrerer at kunnskapsministerens utforming av det nye regelverket for fraværsgrense gjelder udokumentert fravær, og at det finnes flere mulige unntak hvor dokumentert fravær ikke regnes med dersom det skyldes helse- og velferdsgrunner, arbeid som tillitsvalgt, politisk arbeid, hjelpearbeid, lovpålagt oppmøte, samt representasjon i arrangement på nasjonalt eller internasjonalt nivå (for eksempel innenfor idrett eller kultur). Det presiseres videre i regelverket at helse- og velferdsgrunner også inkluderer time hos BUP og omsorgsoppgaver (for eksempel for egne barn), samt sykdom som etter sin art gjør det vanskelig eller lite hensiktsmessig å oppsøke lege, psykolog, helsesøster, fysioterapeut e.l. for hvert enkelt tilfelle. Her kan rektor avgjøre om det vil være tilstrekkelig med egenmelding i kombinasjon med annen dokumentasjon. Slik annen type dokumentasjon kan for eksempel være erklæring fra sakkyndig som godtgjør at eleven er oppmeldt til eller er under utredning eller har en kronisk sykdom, eller dokumentasjon som viser at eleven er under utredning eller oppfølging for udiagnostisert sykdom. Disse medlemmer registrerer videre at elever som er medlemmer av andre trossamfunn enn Den norske kirke, kan få unntatt inntil to dagers fravær knyttet til en religiøs høytid. Disse medlemmer viser også til at fravær fra opplæringen som skyldes forhold som ligger utenfor elevens kontroll, herunder stans eller forsinkelser i kollektivtrafikken, kan av rektor avgjøres ikke å telle som fravær. Dersom man har en avtale med læreren om selvstendig studiearbeid, regnes ikke dette som fravær. Det skal derfor heller ikke telle med, selv om man ikke er til stede i klasserommet.

Disse medlemmer registrerer også at i fag- og timefordelingen tilsvarer én time en klokketime, og at dersom det legges opp til undervisning i kortere økter (for eksempel 45 minutter), må timeantallet og fraværet regnes om.

Disse medlemmer viser til at innføring av en fraværsgrense i videregående opplæring har vært debattert lenge. Kunnskapsdepartementet ga Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede ulike modeller for fravær, og fem alternativer ble sendt på høring den 25. februar 2015. Av de 357 høringssvarene ga 70 prosent støtte til innføring av en fraværsgrense. Blant disse høringssvarene var det stor støtte fra lærerne og skolene som hadde sendt direkte høringssvar. Nærmere 9 av 10 lærere og 7 av 10 skoler som uttalte seg, støttet opp om innføring av en fraværsgrense. Kunnskapsdepartementet fastsatte forskrift om fraværsgrense 18. juni 2015. Høringsinstansene pekte for øvrig også på at det samtidig var viktig å unngå forskjellsbehandling av elevene, og at det ville vært behov for klare nasjonale føringer også dersom det skulle blitt åpnet for en skjønnsmessig vurdering. Det ble i høringsrunden også bedt om høringsinstansenes syn på hvorvidt det bør kunne gjøres unntak fra fraværsgrensen dersom eleven kan dokumentere nødvendig kompetanse i faget. Dette ble støttet av 25 pst., mens 58 pst. var imot.

Disse medlemmer viser videre til komiteens høring 26. mai 2016, hvor et klart flertall av høringsinstansene støttet innføring av en fraværsgrense. Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, NHO, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Byggenæringens landsforening er noen sentrale aktører som støtter en fraværsgrense. Utdanningsforbundet skriver blant annet i sitt høringssvar til komiteen:

«(…) vårt standpunkt er behovet for et regelverk som tydelig slår fast at et minimum av oppmøte er en forutsetning for at en elev skal bestå opplæring i et fag. Oppmøte er en viktig verdi i seg selv, og ikke bare et middel for at læreren skal få grunnlag for å vurdere eleven. Elevens oppmøte i undervisningen er helt sentralt for å kunne realisere faglige mål, men også avgjørende for å skape et godt læringsmiljø og for at det skal være mulig å arbeide mot de overordnede målsetningene i formålsparagrafen og den generelle delen av læreplanen».

Disse medlemmer vil støtte disse vurderingene og viser videre til at Utdanningsforbundet mener

«at en fraværsgrense ikke er ment å være, og aldri kan bli, noen erstatning for tett elevoppfølging for å redusere fravær og frafall. Derfor er det lite hensiktsmessig å se på tettere oppfølging av elever og fraværsgrense som motsetninger, men heller slå fast at en fraværsgrense vil fungere som et supplement til arbeidet med å følge opp elever i risikosonen (…)».

Videre vil disse medlemmer vise til statsrådens svarbrev 9. mai 2016 til komiteen, hvor det fremkommer at Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utrede en oppfølgingsplikt, og viser også til bestemmelsene i opplæringsloven, som helt klart plasserer et veilednings-, oppfølgings- og rådgivningsansvar hos skolene overfor den enkelte elev.

Disse medlemmer viser til at dagens regelverk knyttet til hvorvidt en lærer har vurderingsgrunnlag nok for å sette en karakter, har skapt frustrasjon i sektoren. Disse medlemmer viser til at regelverket hittil har vært slik at eleven kan miste karakteren og stryke hvis fraværet er så høyt at læreren ikke lenger har grunnlag for å vite hva kompetansen er. Dette har vært overlatt til skolens og lærerens skjønn. Disse medlemmer er derfor positive til at regjeringen nå også vil tallfeste en maksimalgrense for fravær på 10 pst., for å kunne kreve karakter. Disse medlemmer viser til at denne grensen gjelder ureglementert fravær, og dersom fraværet kan dokumenteres og er knyttet til for eksempel helse- og velferdsgrunner, arbeid som tillitsvalgt, eller politisk arbeid, teller ikke fraværet innenfor 10 pst.-regelen.

Disse medlemmer har merket seg at regjeringens forskrift om fraværsgrense har skapt engasjement og debatt. Det har blant annet vært omtalt eksempler på hvordan fraværsgrensen kan tenkes å slå uheldig ut for enkelte elever. Disse medlemmer viser til at kunnskapsministeren har fastslått tydelige unntaksbestemmelser, og at disse ivaretar de aller fleste legitime behov for fravær. Det kan imidlertid oppstå tilfeller, for eksempel grunnet psykisk sykdom, der det i praksis vil være vanskelig å dokumentere fravær på den måten regelverket legger opp til. Disse medlemmer mener det er behov for å sikre at det nye fraværsreglementet ivaretar elever som befinner seg i en særlig vanskelig livssituasjon, slik at de får mulighet til å fullføre skoleåret. Disse medlemmer vil understreke at det viktigste skolen kan gjøre for elever som sliter psykisk, er å sikre lærerens og helsepersonells mulighet til oppfølging, samt et godt undervisningsmiljø som bidrar til skolemotivasjon. I denne sammenheng viser disse medlemmer til samarbeidspartienes satsing på skolehelsetjenesten. Disse medlemmer viser til at det er viktig å satse på nærvær i skolen og er derfor fornøyd med Kunnskapsdepartementets initiativ til forskning på «nærværsteam» (PBG) som har oppstart skoleåret 2016–2017. Slik forskning vil gi nødvendig erfaring med hvordan målrettet fokus på nærvær kan bidra sammen med en fraværsgrense.

Disse medlemmer har vært opptatt av å lytte til innspill fremkommet i media og i komiteens høring fra skoleledere, lærere, elever, foreldre og organisasjoner. I tillegg til eksempler nevnt over har hensynet til fag med lavt årstimetall vært trukket frem. Disse medlemmer vil poengtere at det laveste årstimetallet i et fag er 56 klokketimer, noe som utgjør om lag 74 klassetimer. I debatten om regjeringens forskrift til fraværsgrense har det blitt hevdet at en fraværsgrense på 10 pst. slår urimelig ut for disse fagene, og at disse fagene vil ivaretas bedre med en fraværsgrense på 15 pst.

Disse medlemmer mener en fraværsgrense på 15 pst. med de samme unntaksbestemmelsene som i regjeringens forslag, innført på landsbasis for en prøveperiode på tre år og som ledsages av følgeforskning, vil være en modell som imøtekommer innspillene fra elever og lærere. Disse medlemmer mener en slik modell vil sikre at vi får dokumentert kunnskap om hvordan en fraværsgrense påvirker elevenes nærvær på skolen. Disse medlemmer mener videre at rektor i særskilte tilfeller skal kunne bestemme at enkeltelever kan få standpunktkarakter i et fag selv om fraværsgrensen er oversteget. Disse medlemmer mener at det uavhengig av en slik grense må være en tydelig forutsetning at faglærer har vurdert at det er et forsvarlig faglig grunnlag for å vurdere eleven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, mener det er gode grunner til å innføre en nasjonal grense for fravær. Flertallet er på denne bakgrunn positive til et forsøk med nasjonal grense for fravær, slik blant annet Utdanningsforbundet har pekt på, basert på føringene fra Stortinget. Flertallet viser til at en samlet komité i denne innstillingen ønsker at fraværsreglementet må ledsages av følgeforskning og evalueres nøye etter tre år.

Skolen må være tydelig på at fravær ikke er greit. Det er fullt mulig at noen elever kan komme seg godt gjennom skolen med å komme for sent til undervisningen og ha stort fravær. Men hvis man godtar den typen holdninger i skolen, kan det smitte over på andre elever som i mye større grad vil stå i fare for å falle ut når de går glipp av undervisningen. Det er viktig at en eventuell grense for fravær ikke oppfattes som en kvote for hvor mye man kan være borte fra undervisningen.