1.1 Sammendrag

Regjeringen fremmer med dette en opptrappingsplan mot vold i nære relasjoner og vold og overgrep mot barn og unge.

Opptrappingsplanen gir en oversikt over dagens situasjon, over tiltak for å bekjempe vold og overgrep og over hovedutfordringene knyttet til vold og overgrep. Planen inneholder både kortsiktige og langsiktige tiltak og strategier for å møte disse utfordringene.

Vold og overgrep forekommer i alle samfunnslag og i alle miljøer. Tiltakene i opptrappingsplanen gjelder derfor for alle grupper, uavhengig av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsevne, alder, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Noen grupper er mer utsatt enn andre. Målet er å tilpasse arbeidet mot vold og overgrep til mangfoldet i befolkningen og til situasjonen og forutsetningene til hver enkelt. Forebyggende arbeid skal rettes mot befolkningen generelt, men også mot personer som lever under en kjent økt risiko for å bli utsatt for vold.

I kapittel 1 i proposisjonen redegjøres det for bakgrunn, mål, innretning og avgrensning av opptrappingsplanen. Det gis en oversikt over regjeringens tverrdepartementale satsing i budsjettet for 2017. Kapitlet oppsummerer kunnskap om hva vold er, og det redegjøres for sentrale utfordringer i arbeidet mot vold og overgrep. Videre omtales internasjonale forpliktelser og behovet for å ivareta brukermedvirkning og barns deltakelse i utvikling av politikk og tjenester. Til slutt vises det til arbeidet med planen og innspillene fra en ekspertgruppe med barn.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ferhat Güven, Kari Henriksen, lederen Hadia Tajik og Lene Vågslid, fra Høyre, Margunn Ebbesen, Hårek Elvenes, Peter Christian Frølich og Anders B. Werp, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og Håvard Jensen, fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, og fra Senterpartiet, Geir Inge Lien, viser til Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021). Komiteen viser til at vold og overgrep er et stort samfunnsproblem og foregår i alle samfunnslag og i alle miljøer. Barn som utsettes for vold og overgrep, er de mest sårbare i vårt samfunn. Komiteen mener det må gjøres langt mer for å beskytte vår fremtid. Vold i nære relasjoner utføres av en person offeret kjenner, og som man i utgangspunktet skal kunne stole på. Innenfor husets fire vegger er der barnet skal være tryggest, men dessverre er det ikke slik for alle barn. Samfunnet må derfor gjøre det det kan for å beskytte sine barn og unge.

Komiteen viser til at kostnadene ved vold og overgrep er store. Barn og unge som blir utsatt for vold og overgrep, risikerer dårlig psykisk og fysisk helse, rus, utenforskap, manglende skolegang og arbeidskapasitet. Vista Analyse la frem en rapport om at kostnadene knyttet til vold i nære relasjoner medfører utgifter for samfunnet på mellom 4,5 og 6 mrd. kroner årlig (2010-kroner). Komiteen viser til at dette kun gjelder samfunnets kostnader, og ikke de kostnadene den enkelte må bære i form av traumer og psykiske lidelser. Komiteen støtter regjeringen og WHO i at vold og overgrep er et folkehelseproblem.

Komiteen viser til at Adverse Childhood Experiences (ACE), dvs. negative oppvekstopplevelser, er hovedrisikofaktorer for sykdom og tidlig død samt lav livskvalitet i vårt samfunn (Vincent Felitti, 1998, 2002). Felitti viser i sin forskning at utrygghets- og traumeopplevelser i oppveksten er de sterkeste årsaker til at mennesker utvikler atferd som leder til helseutfordringer. Blant disse negative barndomsopplevelsene står det å bli utsatt for vold og/eller det å være vitne til vold i familien sentralt. Forskningen på langtidseffektene av voldsopplever i oppveksten viser med all tydelighet omfattende og langvarige skadelige konsekvenser (Geffner et al. 2003, Strauss & Gelles 1998). Noen barn blir fanget opp av helsestasjonen, barnevernet eller andre og gitt hjelp. Dette gjelder særlig de barna som tidlig viser alvorlige symptomer. Majoriteten av barn som vokser opp med vold, blir aldri sett eller oppdaget. Det er derfor helt avgjørende med en helhetlig satsing for å forebygge, avdekke og bistå ofre for vold og overgrep på en langt bedre måte enn vi klarer i dag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at formålet med opptrappingsplanen er at voldsutsatte skal få bedre beskyttelse, at etterforskningen av volds- og overgrepssaker skal prioriteres, at alle tjenester skal utøves på bakgrunn av høy faglig kompetanse, og at det forebyggende arbeidet skal styrkes. Opptrappingsplanen synliggjør de utfordringer dagens samfunn har når det gjelder vold og overgrep, særlig mot barn, og fremmer konkrete tiltak på områder som skole, helsetjeneste, justissektoren og kommunale ansvarsområder.

Flertallet viser til at den totale satsingen utgjør rundt en halv mrd. kroner for 2017 på tvers av ulike departementers budsjetter. Flertallet understreker at opptrappingen mot vold og overgrep også må sees i sammenheng med andre reformer som gjennomføres av regjeringen, blant annet nærpolitireformen, kommunereformen og kvalitets- og strukturreformen for et bedre barnevern. Flertallet mener at reformarbeid i form av strukturendringer og forenklinger i regelverk og lignende tiltak sammen med budsjettmessige prioriteringer er viktig når det gjelder forebygging og håndtering av vold og overgrep.

Flertallet viser til at nærpolitireformen ble vedtatt med et stort flertall i Stortinget og legger til rette for blant annet større fagmiljøer i politiet, et løft i etterforskningen der saker om vold og overgrep prioriteres, og et sterkere fokus på forebygging av kriminalitet. Nærpolitireformen er et resultat av et endret kriminalitetsbilde der vold og overgrep mot barn, særlig på internett, er et økende problem. Politiet får nå større og egne fagmiljøer for kriminalitetsbekjempelse av vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep og vil således være bedre rustet til å etterforske og håndtere denne typen saker. I tillegg styrkes offeromsorgen ved at det etableres 12 nye offeromsorgskontor i alle landets politidistrikt. Sammen med kommunene skal offeromsorgskontorene bidra til at voldsofre og deres pårørende blir ivaretatt gjennom hele straffesaksprosessen, og vil i tillegg få hjelp til å komme seg videre. Videre får barnehusene styrket kapasitet og kompetanse ved etterforskning av vold og overgrepssaker mot barn. Flertallet viser til at Statens Barnehus ble styrket med 50 mill. kroner i årets budsjettforlik.

Flertallet viser til at kommunereformen skal legge til rette for bedre velferdstjenester, herunder et styrket barnevern. Kvalitets- og strukturreformen i barnevernet vil endre ansvarsfordelingen mellom stat og kommune og skal bidra til tidlig og mer tilpasset hjelp til utsatte barn og familier.

Flertallet viser videre til statsministerens fem løfter til barn, som ble lansert tidligere i år. Statsministeren understreket at setningen «en god barndom varer livet ut» bør danne grunnlaget for politikken fremover. En god barndom er det beste tiltaket som finnes, da det forebygger psykisk sykdom, frafall og utenforskap. Flertallet mener at tiltakene i opptrappingsplanen sammen med reformarbeidene legger til rette for nettopp dette, og forventer at regjeringen følger opp disse tett.

Flertallet viser til at Arbeiderpartiet ikke stemmer for noen av forslagene i opptrappingsplanen, men velger å fremme et nytt forslag om en opptrappingsplan. Flertallet viser til at dette forslaget vil medføre en utsettelse av igangsettelse av tiltak for sårbare barn og unge som de ikke har tid til å vente på. En utsettelse av planen vil sette svært viktige tiltak på vent. Ofrene som planen er laget for, har behov for at tiltakene iverksettes raskt, og at de nødvendige ressursene blir bevilget så raskt som mulig. Dersom planen skulle sendes tilbake, vil viktige tiltak bli utsatt i over ett år. Det er svært alvorlig for de gruppene som berøres av vold og overgrep. En opptrappingsplan på et så alvorlig og omfattende område bør etter flertallets mening ikke bli gjenstand for politisk spill.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener Prop. 12 S (2016–2017) ikke svarer på anmodningsvedtaket fra Stortinget (vedtak 623, 8. juni 2015):

«Stortinget ber regjeringen snarest fremme forslag om en forpliktende og helhetlig opptrappingsplan som skal redusere forekomsten av vold i nære relasjoner samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep, etter modell fra opptrappingsplanen for psykisk helse. Planen skal sikre en tverrfaglig bredde i tiltakene, god samordning og en langsiktig forpliktelse til økt finansiering og øremerkede midler.»

Disse medlemmer mener Prop. 12 S (2016–2017) har flere mangler: Viktige saksområder er ikke tatt med eller er kun beskrevet. Det er heller ikke gjort rede for når i planperioden de ulike tiltakene skal gjennomføres, noe som ville forpliktet regjeringen på finansiering og til å øremerke midler. Opptrappingsplanen fremstår i så måte mindre forpliktende enn tidligere handlingsplaner på feltet, selv om Stortingets intensjon var en opptrapping.

Disse medlemmer viser til at organisasjonene som jobber med barn, har vært tydelige på at planen ikke er god nok. Barneombudet beskriver planen som en «problemskildring», ikke en opptrappingsplan; UNICEF påpeker at regjeringen ikke svarer på det Stortinget ba om; Kripos har uttalt at «det burde vært flere konkrete tiltak spesielt rettet mot de minste barna»; Redd Barna har trukket frem at «tiltakene er ikke tilstrekkelige for å forebygge at barn blir utsatt for seksuelle overgrep på nett». Det er også grunnlag for å intensivere arbeidet for å forebygge og avdekke vold mot barn i helsevesenet i større grad enn det planen legger opp til.

Disse medlemmer reagerer videre på at planen er for svak når det gjelder tiltak som vil kunne gi god tverrfaglig oppfølging av dem som bryter ut av voldelige parforhold. Disse medlemmer vet at mange har store utfordringer med å reetablere seg. Det kan være utfordrende å finne bolig og jobb og å klare seg økonomisk. Reetablering er ofte spesielt krevende for dem som har barn. Resultatet er at mange flytter tilbake til den som utøver volden. Det må tas tak i utfordringene knyttet til at mange står utenfor arbeidslivet som en følge av volden de lever med eller har levd med. Treffsikre tiltak for å hjelpe mennesker utsatt for vold i nære relasjoner som står utenfor arbeidslivet, inn i arbeid, vil også bidra til å redusere utgiftene denne volden medfører for samfunnet, samtidig som det kan hjelpe den enkelte.

Disse medlemmer reagerer videre på at opptrappingsplanen ikke tar tak i behovene for å forebygge og avdekke vold i nære relasjoner som rammer særlig sårbare grupper som eldre, pleietrengende, personer med psykiatri- eller rusproblematikk og mennesker med utviklingshemning. Det er kritikkverdig at planen viser at regjeringen ser utfordringene for så å unnlate å følge opp med tiltak. For eksempel er det ingen tiltak rettet mot vold mot eldre.

Disse medlemmer vil poengtere at dette er eksempler på svakheter i planen, ikke en uttømmende liste. Det er behov for en helhetlig gjennomgang av behovene som foreligger på feltet ,for å sikre treffsikre tiltak.

Disse medlemmer mener mange av tiltakene som ligger i planen, er gode og viktige tiltak, og vil oppfordre regjeringen til å jobbe videre med disse. Det er særlig positivt at regjeringen ønsker å få et tilbud til unge overgripere. En ny opptrappingsplan er ikke til hinder for å fortsette arbeidet som er planlagt. Disse medlemmer mener det er viktig at arbeidet ikke stopper opp, og at regjeringen fortsetter det planlagte arbeidet mot vold og overgrep i nære relasjoner, og da særlig arbeidet rettet mot barn, med uforbeholden styrke.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Prop. 12 S (2016–2017) – Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) – sendes tilbake til regjeringen.»

«Stortinget ber regjeringen fremme et nytt forslag om en forpliktende og helhetlig opptrappingsplan som skal redusere forekomsten av vold i nære relasjoner samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep, etter modell fra opptrappingsplanen for psykisk helse. Planen skal sikre en tverrfaglig bredde i tiltakene, god samordning og en langsiktig forpliktelse til økt finansiering og øremerkede midler.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Prop. 12 S (2016–2017) er en oppfølging av et enstemmig vedtak i Stortinget om en forpliktende og helhetlig opptrappingsplan som skal redusere forekomsten av vold i nære relasjoner samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep, etter modell av opptrappingsplanen for psykisk helse, jf. St.prp. nr. 63 (1997–1998) Opptrappingsplanen mot vold og overgrep skal sikre en tverrfaglig bredde i tiltakene, god samordning, samt en langsiktig forpliktelse til økt finansiering og øremerkede midler, jf. Innst. 315 S (2014–2015).

Flertallet viser til Innst. 315 S (2014–2015), hvor en samlet justiskomité understreket behovet for en opptrappingsplan mot vold og overgrep for å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep. Hovedformålet med opptrappingsplanen er å sikre en helhetlig plan med tverrfaglig bredde i tiltakene for å bekjempe vold og overgrep. Planen skal sikre god samordning mellom tiltakene for å fjerne bristene mellom de ulike tiltakene og styrke alle ledd i tiltakskjeden. På den måten kan man legge til rette for at brukerperspektivet står i fokus. Et viktig siktemål med planen er å legge til rette for en planmessig utbygging av tilbudet til barn som lever med vold. I tillegg er det helt avgjørende at ansvaret tydeliggjøres, slik at man hindrer ansvarspulverisering. Alle aktører, både offentlige, ideelle og andre private, må jobbe bedre sammen for å gi et best mulig tilbud til barn som utsettes for vold og overgrep. Det er avgjørende å få systemendringer og sikre kvalitetsheving i sjekkpunkter, rutiner og arbeidsmetoder på systemnivå slik at rettsikkerheten ikke er avhengig av ildsjeler og enkeltpersoner.

Skal man lykkes i å bekjempe vold og overgrep, er det etter flertallets mening helt avgjørende å sikre tiltak med en helhetlig tilnærming og en langsiktig forpliktelse til økt finansiering og målretting av midler. Flertallet understreker derfor at tiltakene i opptrappingsplanen skal følges opp med friske og målrettede midler. I tillegg påpeker flertallet at planen skal tallfeste beløp for hele planperioden, og at driftsutgiftene skal økes til et bestemt nivå i løpet av perioden, slik at det synliggjøres hva opptrappingen av driftsutgiftene sammen med utgiftene til investeringer totalt sett vil innebære av økte midler til kampen mot vold mot barn i løpet av planperioden.

Flertallet viser til at opptrappingsplanen mot vold og overgrep skal gjennomføres etter modell av opptrappingsplan for psykisk helse som gikk over ti år og ble avsluttet i 2008. Bakgrunnen for dette er at evalueringer viser at de kvantitative målene i opptrappingsplanen for psykisk helse langt på vei ble nådd, med økt kapasitet på det psykiske helsetilbudet, flere omsorgsboliger i kommunene og flere helsetjenesteårsverk. Å øremerke midlene til å bygge ut de psykiske helsetjenestene var ifølge evalueringen en suksess som bidro til at så mange av målene i den ambisiøse opptrappingsplanen for psykisk helse ble nådd.

Flertallet viser til at det er nødvendig med gode evalueringer og justeringer underveis i planperioden for å sikre at tiltakene oppnår formålet. Flertallet er glad for at regjeringen har påpekt at dette vil gjennomføres i planperioden.

Flertallet viser til at Prop. 12 S (2016–2017) gir en god fremstilling av hvilke utfordringer som foreligger for å bekjempe vold og overgrep. I tillegg beskriver regjeringen i proposisjonen en rekke gode tiltak som regjeringen enten vurderer å utrede, eller som allerede er vedtatt at skal gjennomføres. Regjeringen påpeker i proposisjonen at formålet med planen er å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner med særlig vekt på å bekjempe vold og overgrep som rammer barn og unge.

Flertallet deler de overordnende målene proposisjonen lister opp:

Ansvaret for å forebygge og bekjempe vold og overgrep skal være fastsatt, tydelig og lederforankret:

• på alle forvaltningsnivåer.

• Forebygging av vold og overgrep skal prioriteres og styrkes.

• Alle relevante sektorer skal synliggjøres som helsefremmende arenaer.

• God og riktig kompetanse om vold og overgrep skal finnes i alle sektorer og tjenester.

• Vold og overgrep skal oppdages tidlig, og voldsutsatte skal få individuelt tilpasset oppfølging og behandling.

• Voldsutøvere og overgripere skal få hjelp for å forebygge nye overgrep.

• Etterforskning av saker om vold og overgrep skal prioriteres, kapasiteten skal styrkes og kvaliteten skal økes.

• Voldsutsatte skal gis bedre beskyttelse.

• Arbeidet mot vold og overgrep skal samordnes på tvers av tjenester og sektorer.

• Arbeidet mot vold og overgrep skal være kunnskapsbasert, og effekter av tiltak skal evalueres.

• Kunnskap om og forståelse av vold og overgrep skal økes i befolkningen.

• Brukermedvirkning og barns deltakelse skal ivaretas i utvikling av politikk og tjenester.

Flertallet viser til at regjeringen i proposisjonen slår fast at «målet er at ingen skal utsettes for vold og overgrep». Flertallet understreker dette målet og mener det er viktig og riktig at arbeidet mot vold og overgrep har en nullvisjon som den overordnede målsettingen.

Flertallet viser til at målsettingen om en konkret opptrapping ikke kan gjennomføres uten en forpliktelse om økte driftsmidler og øremerking, slik justiskomiteen ba om i Innst. 315 S (2014–2015). Flertallet viser til at en opptrappingsplan ikke er en vanlig handlingsplan, men en plan som skal sikre en opptrapping av konkrete tiltak, slik at vi kan bekjempe vold og overgrep i langt større grad enn vi klarer i dag.

Flertallet viser til høring i justiskomiteen 6. desember 2016, hvor de fleste høringsinstansene påpekte at proposisjonen godt beskriver de utfordringene vi står overfor når det gjelder vold og overgrep. Mange høringsinstanser, blant annet Barneombudet, UNICEF, Redd Barna, Norsk Sykepleierforbund, Norske Kvinners Sanitetsforening og Statens Barnehus, understreket imidlertid viktigheten av konkrete tiltak som skal følges av forpliktende bevilgninger i planperioden.

Flertallet viser til konvensjonen om forebyggelse og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen), som Norge signerte 7. juli 2011, men foreløpig ikke har ratifisert. Flertallet viser til Dokument 15:299 (2016–2017), der statsråden kunne opplyse at nødvendige endringer i straffeloven ble gjennomført ved lov 17. juni 2016, jf. Prop. 42 L (2015–2016), slik at norsk rett nå oppfyller konvensjonsforpliktelsene fullt ut, og at regjeringen tar sikte på å fremme en proposisjon om ratifisering for Stortinget snarlig. Flertallet viser til at Istanbul-konvensjonen ikke kan ratifiseres før forholdet til Grunnloven § 26 annet ledd om traktatinngåelser er avklart.

Flertallet vil spesielt fremheve viktigheten for voldsutsatte kvinner av at Norge da blir underlagt Europarådets overvåkingsmekanismer på området, med en egen ekspertgruppe som følger med på både lovgivning og praksis, og som rapporterer jevnlig om status i landenes etterlevelse av sine forpliktelser etter konvensjonen. Flertallet viser videre til Europarådets mangeårige kampanje mot vold i nære relasjoner, som markeres 25. november hvert år.