1. Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

2. Komiteens behandling

Komiteen har anmodet om og mottatt skriftlige innspill i saken. Innspillene er publisert på stortinget.no

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, Kari Anne Bøkestad Andreassen og Heidi Greni, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til forslag om endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Komiteen registrerer regjeringens forslag om å innføre et nytt tiltak i utlendingsloven i form av krav om tilleggstid for permanent oppholdstillatelse ved alvorlige brudd på loven. I endringsforslaget til utlendingsloven § 70 gis det hjemmel til å vurdere inntil tre års ekstra botid i Norge for å få permanent oppholdstillatelse. Komiteen merker seg at for at det ikke alltid skal være nødvendig å bruke ressurser på vurderingen overfor utlendinger som uansett skal forlate Norge fordi de ikke har noe oppholdsgrunnlag, foreslås det også at vurderingen av reaksjoner kan utsettes til det eventuelt søkes om oppholdstillatelse en gang i fremtiden, dersom UDI finner dette hensiktsmessig.

Komiteen viser til forslaget om at det inntas en hjemmel i utlendingsloven § 60 for å fastsette krav om inntil tre års tilleggstid i forbindelse med førstegangs oppholdstillatelse dersom utlendingen har overtrådt utlendingsloven uten at det er tatt stilling til spørsmål om tilleggstid i forbindelse med en eventuell utvisningsvurdering.

Komiteen registrerer at det fra regjeringens side fremholdes at de nye reglene om tilleggstid ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmyking av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven. Endringene er ment å gi større fleksibilitet i særlige tilfeller, herunder i saker hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn knyttet til barn som berøres av vedtaket. Etter dagens regelverk står utlendingsmyndighetene uten reaksjonsmuligheter overfor utlendinger som har brutt utlendingsloven, men som av hensyn til barna ikke blir utvist. Komiteen merker seg at lovforslaget vil gi reaksjonsmuligheter i slike tilfeller.

Komiteen registrerer at regjeringen ønsker å omlegge og utvide praksis når det gjelder å kunne nekte mulighet for permanent oppholdstillatelse dersom tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn tilsier det, jf. dagens § 62 tredje ledd. Komiteen viser til at hjemmelen for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse på dette grunnlaget trådte i kraft høsten 2016. Komiteen viser for øvrig i denne forbindelse til de respektive partiers merknader i behandlingen av Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), jf. Innst. 391 L (2015–2016).

Komiteen merker seg videre at det foreslås å innta en ny bestemmelse i utlendingsloven som gir en forankring i loven for ordningen med tilskudd i forbindelse med retur. Lovbestemmelsen innebærer ingen realitetsendringer fra dagens situasjon, men sørger for at ordningen med tilskudd til retur ikke bare er forankret i forskrift og i Stortingets budsjettvedtak, men også blir hjemlet i utlendingsloven.

Komiteen registrerer videre at proposisjonen også inneholder forslag til rent tekniske endringer i bestemmelsene om permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven § 62.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til uttalelsene i proposisjonen om at forslaget ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmykning av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven. Disse medlemmer forutsetter at utlendingsforvaltningen forholder seg til dette i praksis. Disse medlemmer viser til at forslaget til regler om tilleggstid innebærer at utlendingsforvaltningen nå vil kunne få mulighet til å ilegge reaksjoner i saker hvor brudd på utlendingsloven tidligere ikke har ført til noen reaksjon. Det er en innstramming sammenliknet med gjeldende praksis.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at anmodningsforslaget om å vurdere alternative reaksjonsformer til utvisning kommer på bakgrunn av et representantforslag fremmet av representanter fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti. Forslaget uttrykte tydelig at det trengs et bredere sett av reaksjonsformer, særlig i saker som omhandler barn. Dette medlem mener at forslagene som nå fremmes, er for begrenset. Det understrekes tydelig at

«de nye reglene om tilleggstid ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmykning av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven, men vil gi større fleksibilitet i særlige tilfeller, herunder i saker hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn knyttet til barn som berøres i vedtaket.»

Dette medlem viser til at det var hensynet til barn som var bakgrunnen for representantforslaget, og at hensikten var å endre praksis i slike saker. Det skal svært alvorlige og tungtveiende grunner til for å skille barn fra foreldrene sine. En utvisning av foreldre vil kunne ramme barn særlig hardt, og hovedregelen bør være at det reageres med andre virkemidler enn utvisning ved brudd på utlendingsloven når personen har barn bosatt i Norge. Forslaget til regjeringen innebærer også at det skal kunne ilegges tilleggstid for permanent opphold i saker hvor det i dag ikke utvises, for eksempel av hensynet til barnets beste. Dette innebærer at det vil ilegges reaksjoner i flere saker enn tidligere, og det er etter dette medlems syn en innstramming som ikke er i tråd med det som var intensjonen med anmodningsforslaget som er utgangspunktet for endringene. Dette medlem viser til at flere høringsinstanser er kritiske til en ny og omfattende praksis med å ilegge krav om tilleggstid overfor utlendinger som har brutt utlendingsloven, men som i dag ikke utvises fordi dette ville være uforholdsmessig eller i strid med returvernet. Advokatforeningen er blant høringsinstansene som er imot forslaget om at det i tilfeller hvor det i dag ikke treffes vedtak om utvisning, skal vurderes et krav om tilleggstid. Etter dette medlems syn er det viktig for den enkelte og for å sikre en god integrering å bestrebe mindre bruk av midlertidighet i tillatelsene. Det å få en permanent oppholdstillatelse er viktig for god integrering og en trygghet for å kunne slå rot. Dette medlem støtter derfor ikke forslaget om å kunne ilegge krav om tilleggstid overfor utlendinger som har brutt utlendingsloven, men som i dag ikke utvises fordi dette ville være uforholdsmessig eller i strid med returvernet (forslaget om § 60 nytt sjette ledd). Dette medlem deler NOAS’ og Redd Barnas bekymring om at virkeområdet for tilleggstiden blir altfor smalt. Som Redd Barna skriver i sitt høringsinnspill:

«I høringsnotatet nevner departementet tre saker der Norge har blitt dømt i EMD (Nunez, Butt og Kaplan), samt en lagmannsrettsdom fra 2019 som eksempler på saker der det foreligger ’særlige forhold’ som kan tilsi at tilleggstid anvendes i stedet for utvisning (høringsnotatets 4.1). Henvisningen til disse avgjørelsene er tatt ut i proposisjonen, men det er etter vårt syn fortsatt noe uklart når krav til tilleggstid skal benyttes i stedet for utvisning. Redd Barna advarer mot at terskelen for alternative reaksjonsformer legges tett opptil Norges menneskerettslige forpliktelser. Om tilleggstid kun skal brukes som alternativ til utvisning i liknende saker vil lovendringen kunne få liten betydning, utover å bringe praksis i tråd med det som allerede følger av menneskerettighetene.»

Dette medlem understreker at dersom terskelen for når det kan ilegges tilleggstid i stedet for utvisning legges her, er det altfor strengt. Dette medlem viser igjen til at bakgrunnen for anmodningsforslaget var at det skulle tas mer hensyn til barn i disse sakene.

Dette medlem viser til at eksempelet som regjeringen bruker i proposisjonen for å si noe om hvor terskelen for når det kan ilegges tilleggstid i stedet for utvisning ligger, er en au pair som har oppgitt falsk identitet vs. en au pair som har gitt falske opplysninger om at vedkommende ikke har barn i hjemlandet. Det de sier i proposisjonen, er:

«Hvorvidt tilleggstid kan være et aktuelt alternativ til utvisning må bero på en konkret helhetsvurdering i den enkelte sak. Det kan ikke sies generelt hva som bør bli løsningen i noen av disse tilfellene. Men det er nærliggende å se det slik at det ut fra samfunnsmessige hensyn er viktigere å reagere med utvisning overfor personer som oppgir falsk identitet enn overfor personer som har et barn i hjemlandet som det ikke er opplyst om.»

UDI, UNE og PU pekte også i sine høringsuttalelser på manglende veiledning om når det kan være aktuelt å anvende tilleggstid i stedet for å utvise. De opplevde det som uklart og mente det var behov for klargjøring på en rekke punkter.

Regjeringen understreker i proposisjonen:

«Heller ikke i saker som gjelder barn, legges det opp til en generell oppmykning i praksis.»

Dette medlem mener det derfor er behov for å understreke at hovedregelen bør være at tilleggstid for permanent oppholdstillatelse bør være utgangspunktet som reaksjon for brudd på utlendingsloven når utlendingen har barn bosatt i Norge.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at hovedregelen for brudd på utlendingsloven skal være andre reaksjonsformer enn utvisning, som for eksempel tilleggstid for permanent oppholdstillatelse, når utlendingen har barn bosatt i Norge.»

Som vist til i representantforslaget om å sikre hensynet til barnets beste i utvisningssaker, Representantforslag 93 S (2019–2020), jf. Innst. 61 S (2020–2021), ivaretar ikke norske myndigheter godt nok hensynet til barnets beste i disse sakene. Rapporten Barnets beste i utvisningssaker, utgitt av Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Redd Barna viser sviktende utredning av barnets beste i disse sakene. Det ble i representantforslaget fremmet en rekke forslag for å bedre situasjonen, som blant annet tydeligere regelverk, at barn må få selvstendig rett til fri rettshjelp, og at barna må bli hørt og få mulighet til å møte i nemndsmøte. Dessverre fikk ikke disse forslagene flertall. UNEs egen gjennomgang fra oktober 2019 av 54 utvisningssaker viste at UNE ikke hørte barnet muntlig i noen av sakene.

Det er bra at regjeringen nå vil utrede praksis i utvisningssaker ,og at UDI skal lyse ut et oppdrag om å utrede behovet for mer muntlig og direkte høring av barn. Samtidig viser dette medlem til at det ligger mye kunnskap om hva som er behovet fra før, som for eksempel i rapporten til NOAS og Redd Barna. Dette medlem påpeker at skal hensynet til barnets beste i utvisningssaker være bedre sikret, er det nødvendig å følge opp forslagene som ble fremmet i det tidligere nevnte representantforslaget.

Dette medlem understreker at det er behov for endringer i utlendingsforskriften tilsvarende endringene som ble gjort i sakene til lengeværende asylbarn og enslige mindreårige asylsøkere for å sikre at hensynet til barnets beste blir tillagt nok vekt. Det bør spesifiseres hvilke momenter som skal utredes og vektlegges i vurderingen av barnets beste i utvisningssaker, og at vedtak om utvisning skal være forsvarlig ut fra hensynet til barnets beste.

For å sikre at hensynet til barnets beste tillegges mer vekt enn det som er praksis i dag, er det etter dette medlems syn avgjørende at det eksplisitt går fram av forholdsmessighetsvurderingen i utlendingsloven § 70 samt tilhørende forskrift.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med nødvendige lov- og forskriftsendringer som eksplisitt sier at hensynet til barnets beste i utvisningssaker skal tillegges større vekt enn innvandringsregulerende hensyn.»

Dette medlem vil også understreke, som Redd Barna påpeker i sitt høringsinnspill, at økt botid for permanent oppholdstillatelse også vil kunne medføre konsekvenser for barna, og at det er viktig at tilleggstid vurderes individuelt og med barnets beste som et grunnleggende hensyn i vurderingen.

Overgangsbestemmelsen

I proposisjonen vises det til at regjeringen vil foreslå i en overgangsbestemmelse at de nye reglene ikke skal gi grunnlag for omgjøring av saker som allerede er endelig avgjort. Dette medlem viser til at det i brevet fra statsråden av 10. mars 2021 er understreket at

«den overgangsbestemmelsen som er varslet i lovproposisjonen vil ikke endre muligheten for den som mener å kunne påberope nye forhold av vesentlig betydning for utvisningsspørsmålet, til å anmode UNE om omgjøring. Det vil i arbeidet med overgangsbestemmelsene bli klarlagt nærmere når den nye bestemmelsen skal kunne anvendes dersom det først foreligger vesentlige nye opplysninger eller omstendigheter som krever en reell ny vurdering av saken».

Det er etter dette medlems syn avgjørende at det i saker som omhandler barn, vil være mulig å kunne få en ny vurdering også der det foreligger endelig utvisningsvedtak fra UNE, fordi barns tilknytning blir sterkere jo lengre tid som går, og ber derfor om at dette ivaretas i utformingen av overgangsbestemmelsen.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i utformingen av overgangsbestemmelsene knyttet til lovendringene foreslått i Prop. 83 L (2020-2021), ivareta hensynet til at barns tilknytning blir sterkere jo lengre tid som går, og at det gir grunnlag for en ny vurdering også der det foreligger endelige utvisningsvedtak fra UNE.»

Å nekte mulighet for permanent oppholdstillatelse

Regjeringen foreslår at det skal «legges til rette for en mer omfattende praksis med å nekte mulighet for permanent oppholdstillatelse (dvs. at det ikke bare stilles krav til tilleggstid) dersom tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn tilsier det, jf. dagens § 62 tredje ledd». Det vises videre til at Stortinget ved behandlingen av gjeldende § 62 tredje ledd forutsatte at terskelen skal ligge høyt for denne typen vedtak. Dette er en ytterligere innstramming i de sakene hvor det i dag ikke kan utvises. Forslaget har ikke vært på høring, og det vises til komitéflertallets (Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti) uttalelser i Innst. 391 L (2015–2016) om at det må utvises forsiktighet ved bruk av hjemmelen, samt dette medlems øvrige merknader til behandlingen av gjeldende § 62 tredje ledd i ovennevnte innstilling. På denne bakgrunn går dette medlem imot dette forslaget (forslagene om § 70 nytt annet ledd annet punktum og § 60 nytt sjette ledd tredje og fjerde punktum).

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til anmodningsvedtaket og til at Stortinget har pekt på behovet for å utrede tiltak som kan gi et alternativ til utvisning i særlige tilfeller der hensynet til barnets beste tilsier det, og videre til at alternativer til utvising kan gjøre det mulig med en forvaltningsreaksjon i de tilfeller hvor det i dag ikke blir truffet vedtak om utvisning til tross for at det foreligger grove eller gjentatte brudd på utlendingsloven. De nye reglene om tilleggstid skal ikke danne grunnlag for noen generell oppmyking av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven. Samtidig viser disse medlemmer til at det nå vil gis større fleksibilitet i særlige tilfeller enn det utlendingsforvaltningen har i dag. Særlige tilfeller er typisk konkrete enkeltsaker der hvor det samfunnsmessig sett er mindre viktig med utvisning. Hensynet til berørte barn vil med dette lovforslaget lettere kunne få avgjørende betydning i slike saker.

Disse medlemmer viser til at utvisning kan oppleves som et svært inngripende tiltak, spesielt i saker som berører barn. Disse medlemmer viser til at det er opplyst om at departementet arbeider med å etablere en arbeidsgruppe som skal vurdere terskelen for utvisning i saker som berører barn. Disse medlemmer imøteser dette arbeidet.

Disse medlemmer viser videre til at Utlendingsdirektoratet 7. april 2021 lyste ut et oppdrag om å utrede hvorvidt det er behov for endringer i praksis og regelverk om høring av barn i utvisningssaker. Dette er et arbeid som vil komme i tillegg til arbeidsgruppen som skal settes ned, og som vil styrke barns rettsvern ytterligere.

Disse medlemmer merker seg at departementet i proposisjonens avsnitt 2.4.3.5 har redegjort nærmere for når det er særlig aktuelt å ilegge tilleggstid i stedet for utvisning. I redegjørelsen er det vist til at det i praksis forekommer saker hvor vedtak blir omgjort etter ny vurdering i forvaltningen eller etter prøving av domstolene, og at det er grunn til å tro at det nye tiltaket i flere slike saker kunne ført til at forvaltningen selv ville unnlatt å utvise eller omgjort utvisningsvedtaket tidligere i prosessen.

Disse medlemmer viser til at tiltaket kan få betydning i tilfeller hvor forvaltningen er i tvil om hva som bør bli resultatet. Det er pekt på at det ved valg av reaksjonsform i slike tvilstilfeller vil kunne være særlig relevant hvor samfunnsmessig viktig det er å reagere med utvisning. Konkrete eksempler på hva det her siktes til, er nevnt i lovproposisjonen. Rettspraksis viser eksempler på helt særegne enkeltsaker hvor retten har kommet til at forvaltningens vedtak har vært ugyldige, og i noen av disse tilfellene er det nærliggende å tenke at forvaltningen ville vurdert krav om tilleggstid dersom dette var etablert som et tydelig alternativ. Disse medlemmer vil vise til de tre utvisningssakene hvor Norge har blitt dømt av Den europeiske menneskerettsdomstolen for brudd på barns rett til familieliv. Disse vil alle være eksempler på det som ved denne lovendringen vil kategoriseres som særlige tilfeller, og viser viktigheten av de justeringer som her foreslås.

Disse medlemmer viser igjen til at dette forslaget kommer som en justering av dagens praksis. Utvisning kan oppleves svært inngripende i saker som omhandler barn, og nå gis forvaltningen det rommet den trenger til å ha større fleksibilitet i de sakene hvor det samfunnsmessig sett er mindre viktig med utvisning. Disse medlemmer mener dette gir forvaltningen større rom for å ta hensyn til barnets beste og gir fleksibiliteten som er nødvendig.

Disse medlemmer viser til at de nye reglene ikke begrenser muligheten til å anmode om omgjøring f.eks. i tilfeller hvor et utvisningsvedtak ikke er effektuert, og hvor det foreligger vesentlig endrede omstendigheter knyttet til barns tilknytning mv.

Disse medlemmer viser til det som er bemerket på s. 16 i proposisjonen om at det ikke legges opp til at terskelen for å nekte permanent oppholdstillatelse skal senkes. Det fremgår imidlertid av lovforslaget at departementet foreslår to endringer. Mens det i dag først avklares om permanent oppholdstillatelse skal nektes når det søkes om slik tillatelse etter tre eller fem års opphold, åpnes det nå for det første for å beslutte at permanent oppholdstillatelse skal nektes, som et alternativ til utvisning i tråd med Stortingets anmodning om å foreslå alternative reaksjoner. For det andre åpnes det for å klarlegge at det vil bli nektet permanent oppholdstillatelse allerede i forbindelse med at førstegangs oppholdstillatelse blir gitt – utlendingen får altså en tidligere avklaring av dette viktige spørsmålet.