Søk

Innhold

12. Gode investeringer gir oss mer velferd

12.1 Sammendrag

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Investeringer utgjør 10 pst. av samlede offentlige utgifter, se figur 1.11 A i meldingen. Det siste tiåret er investeringer i transportinfrastruktur prioritert særlig høyt. Nivået er mer enn doblet som andel av BNP, etter en periode med nedgang det foregående tiåret, se figur 1.11 B i meldingen. Regjeringen har prioritert å benytte økt oljepengebruk til investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Dette har vært i tråd med formålene som ble fremhevet da handlingsregelen for finanspolitikken ble vedtatt.

Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer kan styrke vekstevnen i økonomien, og det offentlige har en viktig rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst. En investering er samfunnsøkonomisk lønnsom hvis nyttevirkningene for samfunnet samlet sett er høyere enn kostnadene. I vurderingen må det tas hensyn både til næringslivets behov og virkninger for innbyggerne og for miljøet. Offentlige og private investeringer må bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene og overgangen til et lavutslippssamfunn. Nytten ved en offentlig investering avhenger av formålet. For utdanningsinstitusjoner kan det gjelde bedre forsknings- og utdanningsforhold, for IKT-prosjekter redusert tidsbruk til oppfølging av offentlig regelverk, og for samferdselsprosjekter redusert reisetid, økt trafikksikkerhet og mindre forurensning. Typiske kostnader omfatter utgifter til investering og drift i tillegg til eventuelle negative virkninger på naturmiljø eller andre forhold.

Det er avgjørende å velge de riktige investeringene og sørge for en god gjennomføring. Investeringer med kostnader som ikke står i forhold til nytten de gir innbyggerne, kan legge beslag på betydelige midler som burde gått til andre formål. Når mange store prosjekter pågår samtidig, kreves det god styring og ledelse for å opprettholde god kostnadskontroll.

Investeringer har lang levetid, og beslutningstakerne må ta hensyn til fremtidens behov og muligheter. Det er viktig å følge med på sentrale utviklingstrekk i teknologi, økonomiske forhold, klimaendringer og klimamål, demografi og befolkningsmønster.

Kriser og uventede hendelser kan ha langsiktige virkninger som påvirker hvilke investeringer samfunnet trenger. Det er for tidlig å vite hvilke langsiktige endringer koronapandemien får og hvordan pandemien vil påvirke behovet for offentlige investeringer. Håndteringen av koronapandemien har imidlertid illustrert potensialet for mer bruk av digitale møteplasser og fleksibel bruk av transportinfrastruktur og kontorbygg. På den annen side har økt vekt på smittevern stilt transportsystemet overfor nye utfordringer. Koronapandemien innebærer at eksperimentering, innovasjon og læring på disse områdene har økt betraktelig over kort tid.

Planlegging i samferdselssektoren utpeker seg som særlig utfordrende. Nye klimamål og muligheten for automatiserte, samhandlende kjøretøy kan i løpet av noen tiår fullstendig endre måten vi transporterer oss på, i tillegg til at digital samhandling kan endre hvilke typer infrastruktur det er behov for. Samtidig planlegges det investeringer som skal gi nytte i opptil 75 år. Ny teknologi kan gi mer miljøvennlige løsninger, bedre mobilitet og reduserte kostnader i transportsektoren. Samtidig kan bedret mobilitet gi økt etterspørsel etter transport. Utviklingen endrer også hvilke virkemidler som er best egnet til å løse samfunnsutfordringene. En stigende andel nullutslippskjøretøy på veiene reduserer for eksempel klimafordelen av investeringer i jernbane.

Det største potensialet for forbedring av statlige investeringsprosjekter finnes trolig i fasen før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig beslutning om gjennomføring. I planleggingsfasen oppstår mange store og kostbare endringer i prosjektene. Over mange år har vi sett at prosjektkostnadene i gjennomsnitt har økt med mer enn 40 pst. fra regjeringen har valgt konseptuell løsning til planleggingen er gjennomført. Dersom kostnadene i prosjektene øker uten at det står i forhold til nytten, gjør det prosjektene mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme. Kostnadsøkning i planleggingsfasen kan innebære at politiske beslutninger tidlig i planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag.

Regjeringen har gjennomført tiltak for at lave kostnader og høy nytte skal stå sentralt gjennom hele planleggingsfasen og i gjennomføringsfasen av nye prosjekter. Regjeringens strategi for bedre investeringer har fire punkter.

For det første må vi ha gode utredninger. Utredninger skal få frem alternative måter å løse konkrete samfunnsutfordringer på og gi kunnskap om nytte og kostnader for samfunnet. Tydelige krav til utredning og kvalitetssikring skal gi gode beslutningsgrunnlag slik at de beste prosjektene kan identifiseres og velges.

For det andre må hele planprosessen legge vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prosjektene. Kunnskapen vi har om driverne bak økte kostnader i investeringsprosjekter, og utfordringer med å hente ut så mye nytte som mulig fra offentlige prosjekter, viser at måten investeringer planlegges og besluttes på er viktig for resultatet. Ved å planlegge for lønnsomhet gjennom alle faser i utviklingen av offentlige tiltak, vil man kunne ivareta viktige samfunnshensyn på en mer effektiv måte. Virksomheter med ansvar for investeringer skal styres med sikte på høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad, og virksomhetene skal ha insentiver til å planlegge for kostnadseffektive løsninger. Regjeringen har tatt flere grep med dette som siktemål. Regjeringen planlegger den neste nasjonale transportplanen for perioden 2022–2033 på en annen måte enn tidligere. Blant annet har Samferdselsdepartementet bedt de statlige transportvirksomhetene om å vurdere all ressursbruk med tanke på reduserte kostnader og økt nytte av ressursbruken i sektoren. «Design to cost» er et virkemiddel som er benyttet for å skape gode insentiver til å jobbe systematisk med å optimalisere et prosjekt både i planleggings- og gjennomføringsfasen. For bygg i statlig sivil sektor er det innført en egen modell rundt oppstart av forprosjekt for å oppnå et mer gjennomarbeidet grunnlag etter valg av konsept og tettere oppfølging gjennom videre planlegging. Etableringen av Nye Veier AS er et annet eksempel på nye måter å organisere statens oppgaver på som tar inn over seg denne kunnskapen.

For det tredje har alle offentlige virksomheter som påvirker statlige investeringer, et felles ansvar for kostnadseffektive løsninger. Behov og krav fra fagmyndigheter og lokale myndigheter skal ivaretas på en kostnadseffektiv måte. I tilfeller der nytten av en gitt endring tilfaller en begrenset gruppe eller region, uten at mottakerne får økonomiske eller andre typer forpliktelser, er det fare for kostbare endringer. Det kan også være utfordrende for virksomheter som har et klart definert sektormandat, å ta hensyn til virkningene deres investeringsbeslutninger har på andre samfunnsområder. Når ulike hensyn veies mot hverandre, må kostnadseffektivitet vektlegges i den samlede vurderingen. Det vil gi bedre rammebetingelser for privat næringsliv og bidra til å ivareta bærekraftige offentlige finanser.

For det fjerde må de beste prosjektene prioriteres først. Langsiktig planlegging skal kombineres med fleksibilitet til omprioritering i møte med endringer i prosjektene og samfunnet, og samlet aktivitet skal kunne tilpasses handlingsrommet i budsjettene. Koronapandemien har vist med stor tydelighet at samfunnet kan utsettes for store og brå endringer. Det illustrerer verdien av at investeringsplaner er fleksible og oppdateres i lys av endringer i samfunnet. Vi vil få bedre investeringer og mer igjen for pengene når den langsiktige planleggingen av statlige investeringer er lagt opp slik at man kan ta hensyn endringer i prosjektene eller rammebetingelsene, og når ressursbruken prioriteres etter hva som gir høyest samfunnsmessig nytte i forhold til kostnadene. Det vises til meldingens kapittel 12 for nærmere omtale.

12.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteen viser for øvrig til partienes hovedmerknader i kapittel 1.2.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til en gjennomgang av forskere fra Nord Universitet og Transportøkonomisk Institutt, som viser at de samfunnsøkonomiske analysene av veiprosjekter i Norge har en lavere karbonpris og høyere verdsetting av reisetid enn tilsvarende i Sverige og Finland. Disse medlemmer viser videre til problemet med at klimagassutslipp fra nedbygget myr ikke tas tilstrekkelig høyde for i analysene, noe som dermed kan gi opphav til svært misvisende kunnskapsgrunnlag for å foreta store investeringsbeslutninger.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at samfunnsøkonomiske analyser av infrastrukturprosjekter i Norge priser klimagassutslipp på samme nivå som i Sverige, samt inkluderer utslipp fra nedbygget myr og eventuelle andre utslipp som ikke er medregnet.»