Til Stortinget.
Gjennom flere tiår har Stortinget uten store problemer
mottatt regjeringens forslag til statsbudsjett, behandlet dette
i innstilling fra finanskomiteen og andre komiteer og vedtatt et
statsbudsjett. Som følge av at enkelte mente det var visse
uheldige sider ved systemet, bl.a. at det ikke ble votert over helheten
og rammene, men enkeltvis over enkeltkapitler og enkeltskatter og
enkeltavgifter, ble det oppnevnt en komité til å utrede
et nytt system. Basert på innstillingen til denne komité og
etter Presidentskapet innstilling til denne, vedtok Stortinget et
nytt system mot bl.a. stemmene til Fremskrittspartiet.
Det nye systemet er lite gjennomtenkt og stappfullt av såkalte
hull.
For det første er det både mulig og sannsynlig
at det med det nye system ikke blir vedtatt noe budsjett overhodet.
Det fordres nemlig at et flertall i Stortinget må bli enig
om hele statsbudsjettet, men det mangler den nødvendige
mekanisme for å få dette til. I kommuneloven som
styrer den samme problemstilling for landets kommunestyrer, er det
inntatt den nødvendige bestemmelse om at dersom ingen helhetlige
budsjettforslag får flertall ved første voteringsrunde
skal det foretas tvungen alternativ votering mellom de forslag som
oppnådde flest stemmer i første voteringsrunde.
Det sikrer at det blir vedtatt et kommunebudsjett. I Stortinget
er det hevdvunnen eller konstitusjonell sedvane at ingen enkeltrepresentant
skal bli tvunget til å stemme for noe vedkommende er imot.
Følgelig er det tilstrekkelig for å stoppe en
alternativ votering mellom to forslag at en representant varsler
at vedkommende vil stemme mot begge forslag. Dette er opplyst fra
presidenten i stortingssalen ved en lang rekke anledninger de siste
tiår og har aldri vært forsøkt omgjort
fra Stortingets side, men tvert om vært meget respektert
og understreket som en viktig demokratisk rettighet.
For det andre er ikke vedtak om et statsbudsjett selv med det
nye systemet med 24 ulike inntekts- og utgiftsrammer en enkelt
votering, slik forslagsstillerne til det nye systemet i sin kunnskapsmangel
om Stortingets voterings- og behandlingssystemer innbilte seg. Innenfor
rammene, særlig inntektsrammene, ligger det nemlig enkeltvedtak
om diverse avgifter og ofte også lovendringsvedtak. Det
samme gjelder alle lovfastlagte og rettighetsbestemte utgiftsvedtak.
Dette betyr at dersom et rammevedtak forutsetter lovvedtak eller
endringer i regelverket for en avgift eller at en utgiftsendring
forutsetter en endring i en lov eller et regelverk så behøver
ikke støtte til rammevedtaket medføre støtte
til den resulterende lov eller regelverksendring. Dette kommer spesielt inn
i bildet dersom støtte til rammevedtaket skyldes utenforliggende
forhold som for eksempel et kabinettspørsmål.
Hvis et slikt forhold er grunnen til støtte må kabinettspørsmålet
gjentas ved hver eneste votering i forslag som må følges
opp med lov- eller regelverksendringer dersom ikke flertall kan
oppnås ved frivillig støtte. Selve hovedformålet
med det nye budsjettsystemet om en helhetlig vurdering av statsbudsjettets
rammer i en makroøkonomisk sammenheng er således
ikke fulgt opp i praksis i det meget mangelfulle nye budsjettsystem.
For det tredje vil rammevedtak ikke hindre forskjellige flertall
i den enkelte komité fra å endre radikalt det
som var selve formålet for de partier som stod sammen om
de opprinnelige rammevedtak, med mindre en klar avtale sikrer støtte
til viktige og avgjørende enkeltsaker.
For det fjerde medfører tenkningen i det nye budsjettsystemet
at de makroøkonomiske størrelser er langt viktigere
enn alle de hundrevis av enkeltsaker som er tatt opp i et statsbudsjett.
Dette er et betydelig demokratiproblem ved at et klart flertall
i enkeltsaker kanskje ikke medfører vedtak i samsvar med
flertallets synspunkter.
Det system for Stortingets budsjettbehandling som fungerte på 50-,
60-, 70- og 80-tallet har ikke de svakheter som det nye system medfører.
Ved behandling og votering over de enkelte kapitler og underposter
kom Stortingets syn på de enkelte politiske områder
frem. Ved behandlingen av regjeringens salderingsproposisjon og
den endelige behandlingen av salderingsinnstillingen sikret alltid
Stortinget et endelig statsbudsjettvedtak i samsvar med Stortingets flertallsoppfatning.
Sett med en regjerings eller andres øyne kan det selvsagt
være et vedtak som i sluttsum ikke var slik man ønsket
seg eller foretrakk, men det ble et vedtak på godt eller
vondt. Det nuværende system sikrer intet budsjettvedtak
i det hele tatt og bør derfor endres ved at det tidligere
og hevdvunne gjeninnføres.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I.
I Bevilgningsreglementet gjøres følgende endringer:
§ 2 annet ledd skal lyde:
Forslag fra Kongen om tillegg til eller endringer i budsjettforslaget
for den kommende budsjettermin bør redegjøre for
de endringer forslaget medfører for salderingen av budsjettet.
§ 3 skal lyde:
§ 3. Stortingets budsjettvedtak.
Dersom ikke annet er uttrykkelig sagt, skal Stortingets budsjettvedtak
regnes for foreløpige inntil det samlede budsjettoppgjør
er endelig vedtatt.
II.
I Stortingets forretningsorden gjøres følgende endringer:
§ 19 skal lyde:
Finanskomiteen skal avgi foreløpig innstilling om nasjonalbudsjettet,
statsbudsjettet og trygdebudsjettet (Budsjett-innst. S. I).
Den skal være avgitt innen utgangen av oktober.
Innstillingen skal inneholde:
a. merknader om de retningslinjer for
ivaretakelse av de offentlige oppgaver som regjeringen trekker opp
i dokumentene om nasjonalbudsjettet, statsbudsjettet og trygdebudsjettet;
b. merknader om de virkemidler - budsjettpolitikk, kredittpolitikk
m.v. - som regjeringen akter å bruke;
c. merknader om statsbudsjett- og trygdebudsjettforslag
og hvorledes de tilfredsstiller fellesbehovene, hvorledes de vil
påvirke den private inntektsfordeling, hvorledes de må antas å påvirke den økonomiske
og sosiale utvikling, herunder den økonomiske vekst og
i hvilken utstrekning de bidrar til å skape balanse mellom
den totale etterspørsel og totale tilbud;
d. merknader om de retningslinjer for ivaretakelse av de
offentlige oppgaver for de nærmeste år som regjeringen
trekker opp i langtidsstatsbudsjett og langtidstrygdebudsjett.
Stortingets behandling av denne innstilling (finansdebatten)
tar til ca. 5. november.
Fagkomiteene skal så langt det er råd samle
sine budsjettforslag i ett hefte. Samle-innstillingene skal i tillegg
til forslag i de enkelte saker, gi en samlet vurdering av den budsjettpolitikk
som føres på området, herunder langtidsbudsjettene
og en kort redegjørelse for eventuelle endringer som komiteen
foreslår og for dissensforslag.
Finanskomiteen kan foreslå endringer i fagkomiteenes
forslag til bevilgninger.
Stortingets behandling av disse innstillinger tar til ca. 7.
november.
Finanskomiteen avgir ca. 12. desember endelig innstilling om
nasjonalbudsjettet, statsbudsjettet og trygdebudsjettet (Budsjett-innst.
S. II og S. III). Budsjett-innst. S. II skal inneholde:
a. uttalelse om nasjonalbudsjettet,
statsbudsjettet og trygdebudsjettet;
b. uttalelse om og eventuelle forslag til endringer i foreløpig
vedtatte bevilgninger;
c. forslag til vedtak for ennå ikke foretatte
bevilgninger.
Budsjett-innst. S. III skal inneholde det endelige forslag til
statsbudsjett og trygdebudsjett, ordnet etter kapitler og titler.
Finanskomiteen avgir i mai innstilling (Budsjett-innst. S. IV)
om melding om det reviderte nasjonalbudsjett for samme år.
Innstillingen skal inneholde:
a. merknader om den økonomiske
situasjon og den økonomiske politikk som føres;
b. merknader om statsbudsjettet, trygdebudsjettet, kredittpolitikken
og andre virkemidler som ledd i stabiliseringspolitikken.
§ 22 tredje ledd første punktum skal lyde:
Etter at den kongelige proposisjonen om statsbudsjettet med de
enkelte departementers særbudsjetter er lagt fram for Stortinget,
avgir arbeidsordningskomiteen innstilling om fordelingen av budsjettkapitlene
på de enkelte komiteer.
III.
Endringene under I og II trer i kraft straks. De tidsfrister
som er angitt i forretningsordenens § 19 annet, tredje,
sjette og syvende ledd gjelder likevel ikke i 1998.
16. november 1998.