At det enkelte menneske skal ha stor innflytelse over egen livssituasjon,
har stått sentralt i norsk kultur. Kommunene utgjør selve grunnmuren
i det lokale folkestyret, og kommunene representerer både tilhørighet
og mulighet for innflytelse for befolkningen. De siste årene er
råderett over store arealer og verdier flyttet fra lokale myndigheter
til statlige myndigheter. Denne prosessen har mange steder medført en
tillitskrise mellom lokalsamfunn og sentrale myndigheter, og forflytningen
av makt utfordrer en tradisjon der naturområder er blitt forvaltet
gjennom stort sett varsom lokal bruk. I økende grad oppleves avgjørelser
knyttet til vern og arealutnyttelse som et konfliktområde mellom
lokale myndigheter og sentrale myndigheter. Forvaltning av naturressurser
og naturområder har derfor etter forslagsstillernes mening ikke
funnet sin form i Norge, og forslagsstillerne mener det vil være
en sentral suksessfaktor at beslutningsmakt flyttes nedover i systemet.
Det er derfor behov for en ny modell for miljø- og arealforvaltningen,
som kan gi en bedre balanse mellom statlige og lokale myndigheters
makt. Selv om balansen mellom statlige og lokale myndigheter endres,
må det være en grunnleggende forutsetning at Norges nasjonale mål
og forpliktelser med hensyn til bevaring av artsmangfoldet ligger
fast. Dersom enkeltkommuner i dag skulle mangle tilstrekkelig kompetanse
til å forvalte det økte lokale ansvar en slik ny modell medfører,
forutsettes det at de skaffer seg det.
Kommunalt selvstyre vil gi ulike løsninger i ulike kommuner.
Forslagsstillerne ser dette som en vitalisering av lokaldemokratiet.
Et økt mangfold i forvaltningen, ved tilpasning til lokale forhold,
gir nettopp rom for å skreddersy en forvaltning til lokale forhold.
Det er nødvendig i et land som Norge, der det er store forskjeller
mellom landsdelene.
Forslagsstillerne vil understreke at så vel statlige som lokale
myndigheter har et ansvar for å ta vare på naturmangfoldet og beskytte
truede plante- og dyrearter mot utryddelse. Skal vi sikre det biologiske mangfoldet,
må vi også sikre områdene der artene lever. Mangfold av livsformer
er grunnlaget for menneskets eksistens, livskvalitet og velferd.
Allemannsretten til fri ferdsel i utmark er et viktig samfunnsgode,
og den skal bevares. Også kommende generasjoner må få gleden av
friluftsaktiviteter i norsk utmark. Men forslagsstillerne mener
at dagens forvaltning fra tid til annen virker mot sin hensikt,
og at disse målsettingene kan nås uten slik statlig inngripen som
i dag.
Miljøtiltak er avhengige av forståelse og forankring for at de
på lang sikt skal virke etter sin hensikt. Beslutningene bør derfor
tas nærmere dem det angår for å skape større legitimitet i lokalbefolkningen.
En slik lokal forankring vil derfor være en styrke for norsk miljøvern.
En reform av miljø- og arealforvaltningen må innebære at skjønnsutøvelsen
i arealforvaltningen flyttes fra Direktoratet for naturforvaltning
(DN) og andre statlige organer og ned til lokale, folkevalgte myndigheter.
Samtidig må rammene for arealforvaltningen fortsatt legges av statlige
myndigheter.
Forslagsstillerne anser kommunene som best egnet til å ivareta
forvaltningen av verneområder etter naturmangfoldsloven. Det er
kommunene som er direkte berørt av begrensningene vernet fastsetter.
Staten skal fremdeles opprette vernet og utarbeide forskriften som
regulerer bruk og forvaltning av området. Innenfor dette rammeverket
må det være opp til kommunene selv å avgjøre hvilken bruk av området som
er gunstig for både verneformålet og befolkningen. Kommunene må
selv være deltakende i egen utvikling, og gis større handlingsrom
enn tilfellet er i dag. Slik sikres nødvendig lokal forankring og
støtte til vernearbeidet.
Et av de mest alvorlige inngrepene i det lokale selvstyret i
arealforvaltningssaker er bruken av såkalte «inngrepsfrie naturområder
i Norge» (INON) som kriterium i arealforvaltningen fra statlige
myndigheters side. Et inngrepsfritt naturområde defineres i dag av
den statlige miljøforvaltningen som en sone som ligger mer enn 1
km fra tyngre tekniske inngrep som veier, kraftlinjer, bebyggelse
og lignende. Disse områdene utgjør 45 pst. av Norges landareal,
men berører hele 70 pst. av Norges landareal fordi de krever en buffersone
på 1 km. Til tross for at denne definisjonen berører en så stor
andel av Norges landareal, har denne definisjonen og bruken av den
som kriterium i den statlige behandlingen av arealsaker, ikke blitt vedtatt
gjennom behandling i Stortinget, men kun oppstått gjennom forvaltningspraksis.
Forslagsstillerne er bekymret over at saksbehandlingen som plan-
og bygningsloven legger opp til, er unødvendig komplisert og dermed
kostbar for enkeltmenneskene som trenger tillatelser til små og
store tiltak. I tillegg er den tunge statlige involveringen i skjønnsavveininger
mellom ulike samfunnshensyn til direkte hinder for et reelt lokalt
selvstyre. Ved å ta bort fylkeskommunen og begrense statlige organers rolle
til lovlighetskontroll, vil enkeltmennesker møte en mindre «byråkratimølle»,
og kommunene vil få større selvstyre.
Det er viktig for samfunnet at Norge lykkes i å kombinere vern
med hensynet til lokal næringsutvikling og levekår. Vernearbeid
må ha lokal forankring og støtte for å lykkes på lang sikt. Forslagsstillerne mener
en suksessfaktor er å avskaffe restriksjoner som forhindrer lokal
aktivitet, uten å være nødvendige for å oppnå vernets formål. Ett
eksempel er regjeringen Bondevik II som blant annet avskaffet forbudet
mot kommersiell virksomhet i nasjonalparkene. Det var tidligere
ikke anledning for lokale aktører til å tjene penger på breførervirksomhet
uten tillatelse fra fylkesmannen. Det er tvingende nødvendig å gi lokale
myndigheter i kommuner med mye vern mulighet til å påvirke egen
utvikling. Når ulike statlige og fylkeskommunale myndigheter følger
sine primæransvarsoppgaver, kan summen bli vanskelig for enkelte
kommuner. Særlig gjelder dette fordi kommunene opplever at staten
ofte legger mer vekt på statlige enn lokale og private interesser.
På lang sikt kan konsekvensen for disse kommunene bli fraflytting,
hvis det ikke åpnes for aktiv lokal næringsutvikling. Tilliten hos
lokalbefolkningen i kommuner som betaler en uforholdsmessig stor
regning for storsamfunnets prioriteringer må gjenreises. Det må
derfor etableres en ny nasjonal strategi som skaper rom for lokal
utvikling i kommuner med store verneområder. En slik strategi bør
bestå i
a) å kartlegge hvilke kommuner som
har stor båndlegging av areal til vern eller andre felleskapsformål
b) å utvikle en kategorisering av kommuner etter båndleggings-
og vernegrad
c) å lage nasjonale retningslinjer for alle etater med verne-
eller arealbruksmyndighet, slik at det tas hensyn til at kommuner
med stort båndleggingsbehov også skal ha rom for næringsmessig utvikling
d) å lage nasjonale strategier for næringsutvikling i kombinasjon
med vern
e) å vurdere om det bør innføres en særskilt lokal kompensasjon
til kommuner som tar en svært stor del av belastningen med vern
fra storsamfunnet
Disse fem punktene bør danne grunnlag for en egen strategi om
vern og båndlegging av areal, og konsekvenser for berørte lokalsamfunn.
Forslagsstillerne mener at en reform i miljø- og arealforvaltningen
må innebære følgende elementer:
1. Plan- og bygningsloven endres
slik at det lokale selvstyret i arealsaker styrkes og blir reelt,
noe det ikke kan sies å være i dagens lov. Gjennom statlige planretningslinjer
og statlige planbestemmelser begrenses i dag det lokale selvstyret
i arealsaker betydelig. Statlige planretningslinjer (tidligere
rikspolitiske retningslinjer) og statlige planbestemmelser er, ved
siden av direkte vernevedtak, den fremste måten staten i dag kan
legge begrensninger på kommunenes selvstyre i arealsaker på. Bestemmelsen
om nasjonale forventninger til lokal planlegging innebærer en ytterligere
mulighet til statlig overstyring av kommunenes allerede begrensede
selvstyre innen arealplanleggingen. Bestemmelsene om nasjonale forventninger
til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer
og statlige planbestemmelser, dvs. §§ 6.1-6.3 i plan- og bygningsloven,
bør derfor fjernes.
2. Statens mulighet til å fremme innsigelse til kommunale
arealplaner begrenses til tilfeller der arealplaner kommer i konflikt
med lover eller andre stortingsvedtak. Muligheten til å fremme statlig
innsigelse kun ut fra skjønn avvikles.
3. Kommunene skal ha adgang til å gi dispensasjon fra byggeforbudet
i 100-metersbeltet i strandsonen ut fra lokalt skjønn. Statlige
myndigheter skal kun kunne overprøve dispensasjonen der det kan
dokumenteres at dispensasjon fra byggeforbudet klart vil gå utover
allemannsretten i området. Forslagsstillerne mener det ikke skal
være slik at dispensasjoner mistenkeliggjøres som juridisk virkemiddel
for å tillate tiltak i strid med en arealplan. Alternativet, en
omregulering, er betydelig mer kostbart og tidkrevende. I mange
tilfeller, særlig der tiltaket er lite, er en dispensasjon den fornuftige
veien å gå.
4. Forvaltningen av plan- og bygningsloven bør skje ut fra
en overordnet og helhetlig tilnærming for å ivareta de viktige samfunnshensyn
loven skal dekke. Forslagsstillerne mener derfor at ansvaret for
loven må ligge i ett departement, ikke to departementer som i dag.
Lovens formål er å fremme en bærekraftig utvikling til beste for
den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Det er viktig
at forvaltningen av loven har fokus på å balansere ulike hensyn
som miljø, privat eiendomsrett, lokalt selvstyre og næringsutvikling opp
mot hverandre på en god måte. Forvaltningen av hele loven bør derfor
legges til Kommunal- og regionaldepartementet. Forvaltningen av både
plansaker og byggesaker blir dermed samlet i ett departement, i
tråd med lovens helhetlige formål.
5. Begrepet «inngrepfrie naturområder i Norge» (INON) avvikles
med umiddelbar virkning som et kriterium i arealforvaltningen.
6. Fylkesmannens oppgaver innskrenkes til kun legalitetskontroll
for å ivareta enkelmenneskers rettighet når det gjelder den kommunale
forvaltningen og at kommunene holder seg innenfor vedtatte lover.
7. Forvaltningen av naturmangfoldloven skal fortsatt ligge
under Miljøverndepartementet. Selve forvaltningen av nasjonalparker,
landskapsvernområder, naturreservat og andre verneområder legges
til de berørte kommunene.
8. I forbindelse med vern må frivillighet og makebytteløsninger
komme i sentrum. Tvang må være siste utvei.
9. I forbindelse med vern må det være et krav at bruksrestriksjoner
ikke går lenger enn det som er nødvendig av hensyn til verneformålet.
10. Det skal bli enklere å drive lokal næringsutvikling
og skape arbeidsplasser i kommuner med høy andel vern.