1.1 Historikk og grunnlag for behovet for en ny helhetlig plan for en bedre eldreomsorg

Eldreomsorgen i Norge har vært under kontinuerlig debatt siden midten av 1980-tallet, og kommunenes ansvar for omsorgsoppgavene blir ivaretatt svært forskjellig fra kommune til kommune. Vekslende regjeringer har lagt frem handlingsplaner og forslag til endringer, men situasjonen i eldreomsorgen og kritikken mot det kommunale tilbudet har ikke stilnet eller endret seg vesentlig. Økte bevilgninger til kommunene, som blir gjenstand for kommunestyrers og kommuneadministrasjoners prioriteringer, fører ofte ikke til satsing på eldreomsorg.

Antallet eldre over 67 år har vært økende og særlig antallet eldre over 80 år bidrar til et økende behov for pleie- og omsorgstjenester.

Et hovedmål for eldreomsorgen har vært at eldre skal kunne bli i sine egne hjem så lenge det lar seg gjøre ut fra helsetilstand og omsorgsbehov, og så lenge den enkelte eldre selv føler seg trygg og ønsker å bli i eget hjem. Imidlertid har sykehjemsdekningen vært utilfredsstillende og ventetidene har, i mange kommuner, vært lange. Kriteriene for å bli vurdert som potensiell sykehjemsbruker har vært varierende og i mange tilfeller er terskelen gjort meget høy slik at enkelte kommuner har kunnet hevde å ha full sykehjemsdekning.

Fram til 1980 eksisterte det en statlig refusjonsordning for institusjoner under sykehusloven hvor staten, over trygdebudsjettet, refunderte institusjonens utgifter (75 pst. fram til 1977, og deretter 50 pst. fram til 1980). Dette var en ordning som virket meget positiv og det kom automatisk mer penger når behovet for tjenestene vokste. Således gikk utgiftene opp i takt med behovet. Da grep Finansdepartementets folk inn. Refusjonsordningen ble opphevet i 1980 da det ble innført en rammefinansieringsordning for institusjonshelsetjenesten, slik at det ikke lenger var pasientenes behov som var utgangspunktet, men den av Finansdepartementet stilte økonomiske ramme.

Fra 1. januar 1989 fikk kommunene også adgang til å kreve betaling for korttidsopphold ved sykehjemmene. Fram til 1. januar 1995 var det imidlertid forskjellig finansiering av helsetjenester i alders- og sykehjem. Forskjellen besto i at helsetjenester ble dekket av folketrygden i aldershjem, men av den enkelte kommune i sykehjem. Etter denne dato overtok kommunen ansvaret for helseutgiftene også i aldershjem. Den omlegging som har skjedd de senere årene når det gjelder institusjonene ved at de finansieres dels av kommunale skatteinntekter og dels av statlige rammeoverføringer gjennom inntektssystemet, og ikke som tidligere gjennom refusjonsordninger, bidrar til en mer ubunden prioritering og dimensjonering av ulike tjenestetilbud i kommunene. Statlige myndigheter har mindre mulighet til å øve innflytelse over kommunale prioriteringer enn gjennom refusjonsordninger. Statens virkemidler er i dag først og fremst bruk av ulike øremerkede tilskuddsordninger (NOU 1997:17).

I Dokument nr. 8:26 (1989–1990) la stortingsrepresentant John I. Alvheim frem forslag om å bevilge 1 mrd. kroner for å bedre eldreomsorgen i kommunene. Flertallet, Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet, bidro i Innst. S. nr. 129 (1989–1990) til Dokument nr. 8:26 (1989–1990) og St.prp. nr. 72 (1989–1990) til en økning i kommunenes inntekter, forutsatt brukt til eldreomsorgstjenester, på et tilsvarende beløp. I 1994 fikk vi en aksjon, organisert av eldre mennesker og pårørende til eldre pleietrengende – Landsaksjonen for en bedre eldreomsorg – med formål å arbeide for en bedre eldreomsorg i hele landet og sikre eldre en verdig alderdom.

I forbindelse med trontaledebatten i 1996 vedtok Stortinget, etter et forslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen (Fremskrittspartiet), å be regjeringen legge frem en stortingsmelding med en plan for full sykehjemsdekning basert på enerom for dem som ønsket det. Dette ble fulgt opp i Budsjett-innst. S. nr. 11 (1996–1997), der Stortinget ba regjeringen kostnadsberegne full sykehjemsdekning med enerom innen år 2001. Dette var bakgrunnen for den handlingsplanen for eldreomsorgen som ble lagt frem i St.meld. nr. 50 (1996–1997). Gjennom mange år har tallrike rapporter fra offentlige etater, organisasjoner og fagpersonell pekt på mangler og underdekning av behovet i eldreomsorgen.

I St.meld. nr. 50 (1996–1997) la regjeringen Jagland frem forslag til en fireårig handlingsplan for utbygging av en helhetlig pleie- og omsorgskjede som skulle ivareta brukernes behov. Dette innebar styrking av hjemmetjenestene, fortsatt satsing på omsorgsboliger, flere plasser med heldøgns pleie og omsorg, og utbygging av ensengsrom for alle som ønsket det. Planen var en oppfølging av det forslaget stortingsrepresentant Carl I. Hagen fremsatte under trontaledebatten den 16. oktober 1996. Planen hadde en økonomisk ramme på ca. 30 mrd. kroner i investerings- og driftstilskudd over flere år fra staten til kommunene. Alle midler ble øremerket og det ble ført kontroll med at midlene skulle gå til institusjoner.

I St.meld. nr. 34 (1999–2000) la regjeringen frem en evaluering av handlingsplanen for eldreomsorgen etter to år, som omhandlet erfaringene med planen så langt, eventuelt behov for justeringer i forhold til vedtatte måltall og innretning av virkemidler, samt forslag til tiltak etter at handlingsplanperioden utløp. Meldingen skisserte også et opplegg for hvordan behovene i pleie- og omsorgstjenestene i perioden 2002–2007 kunne møtes. Det ble presisert at det har vært et mål å gi kommunene mulighet til å utforme og bygge ut et tjenestetilbud som er tilpasset lokale forhold og behov. Derfor påla ikke staten kommunene spesielle organisatoriske løsninger eller tjenestemodeller. Det ble imidlertid fremholdt at det var tatt i bruk virkemidler som skulle sikre en sterk statlig oppfølging og styring av innsatsen inn mot kommunesektoren i planperioden.

I St.meld. nr. 31 (2001–2002) om avslutning av handlingsplanen for eldreomsorgen, ble det pekt på at det var regjeringens oppfatning at kommunene hadde fulgt opp handlingsplanen, og at resultatene var i godt samsvar med de måltall som ble lagt til grunn da handlingsplanen ble vedtatt. Utbyggingen av boliger og sykehjemsplasser skulle fortsette som planlagt ut 2005. De øremerkede driftstilskuddene ble lagt inn i de ordinære statlige overføringene til kommunene fra 2002. På investeringssiden ble handlingsplanen utvidet to ganger, slik at det også i 2002 ble gitt Husbanktilsagn om tilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger, selv om søknadsfristen gikk ut i 2001. Det forelå mange søknader ved søknadsfristens utløp 1. oktober 2001.

I St.meld. nr. 45 (2002–2003) om bedre kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene slo regjeringen fast at målet for pleie- og omsorgstjenestene i kommunene var at den enkelte skal sikres tjenester av god kvalitet. Det skulle fokuseres på kvalitet, valgfrihet og individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet. I Innst. S. nr. 163 (2003–2004) til St.meld. nr. 45 (2003–2004) pekte en samlet komité på at det fortsatt ville være store utfordringer i norsk eldreomsorg, og at det nå var tid for å sette fokus på kvalitet, og sikre brukerne større innflytelse over hvordan tjenestetilbudet utformes. Komiteen understreket også at det fortsatt var behov for økt kapasitet innen pleie- og omsorgstjenestene. Antallet personale og deres kompetanse påvirker både kvaliteten og kapasiteten i tjenestene. Det samme gjelder organiseringen av styring og ledelse av pleie- og omsorgstjenestene. Komiteen la også vekt på at en helt nødvendig forutsetning for at arbeidet med økt kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene skulle ha den ønskede effekt, var at norske kommuner er i økonomisk stand til å ta de kostnadene som følger med.

Handlingsplanen for eldreomsorgen varte i perioden 1998–2002 og førte til en kraftig oppbygging av omsorgsboliger, mer enn 30 000 nye omsorgsboliger og ca. 5 000 sykehjemsplasser ble bygget. Og i perioden 1998–2001 ble pleie- og omsorgstjenesten tilført mer enn 12 000 nye årsverk. Reformen ble imidlertid i det vesentlige en boligreform for eldre med et beskjedent omsorgsbehov. I de fleste omsorgsboligene finnes det ikke døgnkontinuerlig tilsyn, og boligen er basert på at man skal søke kommunens sosialtjeneste om bistand på samme måte som i eget tidligere hjem. For svært mange er dette ikke en tilfredsstillende løsning.

Handlingsplanen for eldreomsorgen hadde en ramme på ca. 30 000 mill. kroner. Handlingsplanen ble en boligreform som i mange kommuner har bidratt til en oppgradering av omsorgsboligtilbudet og som har ført til at mange eldre med beskjedne omsorgsbehov har fått en bedre boligstandard, men ofte med høye kostnader for den enkelte.

Under valgkampen høsten 2005 var eldreomsorgen nok en gang et stort tema, og dagens regjeringspartier lovet å ordne opp i de uverdige forholdene. Statsministerkandidat Jens Stoltenberg uttalte at han ikke ville gi en øre i skattelette før eldreomsorgen skinte!

Fremdeles har Norge store problemer i eldreomsorgen.

Regjeringen har nylig lagt frem forslag til Nasjonal helse- og omsorgsplan 2011–2015, forslag til ny helse- og omsorgstjenestelov, samt forslag til ny folkehelselov. Forslagsstillerne ser ikke at disse forslagene er egnet til å gi en bedre eldreomsorg da vesentlige forutsetninger mangler. Forslagsstillerne er tvert imot bekymret for at de grepene regjeringen legger opp til vil kunne føre til at eldre, syke og pleietrengende kan bli tapere i det nye systemet og at disse pasientene og brukerne ikke vil få behandling på det nivå eller i det omfang de har behov for.

1.2 Dagens situasjon

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) fra 2009 viser at det er et fallende antall institusjonsplasser for både sykehjem og aldershjem. Mens det i 2000 var 42 876 slike plasser, er tallet for 2009 redusert til 41 052; dette samtidig med at det foreligger en målsetting om flere institusjonsplasser til våre svakeste eldre.

Antall plasser i aldersinstitusjoner 1999–2009

(SSB)

Samtidig som antallet institusjonsplasser viser nedgang, øker befolkningen over 80 år. Mens det i 2001 var 196 901 personer over 80 år i Norge, viser tallene for 2011 221 153 personer. Det er positivt at vi blir stadig eldre, det er imidlertid viktig at omsorgssektoren utvikles i takt med befolkningsutviklingen. For 2009 viser tallene at det var 39 256 sykehjemsplasser. Dersom man skulle legge til grunn en dekningsgrad på sykehjemsplasser på 25 pst. med dagens befolkningstall, skulle antallet sykehjemsplasser være 55 288.

Dette innebærer at det mangler 16 000 sykehjemsplasser.

1.3 Fremtidige utfordringer

Det er liten tvil om at den demografiske utviklingen i befolkningen medfører en rekke utfordringer, og behov for løsninger. Det er, etter forslagsstillernes syn, nødvendig å foreta omfattende systemendringer for å imøtekomme fremtidens utfordringer knyttet til eldreomsorgen.

En Fafo-rapport fra 2011, «Eldreomsorg under press», viser helt klart at institusjonsomsorgen har blitt nedbygget de siste 20 årene og særlig rammet har aldershjemmene blitt, noe som er en beklagelig utvikling. Hvis man ser på institusjonsdekning pr. 1 000 innbyggere over 80 år og eldre, har dette sunket fra 297 plasser i 1989 til 188 plasser 2006.

Dette har vært søkt erstattet gjennom hjemmebasert omsorg og omsorgsboliger noe som ikke sikrer tilbudet til våre svakeste eldre. I denne sammenhengen er det viktig å understreke at for de hjemmebaserte tjenestene har det vært en langt større økning for yngre brukere av disse tjenestene enn for eldre over 80 år. Dette betyr at vridningen av ressurser mot hjemmebaserte tjenester mer har vært en satsing på yngreomsorg enn det har vært på eldreomsorg.

Forslagsstillerne mener det trengs et krafttak for å sikre et verdig omsorgstilbud til våre svakeste eldre. Det må da bygges ut sykehjemsplasser som står i forhold til befolkningsutviklingen og det må bygge ut aldershjem (omsorg+)-tilbud for å skape et verdig tilbud til eldre som ikke lenger føler det trygt å bo hjemme. Det er samtidig behov for et kvalitetsløft i sykehjemsomsorgen slik at den enkelte i større grad skal kunne få bestemme selv i egen hverdag selv om man har en sykehjemsplass.

Yngre brukere av hjemmetjenester

Kommunenes satsing på utbygging av hjemmebaserte tjenester de siste årene har ikke vært en satsing på eldreomsorg da det har vært en stor økning av yngre brukere av tjenestene. I Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) fremkommer det at nesten ni av ti nye årsverk i perioden 2002–2007 har gått til brukere under 67 år, som mottar hjemmebaserte tjenester.

I en rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), «De nye hjemmetjenestene – langt mer enn eldreomsorg» fra august 2010, fremkommer det blant annet at siden 1992 har hele nettoveksten i de hjemmebaserte tjenestene gått til brukere under 67 år. Antallet yngre brukere ble nesten tredoblet fra 20 000 i 1989 til 55 000 i 2006. Fra 2007 til 2009 har så veksten blant yngre brukere vært større enn tidligere. Forslagsstillerne mener dette viser at kommunenes prioritering av hjemmebaserte tjenester ikke har kommet eldreomsorgen til gode. Den tilsvarende nedbyggingen av kapasiteten i institusjonsomsorgen har rammet eldreomsorgen. Forslagsstillerne mener at økningen av yngre brukere av hjemmetjenester ikke skal gå på bekostning av eldreomsorgen. Det må derfor, under dagens system, øremerkes midler til eldreomsorg og det må satses på utbygging av sykehjemsplasser med heldøgns pleie og omsorg.

Fra en stoisk holdning til å bære sin skjebne hos tidligere generasjoner av eldre, har vi fått en mer krevende holdning: «Fiks problemet!». Dette uttalte professor dr.med. Peter F. Hjort i magasinet Senior nr. 4 – 2007. En slik utvikling vil kreve en bærekraftig økonomisk utvikling og utnyttelse av den totale faglige kompetanse i landet. Dersom ikke den private delen av helsetilbudet blir brukt, vil det bli en økende tendens til oppdeling av tilbudet i en A- og B-gruppe, de som har anledning til, og velger, privat egenbetalt helsehjelp og de som må stå i kø i det offentlige tilbudet.

Om fastlegetilbudet, slik det er organisert i dag, vil være i stand til å ta seg av fremtidens utfordringer bør vurderes. Mye tyder på at mange fastleger har for lange pasientlister og at akutthjelpen ikke tas alvorlig nok. Legedekningen i sykehjemmene må organiseres slik at også pasienter i eldreomsorgen får det nødvendige tilsyn av lege. Det er viktig at de 7,5 t/uke som ligger i dagens avtaleverk med fastlegene, utnyttes av kommunene.

Forebyggende virksomhet er lønnsomt og har vært for lite vektlagt til nå. Det vises til forslag om å innføre en oppsøkende, forbyggende tjeneste i kommunene.

Behovet for stadig økende bemanning innen eldreomsorgen blir et av de store problemene. En omlegging ev turnusordninger, mer fleksibel arbeidstid, og mindre stive holdninger hos helsearbeidere, er tiltak som må vurderes. I dag arbeider alt for mange, særlig kvinner, i brøkstillinger i helsevesenet. Her er det betydelig arbeidskapasitet som ikke utnyttes.

1.4 Kompetanse og arbeidskraft

Behovet for kompetanse og kvalifisert arbeidskraft i pleie- og omsorgssektoren vil øke betydelig i årene som kommer. Allerede i dag har vi en stor andel utenlandsk arbeidskraft, og ufaglært arbeidskraft (assistenter). Forslagsstillerne vil imidlertid berømme de ufaglærte for jobben de gjør, og mener disse utfører et godt arbeid i pleie- og omsorgssektoren. Dette betyr imidlertid ikke at behovet for faglært kompetanse ikke er til stede, selv om det også er mange arbeidsoppgaver som kan utføres av personer med begrenset undervisning og trening. Med andre ord vil det være høyst nødvendig å tilrettelegge for økt interesse for disse studiene, samt bidra til å heve statusen i pleie- og omsorgsyrkene. Særlig bekymringsfullt er det at stadig flere sykepleierstudenter sier at de ikke ønsker å jobbe i kommunal sektor. Mangel på faglig utvikling og oppfølging, samt dårlig lønn og vanskeligheter med fast ansettelse og hele stillinger, er de tyngste ankepunktene mot jobb i sykehjem, hjemmesykepleien osv. Det vil i fremtiden derfor være svært viktig å heve statusen for disse yrkene, samt legge til rette for at det blir nok utdannet personale.

Det er, etter forslagsstillernes syn, nødvendig å lage incentiver for å beholde de ressursene som allerede er i sektoren. Incentiver som forslagsstillerne ser på som nødvendige er lønnsbetingelser, turnusordninger, stillingsandel og fleksibilitet. Disse incentivene vil også være viktige for å rekruttere ytterligere kvalifisert personell, slik at arbeidskraften innenfor denne sektoren økes. Forslagsstillerne ser med bekymring på utviklingen vedrørende bruk av små deltidsstillinger mot den ansattes ønske. Det vil derfor være hensiktsmessig å se på strukturen ved ansettelsesvilkår.

Videre er det et stort behov for å øke legekapasiteten i pleie- og omsorgssektoren. Forslagsstillerne viser til Innst. S. nr. 150 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 25 (2005–2006), hvor komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet foreslo en minstenorm på 1/80 leger, noe som ville vært omtrent en dobling av dagens dekningsgrad.

Likelønnskommisjonen dokumenterte at likelønnsutfordringen er særlig uttalt for de kvinnedominerte utdanningsgruppene i offentlig sektor. Lønnsgapet er på 20,5 pst., og det er økende. Den tilnærmet monopolliknende situasjonen hvor hovedvekten av tjenestene disse yrkesgruppene utfører skjer i offentlige virksomheter, fører til at en ikke får samme dynamikk i lønnsdannelsen som en ser i privat sektor. I mange år har ulike regjeringer argumentert med at det er partenes ansvar å fremforhandle lønns- og arbeidsbetingelser, og dermed unnlatt å forholde seg til at disse yrkesgruppene gjennom flere år har sakket akterut i lønnsutviklingen i samfunnet. Samtidig er det stadig mer krevende å rekruttere personell til disse samfunnsviktige oppgavene. Det mest pessimistiske scenario gir 40 000 årsverk i manko i 2030, viser beregninger fra SSB. Forslagsstillerne mener derfor at det må etableres en kompetansepott i oppgjørene i offentlig sektor i årene fremover som fører til et lønnsløft for utdanningsgruppene. Denne potten må være utenfor de ordinære rammene for lønnsoppgjøret, og kommunesektorens andel må bli kompensert av staten.