Svar
Marit Arnstad: Forutsetninger for svaret
Før jeg svarer på spørsmålet er det helt nødvendig å kommentere noen av de forutsetningene som er lagt til grunn i spørsmålet. Det skapes et inntrykk av at Luftfartstilsynet er ansvarlig for å kontrollere alle de kritikkverdige sidene ved de arbeidsforholdene som har vært belyst i mediene. Siden denne forutsetningen er lite treffende mener jeg det er nødvendig å forklare hvordan de ulike regelsettene som har vært nevnt i mediene håndheves og forvaltes i dag.
For det første er det slik at det i Norge ikke finnes lovforankrede regler om lønnsnivå, bortsett fra reglene om allmenngjøring av tariffavtaler. Tariffavtalestrukturen i luftfarten er så fragmentert at eksisterende avtaler ikke er allmenngjorte. Fordi det ikke finnes lovforankrede regler om lønn føres det heller ikke tilsyn med lønn. Verken Luftfartstilsynet eller andre myndigheter kan føre tilsyn med lønnsregler.
For det andre har medieoppslagene omhandlet mulige svakheter ved midlertidig ansettelser og stillingsvern (vilkår for oppsigelse eller avskjed). Dette finnes det regler om i den norske arbeidsmiljøloven, men de er av såkalt privatrettslig art. I det ligger det at offentlig myndigheter ikke fører tilsyn med dem slik de gjør med offentligrettslige bestemmelser (se nedenfor). Mener den ansatte at arbeidsgiver har brutt lovreglene må vedkommende bringe saken inn for domstolen. Jeg understreker at dette skillet mellom privatrettslige og offentligrettslige regler ikke er spesielt for luftfarten, men gjelder arbeidslivet generelt. Jeg nevner for ordens skyld at Borgarting lagmannsrett har avgjort at en Ryanair-ansatt med tilknytning til Moss lufthavn Rygge hadde krav på å få behandlet sin oppsigelsessak for Moss tingrett (norsk verneting). Selv om saken senere ble forlikt viser dette at ansatte i Ryanair med klar tilknytning til Norge ikke er nødt til å anlegge sak for irske domstoler.
For det tredje har oppmerksomheten vært rettet mot de Ryanair-ansatte sine trygderettigheter. Fra 2. februar 2013 er regelen at piloter eller kabinansatte som blir ansatt etter denne datoen, og som har ”base” i Norge, som utgangspunkt er pliktig medlem den norske folketrygden. Medlemskapet er ikke avhengig av at det er fattet en beslutning om det. Regelen om base omfatter ansatte i luftfarten som vanligvis starter og ender sin tjeneste ved en norsk lufthavn, dersom arbeidsgiveren ikke har ansvar for innkvarteringen der. Det er trygdemyndighetene som tar stilling til om en person er medlem av den norske folketrygden basert på disse kriteriene.
For det fjerde er det slik at Luftfartstilsynet eller andre norske myndigheter ikke fører tilsyn med den viktigste sikkerhetsfaglige tillatelsen de utenlandske flyselskapene må ha – Air Operator’s Certificate (AOC). For å unngå ansvarspulverisering er det bestemt at ett land skal være ansvarlig for utstedelse og løpende kontroll med denne, og det er det landet der selskapet har hovedkontor – for Ryanairs del Irland.
Flysikkerhetsreglene krever at flyselskapene dokumenterer at de driver flyvirksomheten sin på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Herunder er det fastsatt regler om maksimal arbeidstid. Selv om arbeidstidsregelverket ikke er helt ferdig harmonisert i EØS-retten (ventet å bli det i løpet av 2013), er prinsippet at et selskap som flyr i henhold til flysikkerhetslovgivningen i sitt hjemland driver sikkerhetsmessig forsvarlig.
For det femte er det skatte- og trygdemyndighetene som tar stilling til om de ansatte i luftfarten som bor i Norge skal betale skatt til Norge, eller om det skal betales arbeidsgiveravgift eller trygdeavgift i tilknytning til arbeidsforholdet i Norge.
For det sjette er det Arbeidstilsynet som driver tilsyn med den bakkevirksomhet Ryanair selv driver, eller som selskapet kjøper, ved norske lufthavner – typisk bagasjehåndtering, catering, drivstoffylling, osv.
Det som står igjen etter disse presiseringene er at Luftfartstilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med helse-, miljø- og sikkerhetsbestemmelsene (HMS) i arbeidsmiljøloven for så vidt gjelder Ryanairs flyvende personell med base i Norge. HMS-krav til det fysiske arbeidsmiljøet (støy, vibrasjoner, kjemikalier og gass) har direkte eller indirekte klare flysikkerhetsmessige aspekter, og er slik sett også omfattet av flysikkerhetslovgivningen. Det er vanskelig, eller praktisk umulig, å se for seg et pålegg fra Luftfartstilsynet om en fysisk endring på et luftfartøy. Det som da står igjen er først og fremst de organisatoriske bestemmelsene i arbeidsmiljøloven om verneorganisasjon, konfliktorganisering og internkontroll.
Svar på spørsmålet
Som kjent er regjeringen i disse dager i ferd med å starte opp en intern utredning av de ulike problemstillingene som den stadig tiltagende konkurransen i internasjonal luftfart skaper for norsk luftfart. Vi tenker da særlig på konsekvensene av liberaliseringen av europeisk luftfart, den stadig økende andelen av lavprisreiser, og utvikling av nye flytyper som gjør det mindre kostbart å fly langt.
Planen er at dette arbeidet skal sluttføres innen utløpet av 2013.
I det følgende vil jeg kommentere noen av de del-problemstillingene jeg antar at spørsmålsstilleren er opptatt av, og som vil måtte bli sentrale i utredningsarbeidet.
Lønn
De opplysningene som har fremkommet i mediene kan tyde på at ansatte i Ryanair har lønnsbetingelser som er vanskelige å forene med kostnadsnivået i Norge. For å kunne danne seg et sikrere bilde av lønnsvilkårene i luftfarten har Samferdselsdepartementet det siste halvåret henvendt seg til arbeidsgivere og arbeidstakere i bransjen for å innhente opplysninger som kan gi forskere grunnlag for å foreta systematiske sammenligninger av lønnsnivået mellom norske flyselskaper og mellom norske flyselskaper og utenlandske flyselskaper. Dette har vist seg vanskelig å få partene til å gi oss tilgang til tilstrekkelig informasjon om lønnsbestemmelsene i tariffavtalene til å kunne danne oss et representativt bilde av lønnsnivå- og struktur.
Lønn er underlagt avtalefrihet. Det overordnede bildet er at norske arbeidstakerorganisasjoner er enige i denne politikken fordi regelbestemt minstelønn vil kunne føre til at den nåværende avtalebestemte lønnen, som typisk er høyere, vil falle. Etter det jeg kan se har det så langt ikke fremkommet klare uttalelser fra arbeidslivets parter som tilsier at dette utgangspunktet bør endres.
Viktigheten av å gi staten tilgang til lønnsopplysninger vil avhenge av i hvilken grad man mener at det offentlige skal gripe direkte inn i lønnsdannelsen i luftfartsmarkedet. Som allerede nevnt har partene selv vist tilbakeholdenhet i så måte.
Midlertidig ansettelse og stillingsvern
Bruken av midlertidige ansettelser – herunder bruk av ansatte i ”vikarbyråer” – har vært av de mest omstridte temaene i norsk arbeidsliv de siste årene. Gjeldende norsk arbeidsmiljølov gir de ansatte et godt vern mot bruk av midlertidige avtaler. I den aktuelle saken om Ryanairs ansatte er det sentrale temaet om norske domstoler er kompetente (besvart bekreftende) og om de i så fall skal legge til grunn norsk rett til grunn (foreløpig ikke avklart). Så lenge det ligger til domstolene å besvare dette spørsmålet er det galt av meg å kommentere det.
Skulle det vise seg at disse såkalte lovvalgsspørsmålene gir uakseptable svar må endringer vurderes. Da må vi samtidig være klar over at norske interesser ikke nødvendigvis er sammenfallende med andre lands interesser. Politikere ellers i Europa opplever omfattende arbeidsledighet i sin hjemland. Selv om jeg står fullt ut bak ambisjonen om et sterkt stillingsvern, mener jeg dette vil skape krevende diskusjoner. Når denne diskusjonen løftes til et europeisk eller globalt nivå, vil det trolig være vanskelig å oppnå enighet.
Flysikkerhet og arbeidstid
Spørsmålet knytter indirekte de etter manges mening kritikkverdige forholdene i Ryanair-saken til flysikkerheten i Norge. Samtidig er det ikke gitt noen konkretisering av hvilke kritikkverdige forhold som eventuelt skulle ha negative virkinger på flysikkerheten. I internasjonal luftfartslovgivning er sikkerhet den viktigste av alle problemstillinger. Den viktigste måten man følger opp dette på overfor det enkelte flyselskapet er gjennom den internasjonale flysikkerhetslovgivningen, herunder reglene om Air Operator’s Certificate. Meg bekjent er det ikke lagt frem opplysninger som viser at Ryanair eller irske myndigheter ikke har fulgt flysikkerhetslovgivningen, herunder arbeidstidsbestemmelsene.
Øvrig HMS-lovgivning
Utgangspunktet er at den selvstendige betydningen av denne lovgivningen er begrenset ved siden av flysikkerhetslovgivningen. Slik jeg ser det nå bør det diskuteres internasjonalt hvordan grensen mellom internasjonal flysikkerhetslovgivning og nasjonal HMS-lovgivning er å forstå i dag, og om denne oppgavefordelingen er hensiktsmessig. Et av spørsmålene er hvor selvstendig virksomhet et flyselskap må drive i et annet land enn det landet som har utstedt AOCen før myndighetene i dette andre landet skal kunne drive HMS-tilsyn etter sin arbeidsmiljølovgivning. I tillegg bør det foretas en tematisk grensedragning mellom flysikkerhetstilsyn og HMS-tilsyn slik vi forstår det.
Trygderettigheter
Fra 2. februar 2013 er som nevnt nye ansettelsesavtaler underlagt norske trygderegler og medlemskap i folketrygden. Selv om norske trygderegler også inneholder visse bestemmelser om oppholdstid osv. er ikke disse annerledes for ansatte i luftfarten enn for andre ansatte. For ansettelseskontrakter som er inngått før 2. februar 2013 finnes det overgangsregler som kan innebære at de aktuelle ansatte i Ryanair er underlagt trygderegler i andre land (typisk Irland eller et annet hjemland). Jeg legger til grunn at det utredningsarbeidet vi er i ferd med å starte opp må konsentrere seg om hvordan reglene bør være i fremtiden.
Inntektsskatt og arbeidsgiveravgift
Plikten til å betale inntektsskatt og trygdeavgift for personer som har tilknytning til Norge er i denne sammenhengen først og fremst et spørsmål om konkurransevilkår mellom innenlandske og utenlandske flyselskaper. Jeg har ikke dekning for å hevde at noen flyselskaper bevisst velger å ha en svak organisatorisk tilknytning til de landene de driver virksomhet. Mitt utgangspunkt vil være at internasjonal luftfart har særtrekk som kan gjøre det krevende å avgjøre til hvilket land ansatte skal skatte.