Skriftlig spørsmål fra Kari Henriksen (A) til justis- og beredskapsministeren

Dokument nr. 15:241 (2015-2016)
Innlevert: 19.11.2015
Sendt: 20.11.2015
Besvart: 27.11.2015 av justis- og beredskapsminister Anders Anundsen

Kari Henriksen (A)

Spørsmål

Kari Henriksen (A): Ifølge vergemålsloven kreves det domstolsbehandling for å frata den rettslige handleevnen til en voksen person. Samtykkekompetanse kan fratas ved en legeattest. Resultatet vil i begge tilfeller kunne medføre en umyndiggjøring.
Hvordan betrakter statsråden forholdene mellom rettslig handleevne og samtykkekompetanse, og vil statsråden ta initiativ til ny vurdering eventuelt gjennomgang av bestemmelsene og/eller praksis?

Begrunnelse

I vergemålslovens forarbeider, NOU 2004:16 og Ot.prp. 110 (2008-2009) ble det lagt stor vekt på å unngå "snikumyndiggjøring". Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) hevder at bestemmelsene om manglende samtykkekompetanse fungerer som en slik snarvei til umyndiggjøring som en forsøkte å unngå i utarbeidelsen av lovverket.

Fra NOU 2004:16 synes intensjonen i lovverket å være at en ikke skal permanent umyndiggjøres ved en legeattest om manglende samtykkekompetanse. Fra side 196 kan en lese:

"Finner vergen at den som er satt under vergemål ikke forstår sitt eget beste ved de standpunkter som vedkommende tar, er veien å frata vedkommende den rettslige handleevnen."

Videre

"Hjemmel til å innhente legeerklæring omfatter bare de tilfeller hvor den som er under vergemål ikke synes å forstå hva saken gjelder, eller er i tvil om dette. Dersom han eller hun protesterer mot vergens disposisjon, må det vurderes fratakelse av rettslig handleevne."

NFU hevder videre at mennesker med full rettslig handleevne blir fratatt sin samtykkekompetanse i viktige spørsmål. Personer er nektet sin ytringsfrihet til å uttale seg til media om tjenestetilbudet, det å velge hvor en vil bo og flere andre forhold som vanligvis betraktes som svært viktige for individuell frihet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet hevder at vergemålsloven er i strid med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og sier om det å frata folks samtykkekompetanse:

"Dette er ikke i overensstemmelse med artikkel 12 (4) som slår fast at tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, skal respektere vedkommende persons rettigheter, vilje og preferanser."

(Ombudets rapport til FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne - et supplement til Norges første periodiske rapport, s 34).

Anders Anundsen (FrP)

Svar

Anders Anundsen: Representanten stiller et viktig spørsmål. Det å sørge for selvbestemmelse og rettssikkerhet for personer med nedsatt funksjonsevne – sørge for at personene blir hørt og respektert – er et vesentlig kvalitetstegn ved en rettsstat. Jeg vil forsøke å gi et grundig svar slik at eventuelle misforståelser kan ryddes av veien.

Spørsmålet som reises kan være aktuelt for svært ulike grupper av personer. Dette kan for eksempel dreie seg om personer med en betydelig psykisk utviklingshemming, eldre med langt fremskredet aldersdements, personer i koma, personer sterkt preget av rus, avhengighet av spill eller personer med andre tyngre psykiatriske utfordringer. En del personer kan tilhøre flere grupper på en gang. De enkelte vergetrengende personenes behov vil dermed være svært varierende.

Jeg vil innlede med å si noe om de sentrale prinsippene som ligger til grunn for vergemålsloven. «Det minste middels prinsipp» er en bærebjelke på dette området. I Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) side 42 ble det uttalt at:

«Utgangspunktet på dette området bør være at ethvert individ skal ha rett - i tråd med sine egne evner og forutsetninger - til å forme livet sitt etter egne ønsker og ideer. Det at enkelte mennesker har et større hjelpebehov enn andre, bør i utgangspunktet gi grunnlag for støtte og bistand til å forme eget liv, og ikke til fratakelse av handleevnen. Det minste middels prinsipp innebærer at det ikke skal gripes inn i den enkeltes selvbestemmelsesrett i større utstrekning enn det som i det enkelte tilfellet er nødvendig. Prinsippet skal legges til grunn både ved vurderingen av om det skal opprettes vergemål, om vergemålet skal omfatte økonomiske og/eller personlige forhold, og om vergemålet eventuelt skal suppleres med en hel eller delvis fratakelse av handleevnen.»

Dette er viktige prinsipper som ligger til grunn for utformingen av loven, og som legger føringer for praktiseringen av lovens ulike hjelpetiltak.

Ett av hjelpetiltakene i vergemålsloven er det såkalt «individtilpassede» vergemålet. Dette ble innført i norsk rett ved vergemålsloven 2010. Ved innføringen ble det vist til at det var behov for et regelverk som er bedre tilpasset det mangfoldet som gruppen vergetrengende representerer, jf. Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) side 41. Det ble fremhevet at en omlegging til individtilpassede vergemål ville gjøre det mulig å skreddersy et vergemål etter den enkeltes behov, og at dette igjen ville skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet. Et individtilpasset vergemål kan være begrenset slik at vergemålet for eksempel bare omfatter økonomiske forhold, personlige forhold eller spesifikke forhold innenfor det økonomiske eller personlige området. Et slikt vergemål vil i de fleste tilfeller etableres uten at personen med verge fratas den rettslige handleevnen. Da besluttes vergemålet av fylkesmannen i første instans, jf. vergemålsloven § 56. Vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen må besluttes av tingretten, jf. vergemålsloven § 68.

Ved et individtilpasset vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen har personen med verge sin rettslige handleevne fullt ut i behold. Han eller hun kan selv foreta rettslige handlinger og råde over sine midler. Som hovedregel skal den som får oppnevnt verge, samtykke skriftlig i opprettelsen av vergemålet, vergemålets omfang og hvem som skal være verge, jf. vergemålsloven § 20 annet ledd.

Det er gjort unntak fra kravet om skriftlig samtykke der personen det gjelder ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer, jf. § 20 annet ledd. Unntaket er beskrevet slik i forarbeidene til vergemålsloven (Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) side 178):

«Det sentrale vurderingstemaet vil være om vedkommende har den nødvendige mentale kapasiteten til å kunne avgi et gyldig samtykke. Kriteriet «forstå» må ikke tolkes strengt i vurderingen av om vedkommende har samtykkekompetanse. Dersom det med bakgrunn i den medisinske tilstanden og omstendighetene for øvrig må antas at vedkommende er i stand til å forstå hva det konkrete samtykket til vergemål innebærer, og vedkommende velger å ikke samtykke, kan ikke fylkesmannen vurdere begjæringen. Alternativet vil da være å begjære fratakelse av den rettslige handleevnen etter § 22.»

Opprettelse av vergemål krever derfor som hovedregel samtykke.

I begrunnelsen for representantens spørsmål er det gitt uttrykk for bekymring for om bestemmelsene om manglende samtykkekompetanse kan åpne for en form for «snikumyndiggjøring». Jeg vil peke på at etter loven vil samtykkekravet lempes i de tilfellene man ved medisinsk vurdering og en nærmere kartlegging kommer til at personen ikke forstår hva opprettelse av vergemål innebærer, jf. vergemålsloven § 59. Graden av forståelse må vurderes konkret. Det er for eksempel tenkelig at en person ikke er i stand til å forstå – og derved ikke blir avkrevd et samtykke til – opprettelse av vergemålet, men kanskje likevel vil forstå at det enten er mor eller søster som skal ha vergefunksjonen – og da er i stand til å velge mellom disse. Det er imidlertid viktig å understreke at samtykkekompetanse ikke ”kan fratas ved en legeattest”, slik det er formulert i spørsmålet. En erklæring fra medisinsk personell kan likevel være et viktig hjelpemiddel for å kartlegge personens kompetanse og hjelpebehov. Fylkesmannen skal for å opplyse saken derfor innhente en erklæring fra for eksempel fastlegen eller en annen sakkyndig (spesialist, psykiatrisk psykepleier som kjenner personen etc.). Det skal også gjennomføres en samtale med personen selv, innhentes opplysninger fra nære pårørende osv. Samlet sett skal dette gi grunnlag for å vurdere om personen det gjelder kan forstå hva samtykket til vergemålet innebærer - og derved om personen rent faktisk har mulighet til å samtykke. Jeg vil derfor understreke at vurderingen av om en person er i stand til å forstå hva et samtykke til vergemål innebærer, er en kartlegging av personens faktiske samtykkekompetanse – og ikke medfører at vedkommende taper den rettslige handleevnen. Fratakelse av rettslig handleevne kan bare besluttes av domstolen etter vergemålsloven § 68, når vilkårene i § 22 er oppfylt.

Bestemmelser om plikt for vergen til å høre og å ta hensyn til ønskene til en person under vergemål som ikke er fratatt den rettslige handleevnen fremgår av vergemålsloven § 33 første og annet ledd. Ved et vergemål har vergen som hovedregel plikt til å høre den som er satt under vergemål, og til å ikke foreta disposisjoner personen med verge motsetter seg. Vergemålsloven § 33 første og annet ledd lyder slik:

«Vergen skal så vidt mulig høre den som er satt under vergemål, før det foretas disposisjoner av større betydning og også når dette ellers fremstår som naturlig.

Er den som er satt under vergemål, ikke fratatt den rettslige handleevnen, kan vergen ikke foreta disposisjonen hvis den som er satt under vergemål, motsetter seg det. Dette gjelder likevel ikke hvis han eller hun ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer. Fylkesmannen, eller vergen med fylkesmannens samtykke, kan innhente legeerklæring for å få klargjort om vedkommende er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer.»

Fra vergens plikt til å høre den som er satt under vergemål, og til å ikke foreta disposisjoner hvis personen med verge motsetter seg det, er det altså gjort unntak for situasjoner der personen med verge ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer (dvs. der den faktiske handleevnen mangler). Jeg vil imidlertid påpeke at selv om en person med verge ikke er i stand til å forstå hva en disposisjon innebærer, står ikke vergen fritt. Vergen må fortsatt forholde seg til de øvrige rammene for utførelsen av vergeoppdraget, jf. særlig vergemålsloven kapittel 6 og de sentrale prinsippene til grunn for vergemålslovgivningen. Så lenge personen med verge har fått opprettet et vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen, har vedkommende sin rettslige handleevne fullt ut i behold. Vergen må fortsatt opptre i samsvar med vedkommendes ønsker og vilje, men i situasjoner hvor personen med verge ikke er i stand til å forstå hva en disposisjon innebærer, kan det være behov for å kartlegge personens ønsker og vilje på et bredere grunnlag. Om en person har blitt klart aldersdement, kan det for eksempel være relevant å vurdere hva personen pleide å mene om spørsmålet, selv om personen i dag ikke lenger kan gi uttrykk for et slikt synspunkt.

Formuleringen «ikke er i stand til å forstå» tilsvarer formuleringen i vergemålsloven § 20, og antas å skulle forstås på samme måte. Det innebærer at kriteriet «forstå» heller ikke her må tolkes strengt. Hvis det med bakgrunn i den medisinske tilstanden og omstendighetene for øvrig må antas at vedkommende er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer, og personen velger å ikke samtykke, får ikke unntakene anvendelse. Dette innebærer at vergen etter loven må respektere personens vurdering og beslutning også der vergen opplever at personen treffer beslutninger på tvers av personens egne interesser. Dette kan være krevende for vergen, men det kan ofte være nødvendig for å sikre personens selvbestemmelsesrett.

Vergemålsloven åpner for at domstolen kan treffe beslutning om fratakelse av den rettslige handleevnen på bestemte områder og på bestemte vilkår. Dette skal bare gjøres når det er strengt nødvendig, og begrenses i omfang til de livsområder hvor behovet gjør seg gjeldende. Ingen kan bli fratatt den rettslige handleevnen som sådan, inngrep i den rettslige handleevnen må alltid begrenses i omfang til det som er nødvendig i det enkelte tilfelle. Selv om den som er satt under vergemål, er fratatt rettslig handleevne, skal vergen legge vekt på det han eller hun mener, jf. § 33 tredje ledd. I slike tilfeller kan personen, dersom vedkommende er uenig i vergens avgjørelse, bringe spørsmålet inn for fylkesmannen.

Fratakelse av rettslig handleevne er et meget inngripende tiltak. Som stat er vi etter mitt syn imidlertid også forpliktet til å sikre våre innbyggere et minimum av rettigheter - også der det kan synes som om de velger dem bort. Retten til liv, helse, bolig osv. er her sentrale og godt forankrede menneskerettigheter. Om de beslutningene personen velger i særlig grad er egnet til å vesentlig forringe personens økonomiske interesser, om personen blir utnyttet økonomisk på en utilbørlig måte eller personen ellers handler på en måte som i vesentlig grad er egnet til å skade personens interesser, åpner derfor loven for å begjære vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen på et avgrenset område.

Adgangen til delvis fratakelse av den rettslige handleevnen, var en nyskapning ved den nye vergemålsloven. I den forbindelse heter det i Ot.prp. nr. 110 (2008-2009) på side 55:

«Etter departementets syn er dagens praktisering av hjelpevergemål som en form for «snik-umyndiggjøring» et sterkt argument for en adgang til delvis fratakelse av handleevnen. Etter departementets syn er det rettssikkerhetsmessig betydelig bedre om en person, etter en betryggende prosess, blir fratatt den rettslige handleevnen helt eller delvis, enn om det opprettes vergemål uten fratakelse, hvis vergemålet i realiteten brukes som om personen ikke hadde sin rettslige handleevne i behold.»

I lys av begrunnelsen for spørsmålet fra stortingsrepresentant Kari Henriksen bemerker jeg at et av flere formål med den nye vergemålsloven var å bringe norsk rett i samsvar med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dette er nærmere beskrevet i Norges første rapport om implementeringen av konvensjonen i Norge, som ble sendt til FN-komitéen som overvåker konvensjonen 2. juli 2015. Vergemålsloven markerer en klar holdningsendring overfor personer med nedsatt funksjonsevne, og innholdet i det tradisjonelle begrepet «vergemål» er vesentlig endret. Dette er en moderne form for bistandsordning som tar utgangspunkt i individets integritet, vilje og ønsker. Jeg vil også påpeke at begrepet «umyndiggjøring» som representanten velger å bruke i spørsmålet, ble fjernet fra lovverket med virkning fra 1. juli 2013.

Konvensjonen innebærer et paradigmeskifte. I rapporten til FN-komitéen er det gitt uttrykk for at paradigmeskiftet anses å kreve en holdningsreform som gjenspeiles i lovendringer, behov for kompetanseheving og behov for en lærende organisasjon som stadig kan arbeide mot bedre løsninger og en bedre sikring av rettighetene til menneskene med nedsatt funksjonsevne, jf. punkt 78 flg. For Norges vedkommende kom man derfor til at det var nødvendig å utarbeide et nytt regelverk og en ny vergemålsorganisasjon. I tillegg ble det gjennomført en betydelig opplæring både av ansatte og verger i tiden fra lovens vedtakelse i 2010 til lovens ikrafttredelse 1. juli 2013.

Det fremgår i punkt 80 i rapporten at «[t]il tross for at målet er klart, er det ikke alltid […] like lett å få til gode ordninger og løsninger i praksis. Men ved at det her er investert betydelig i en kompetent organisasjon vil vi ha mulighet til stadig å arbeide mot bedre løsninger. Dette blir også det viktigste i en holdningsreform».

Jeg slutter meg til disse synspunktene. Implementeringen i praksis bør sees på som en vedvarende prosess, hvor det er viktig å fortsette å fokusere på informasjon og opplæring overfor vergene og i vergemålsorganisasjonen for å sikre at personenes ønske og vilje kommer i forgrunnen. Det må også erkjennes at dette er et meget vanskelig område hvor det i det enkelte tilfellet kan være utfordrende å finne et godt balansepunkt mellom behovet for å beskytte og respekten for individets selvbestemmelsesrett. Personer med verge, deres pårørende og annet støtteapparat kan ofte ha ulike oppfatninger av hvor balansepunktet bør ligge. Som ansvarlig for ordningen vil vi vedbli å medvirke til at man er på stadig søken etter en bedre praksis – i lys av den kompetansen og kunnskapen som til enhver tid bygges opp.