Statens pensjonsfond – Utland reguleres av følgende
regelsett:
Lov 21. desember
2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond
Forskrift 22. desember 2005 om forvaltningen av
Statens pensjonsfond – Utland
Retningslinjer for forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland
Forvaltningsavtale mellom Norges Bank og
Finansdepartementet av 12. februar 2001.
I tillegg kommer lov om Norges Bank og pengevesenet
24. mai 1985 nr. 28 (sentralbankloven). Loven regulerer ikke direkte
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, men setter rammer
for sentralbankens organisasjon og ansvarsfordelingen mellom bankens
organer. Den danner derfor en organisatorisk ramme for Norges Bank
også som kapitalforvalter.
Finansdepartementets investeringsstrategi for Statens
pensjonsfond – Utland omfatter både den strategiske referanseporteføljen
og rammer for Norges Banks avvik fra referanseporteføljen. Departementet
varsler i stortingsmeldingen at en våren 2010 vil komme tilbake
til Stortinget med en ny vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang
aktiv forvaltning skal videreføres.
Parallelt med dette arbeidet vil departementet
arbeide videre med å utvikle rammeverket for forvaltningen. Det
er et krevende arbeid å sikre at rammeverket kontinuerlig utvikles
i takt med i investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen og
utviklingen internasjonalt innen rammeverk og tilsynsmetodikk for
store kapitalforvaltere. I fjorårets melding beskrev departementet
resultatene av en gjennomgang av internasjonalt anerkjente standarder
og beste markedspraksis for risikostyring innen kapitalforvaltning,
jf. kapittel 5 i St.meld. nr. 16 (2007–2008). Beskrivelsen av beste
markedspraksis var basert på en referansegruppe bestående av flere
store fond og investeringsbanker.
Synet på hvilke institusjoner som representerer beste
praksis for risikostyring innen kapitalforvaltning er i endring.
Noen av de institusjonene som allment ble ansett for å være ledende
innen risikostyring, har senere fått store problemer og har vært
nødt til å be om hjelp fra sine respektive myndigheter. Det er derfor
sannsynlig at de internasjonale normene for risikostyring vil endre seg
framover. Dette vil også ha betydning for departementets videreutvikling
av regelverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.
Dagens rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland gir Norges Bank anledning til å investere på en måte som
avviker fra en ren indeksering av referanseporteføljen ("passiv forvaltning"),
dersom det kan dokumenteres at banken minst følger internasjonalt
anerkjente standarder og metoder for risikostyring av slike posisjoner
("aktiv forvaltning"). I retningslinjene for forvaltningen heter
det blant annet:
"Verdivurdering, avkastningsmåling og styring, måling
og kontroll av risiko skal følge internasjonalt anerkjente standarder
og metoder. Fondet kan ikke investeres i markeder, aktivaklasser
eller instrumenter dersom oppfyllelse av disse kravene ikke kan
dokumenteres (…). "
Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland er delegert til Norges Bank, og utføres av en egen avdeling
i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM). Hovedstyret
har den utøvende myndigheten i banken, jf. sentralbankloven § 5
første ledd. Hovedstyret har ansvar for at kapitalforvaltningen
drives i samsvar med rammeverket Finansdepartementet har fastsatt.
En av hovedstyrets viktigste oppgaver innen den operative kapitalforvaltningen består
dermed i løpende å overvåke Norges Banks evne til å måle og styre
risiko, og å påse at det til enhver tid tillatte investeringsuniverset med
hensyn til både markeder/valutaer og instrumentbruk er avgrenset
slik at de kvalitative kravene i rammeverket for forvaltningen av
fondet er oppfylt.
Det framgår videre av sentralbankloven § 5 tredje
ledd at:
"Representantskapet fører tilsyn med bankens drift
og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt."
Representantskapet skal derfor også føre tilsyn med
at Norges Bank følger påleggene i rammeverket for Statens pensjonsfond
– Utland. Representantskapet har 15 medlemmer som alle velges av
Stortinget, jf. sentralbankloven § 7. Representantskapet avgir årlige
uttalelser til Stortinget om hovedstyrets protokoller og tilsynet
med banken.
Sentralbanklovens regler om bankens styrende organers
oppgaver er meget kortfattede, og presiserer ikke nærmere hva hovedstyrets
utøvende myndighet går ut på eller hva som ligger i representantskapets
tilsynsansvar for bankens drift. Etter departementets syn bør organenes
tilsyns- og kontrollansvar klargjøres bedre i loven, jf. pkt. 1.5.3
i stortingsmeldingen.
Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 forvalter Finansdepartementet
Statens pensjonsfond – Utland. Den operative forvaltningen er delegert
til Norges Bank. Et solid rammeverk og gode oppfølgingsrutiner overfor
Norges Bank er en forutsetning for at Finansdepartementet skal kunne følge
opp forvalteransvaret.
I forbindelse med endringene i rammeverket som
trådte i kraft 1. januar 2006, varslet Finansdepartementet at det
også ville bli brukt eksterne konsulenter i oppfølgingen av Norges Banks
kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet 2006 heter det blant annet:
"Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet
skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere
områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges
Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger
opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen
og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper
med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter
rapportere om dette til Stortinget."
Høsten 2006 ble det første prosjektet for risikobasert
oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning basert på de nye kravene
i rammeverket igangsatt. Etter en anbudskonkurranse valgte Finansdepartementet
en internasjonal gruppe fra selskapet Ernst & Young til å gjennomgå
risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank. Departementet
har i St.meld. nr. 16 (2007–2008) redegjort for innholdet i prosjektets
sluttrapport og bankens kommentarer. Det framgikk av redegjørelsen
at Norges Bank i tidsrommet 2006–2008 har gjennomført en rekke prosjekter
for å videreutvikle bankens risikostyring, blant annet:
opprettelse av en
revisjonskomité for hovedstyret,
opprettelse av en egen internrevisjon,
styrking av ekstern revisjon gjennom samarbeid med
revisjonsselskapet Deloitte,
omorganisering av NBIM,
vesentlig styrking av den uavhengige risikostyringsfunksjonen
i NBIM,
nytt rammeverk for operasjonell risiko,
og
prosjekter for implementering av nye systemer for
motpartsrisiko og for prising og verifisering av posisjoner uavhengig
av de som foretar investeringsbeslutninger.
Departementet har i brev 20. oktober 2008 til Norges
Bank bedt om å bli orientert om status for hovedstyrets arbeid med
å styrke bankens risikostyring innen kapitalforvaltningen. Hovedstyrets
svar er omtalt i kapittel 6 i stortingsmeldingen, og følger som
vedlegg 3 til meldingen.
Norges Bank har gjennomført et omfattende arbeid
for å styrke risikostyringen i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.
Departementet er positiv til omorganiseringen innen bankens kapitalforvaltning
med virkning fra 1. mars 2008.
Det framgår av brevet fra Norges Banks hovedstyre
av 12. februar 2009 at banken har innført nye interne retningslinjer
som innebærer strengere begrensning av avvik fra referanseporteføljen
langs flere nye dimensjoner.
I dag forvaltes fondet innenfor en forenklet
overordnet ramme for aktiv forvaltning supplert med krav om at Norges
Bank skal utarbeide interne retningslinjer som sikrer at banken
minst følger internasjonalt anerkjente standarder og metoder for
risikostyring av aktive posisjoner. Etter departementets oppfatning
viser erfaringene de siste tre årene at det er ønskelig med et mer finmasket
system for å regulere risikoen i aktiv forvaltning.
I omtalen av resultatene i den aktive forvaltningen
i pkt. 1.4 i stortingsmeldingen er det pekt på at den aktive renteforvaltningen
står for en stor andel av samlet mindreavkastning. Dette må ses i
sammenheng med at Norges Banks aktive obligasjonsinvesteringer i
stor grad har hatt en felles eksponering mot underliggende systematisk risiko
(likviditetsrisiko og kredittrisiko). De aktive forvaltningsstrategiene
som har gitt betydelig mindreavkastning på rentesiden, har ikke i
samme grad trukket på rammen for forventet relativ volatilitet,
noe som reflekterer at dette risikomålet ikke særlig godt fanger
opp risiko knyttet til begivenheter som inntreffer svært sjelden
(men som kan være betydelige når de først inntreffer). Departementet
vil vurdere nye krav som sikter mot å begrense risikoen i den aktive
forvaltningen i form av supplerende mål for risiko. Samtidig må
regelverket for den aktive forvaltningen nødvendigvis være rammepreget, slik
at ansvaret til bankens styrende organer ikke i praksis flyttes
til departementet. Norges Bank er tildelt et forvaltningsoppdrag
med en viss grad av frihet i gjennomføringen, og det er verken hensiktsmessig
eller ønskelig at denne typen virksomhet detaljreguleres og løpende
styres fra departementet.
Det ble i Nasjonalbudsjettet 2006 gjort rede
for at departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger
av forvaltningen og spesielt risikostyringen i Norges Bank ved bruk av
eksterne konsulenter med spesialkompetanse. Som oppfølging av dette
ble det i St.meld. nr. 16 (2007–2008) gjort rede for et gjennomført
prosjekt med ekstern gjennomgang av risikostyringssystemene i Norges
Bank (Ernst & Young-prosjektet). Departementet tar nå sikte
på en ny ekstern gjennomgang, jf. omtale i boks 1.3 i stortingsmeldingen.
Samtidig med stortingsmeldingen fremmer Regjeringen
en odelstingsproposisjon om enkelte endringer i sentralbankloven.
Departementet har tidligere beskrevet behovet for endringer i sentralbanklovens
bestemmelser om regnskap og revisjon, jf. omtale i St.meld. nr.
16 (2007–2008) og i St.meld. nr. 19 (2007–2008). Departementet sendte
i juni 2008 ut et høringsnotat om dette. I odelstingsproposisjonen
foreslår departementet å underlegge Norges Bank regnskapsplikt etter
regnskapsloven. Hensynet til faste rammer for registrering og dokumentasjon
av transaksjoner mv. tilsier videre at det bør lovfestes at Norges
Bank har bokføringsplikt etter bokføringsloven. Departementet legger
videre opp til at det gis adgang til i forskrift å fastsette særskilte
regler om årsregnskap, årsberetning og bokføring for banken som
utfyller eller fraviker bestemmelsene gitt i eller i medhold av
regnskapsloven og bokføringsloven for å regulere eventuelle særskilte
forhold knyttet til sentralbankvirksomheten.
Det er bred enighet om at dagens revisjonsordning,
der representantskapet oppnevner en sentralbankrevisor som formelt
er ansatt i banken, ikke bør opprettholdes. Revisor bør både formelt og
reelt fungere helt uavhengig av banken. Departementet foreslår i
odelstingsproposisjonen en ordning der representantskapet utpeker
en ekstern revisor. Riksrevisjonen og Landsorganisasjonen i Norge
foreslo i høringsrunden at Riksrevisjonen skulle overta revisjonen
av Norges Bank. Departementet har ikke kunnet slutte seg til en
slik løsning av flere grunner. For det første ville dette etter
departementets oppfatning ha medført et behov for en omlegging av ordningen
med representantskapet som Stortingets tilsynsorgan overfor sentralbanken. Denne
ordningen har sitt utspring i Grunnloven § 75 første ledd bokstav
c, der det heter at:
"Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn med Rigets
Pengevæsen."
Representantskapet vedtar bankens regnskaper. Det
vil være unaturlig å skille denne oppgaven fra oppgaven med å utpeke
revisor. For det annet ville det etter departementets vurdering
være uheldig om Riksrevisjonen skulle foreta den finansielle revisjonen
av Norges Bank og samtidig foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet,
for å avdekke om Statens pensjonsfond – Utland blir forvaltet i
samsvar med Stortingets forutsetninger. Når Riksrevisjonen skal
vurdere om Finansdepartementet har forvaltet fondet i samsvar med
Stortingets forutsetninger, vil bankens reviderte regnskaper være
et vesentlig grunnlag for vurderingene. Hvis det er Riksrevisjonen
som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere
Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har
revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke
Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll
av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra slike betraktninger
valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppraget for Folketrygdfondet
og Statens pensjonsfond – Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern
revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Folketrygdfondet
§ 13 og Innst. O. nr. 77 (2006–2007), side 1-2.
Det vil være naturlig at representantskapet
som ansvarlig for bankens revisjon fastsetter et revisjonsprogram.
Et slikt program vil omfatte prioriteringer i revisjonen utover
den rene regnskapsrevisjonen, herunder en plan for såkalte attestasjonsoppdrag.
Et typisk attestasjonsoppdrag vil være å be om en vurdering av hvorvidt
internkontrollen i banken er effektiv. Med en valgt ekstern revisor
vil Finansdepartementet kunne gå i dialog med representantskapet og
komme med innspill til revisjonsprogrammet, for å sikre at Finansdepartementets
oppfølgingsbehov overfor Statens pensjonsfond – Utland blir ivaretatt.
Hvis Riksrevisjonen skal revidere bankens regnskaper, vil Finansdepartementet være
avskåret fra dette fordi Riksrevisjonen også har som oppgave å revidere
Finansdepartementet. Riksrevisjonen kan ikke revidere Finansdepartementet
på vegne av Stortinget og samtidig utføre revisjonsoppgaver departementet
har bedt representantskapet om å få utført. En ordning med valgt
ekstern revisjon vil dermed kunne styrke den samlede oppfølgingen
av fondet.
I odelstingsproposisjonen legges det videre
opp til en mer presis beskrivelse av oppgavene til bankens styrende
organer, og til en klargjøring av grenseflatene mellom representantskapets tilsynsansvar
etter sentralbankloven og Finansdepartementets oppfølgingsansvar
etter lov om Statens pensjonsfond.
Finansdepartementet har en tid arbeidet med
å gjennomgå regelverket med sikte på å videreutvikle det. Gjennomgangen
er motivert ut fra flere hensyn. Det er et generelt behov for å
revidere regelverket, som til dels bærer preg av at det er blitt
løpende utbygd over tid, samtidig som fondet har vokst betydelig
i verdi og i kompleksitet. Videre medfører beslutningen om å investere opptil
5 pst. av fondet i fast eiendom og evalueringen av de etiske retningslinjene,
et behov for å revidere retningslinjene.
Retningslinjene bør sikte på å regulere særlige risikofaktorer
innen kapitalforvaltning i samsvar med beste internasjonale praksis
når det gjelder måling og styring av risiko. Ansvarsforholdet mellom
operativ forvalter (Norges Bank) og kapitaleier (Finansdepartementet)
må komme klart fram. Regelverket må også sikre at det er klare rapporteringsrutiner
og åpenhet om forvaltningen. Ved gjennomgangen baserer departementet seg
på bransje- og tilsynsdrevne standarder for risikostyring.
Departementet vil i forbindelse med gjennomgangen
av retningslinjene stille strengere krav til Norges Banks forvaltning.
Det vil blant annet bli fastsatt supplerende grenser for risikotaking
i den aktive forvaltningen utover dagens grense for relativ volatilitet.
Dette kan innebære strengere krav til risikospredning for de aktive posisjonene,
og at det etableres risikorammer for flere hovedkategorier av risiki.
Departementet vil også vurdere om det bør fastsettes rammer for implisitt
opplåning ("leverage") og short-posisjoner.
Departementet arbeider med å gjennomgå regelverket
med sikte på at en ny forskrift for forvaltningen av Statens pensjonsfond
- Utland kan tre i kraft fra 1. januar 2010. Det vises for øvrig
til planene om en gjennomgang av aktiv forvaltning, jf. boks 1.3
i meldingen. Eventuelle ytterligere endringer i retningslinjene
som følge av denne gjennomgangen vil bli fastsatt etter at Stortinget
har behandlet saken.
Departementet har gjennom arbeidet i International
Working Group of Sovereign Wealth Funds i regi av IMF bidratt til
utviklingen av "Generally Accepted Practices and Principles for
Sovereign Wealth Funds" – de såkalte "Santiago-prinsippene", jf.
omtale i St.meld. nr. 16 (2007–2008) og Nasjonalbudsjettet 2009.
Disse gir uttrykk for gode prinsipper for forvaltningen av statlige
investeringsfond. Eksempelvis gis det uttrykk for at rollefordelingen
mellom involverte aktører skal være klar, at investeringsfilosofien skal
komme klart til uttrykk og at fondene skal ha etiske standarder.
Prinsippene er å anse som minimumsstandarder som dagens rammeverk for
Statens pensjonsfond – Utland allerede oppfyller. Flere av prinsippene
er imidlertid bare forutsatt i dagens regelverk for forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland, og departementet vil i arbeidet
med den nye forskriften for forvaltningen av fondet søke å få prinsippene klarere
fram.
I forbindelse med framleggelsen av Santiago-prinsippene
i oktober 2008 ble det uttrykt ønske om å undersøke muligheten for
å etablere et forum for statlige investeringsfond som kunne bygge
videre på arbeidet med disse prinsippene. Fra norsk side er en innstilt
på å støtte et slikt arbeid rettet inn mot å bygge tillit og medvirke
til en videreføring av et stabilt og åpent internasjonalt investeringsklima,
samt velfungerende finansmarkeder.
Folketrygdfondet ble etablert som eget særlovselskap
med virkning fra 1. januar 2008. I St.meld. nr. 16 (2007–2008) ble
det gjort rede for det nye rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning
av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket innebærer en
klargjøring av ansvarsdelingen mellom departementet og Folketrygdfondets
styre. Departementet fastsetter overordnede investeringsrammer,
mens styret i Folketrygdfondet er ansvarlig for den operative forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge. De samlede bestemmelser om forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge er gjengitt i vedlegg 1 i stortingsmeldingen.
Det nye rammeverket for forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Norge innebærer vesentlig strengere krav blant annet
knyttet til måling, styring og kontroll av risiko og rapportering
enn tidligere. Folketrygdfondet har på denne bakgrunn arbeidet med
å implementere nye styrings- og kontrollsystemer i forvaltningen
for å sikre at systemene for risikostyring og kontroll tilfredsstiller
de krav som er stilt i det nye rammeverket. Kravene er basert på
at måling, styring og kontroll av ulike risiki skal følge beste internasjonale
praksis og internasjonalt anerkjente metoder. Departementet legger
til grunn at arbeidet med implementering av nye styringssystemer
som følge av kravene som er stilt i det nye rammeverket, i det alt
vesentligste vil være fullført i løpet av inneværende år.
I St.meld. nr. 16 (2007–2008) varslet departementet
at en vil vurdere behovet for å fastsette en egen forskrift som
gir nærmere bestemmelser om regnskapsregler for Statens pensjonsfond
– Norge. Bakgrunnen for dette er at loven om Statens pensjonsfond
ikke inneholder direkte bestemmelser om regnskapsregler.
Med bakgrunn i et behov for å klargjøre regnskapsreglene
for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fastsatte departementet
i forskrift 11. november 2008 nr. 1264 nærmere bestemmelser om føring
av årsregnskap med mer for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond –
Norge.
Departementet vil komme tilbake med en vurdering
av behovet for å innføre internasjonale regnskapsstandarder (IFRS)
for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond – Norge når en
har vunnet mer erfaringer med det nye rammeverket for forvaltningen
av fondet.
Komiteen tar omtalen
av oppfølgingsregimet for Norges Bank til orientering, og viser
for øvrig til merknader i kapittel 4.2 i denne innstilling, samt
i Innst. O. nr. 93 (2008–2009) som omhandler Ot.prp. nr. 58 (2008–2009).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre viser til at Stortinget i liten eller ingen
grad får en uavhengig rapport om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland (SPU) som er i tråd med de vedtak og retningslinjer Stortinget
selv har vedtatt. St.meld. nr. 20 (2008–2009) vil – i tråd med tidligere
tilsvarende stortingsmeldinger om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– aldri oppfattes å være uavhengig og bidrar derfor ikke til at
Stortingets kontrollfunksjon i tilstrekkelig grad er ivaretatt.
Disse medlemmer viser videre
til at det spesielt for 2008 har blitt reist en rekke spørsmål omkring
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU), både knyttet
til tap, bonuser og økt hemmelighold av både lønnsforhold og investeringsportefølje.
I tillegg kommer usikkerhet om den aktive forvaltningen av fondet
har gått ut over den risikogrense Finansdepartementet har fastsatt.
Samlet gir det et bilde av at forvaltningen av SPU ikke er slik
det burde være – og at Stortinget i liten eller ingen grad har mulighet
til å kontrollere om denne usikkerhet medfører riktighet eller ikke.
Disse medlemmer mener at det
på denne bakgrunn er nødvendig at Riksrevisjonen snarest foretar
en undersøkelse om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland
(SPU) i 2008 er og har vært i tråd med de retningslinjer og vedtak Storting
har fattet. Dette kan skje ved et plenarvedtak i Stortinget, jf.
§ 9 i lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen hvor det bl.a. heter
at "Storting i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang
særlige undersøkelser".
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre mener at det er behov for å endre sentralbankloven
slik at Riksrevisjonen i praksis kan foreta en årlig kontroll av
virksomheten i Norges Bank generelt og Norges Banks forvaltning
av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) spesielt og rapportere til
Stortinget på bakgrunn av denne kontrollen.
Disse medlemmer viser til Dokument
nr. 8:69 (2008–2009) og de forslag som der fremmes om å iverksette
tiltak for å gi Stortinget økt mulighet til å ivareta sin kontrollfunksjon
av om forvaltningen av Statens pensjonsfond er i tråd med de retningslinjer
Stortinget selv har lagt.