5.1 Sammendrag

5.1.1 Rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland

Statens pensjonsfond – Utland reguleres av følgende regelsett:

• Lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond

• Forskrift 22. desember 2005 om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland

• Retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland

• Forvaltningsavtale mellom Norges Bank og Finansdepartementet av 12. februar 2001.

I tillegg kommer lov om Norges Bank og pengevesenet 24. mai 1985 nr. 28 (sentralbankloven). Loven regulerer ikke direkte forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, men setter rammer for sentralbankens organisasjon og ansvarsfordelingen mellom bankens organer. Den danner derfor en organisatorisk ramme for Norges Bank også som kapitalforvalter.

Finansdepartementets investeringsstrategi for Statens pensjonsfond – Utland omfatter både den strategiske referanseporteføljen og rammer for Norges Banks avvik fra referanseporteføljen. Departementet varsler i stortingsmeldingen at en våren 2010 vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang aktiv forvaltning skal videreføres.

Parallelt med dette arbeidet vil departementet arbeide videre med å utvikle rammeverket for forvaltningen. Det er et krevende arbeid å sikre at rammeverket kontinuerlig utvikles i takt med i investeringsstrategien, veksten i fondskapitalen og utviklingen internasjonalt innen rammeverk og tilsynsmetodikk for store kapitalforvaltere. I fjorårets melding beskrev departementet resultatene av en gjennomgang av internasjonalt anerkjente standarder og beste markedspraksis for risikostyring innen kapitalforvaltning, jf. kapittel 5 i St.meld. nr. 16 (2007–2008). Beskrivelsen av beste markedspraksis var basert på en referansegruppe bestående av flere store fond og investeringsbanker.

Synet på hvilke institusjoner som representerer beste praksis for risikostyring innen kapitalforvaltning er i endring. Noen av de institusjonene som allment ble ansett for å være ledende innen risikostyring, har senere fått store problemer og har vært nødt til å be om hjelp fra sine respektive myndigheter. Det er derfor sannsynlig at de internasjonale normene for risikostyring vil endre seg framover. Dette vil også ha betydning for departementets videreutvikling av regelverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland.

5.1.2 Oppfølging av rammeverkets krav til risikostyring og kontroll

Ansvaret til Norges Banks styrende organer

Dagens rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland gir Norges Bank anledning til å investere på en måte som avviker fra en ren indeksering av referanseporteføljen ("passiv forvaltning"), dersom det kan dokumenteres at banken minst følger internasjonalt anerkjente standarder og metoder for risikostyring av slike posisjoner ("aktiv forvaltning"). I retningslinjene for forvaltningen heter det blant annet:

"Verdivurdering, avkastningsmåling og styring, måling og kontroll av risiko skal følge internasjonalt anerkjente standarder og metoder. Fondet kan ikke investeres i markeder, aktivaklasser eller instrumenter dersom oppfyllelse av disse kravene ikke kan dokumenteres (…). "

Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland er delegert til Norges Bank, og utføres av en egen avdeling i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM). Hovedstyret har den utøvende myndigheten i banken, jf. sentralbankloven § 5 første ledd. Hovedstyret har ansvar for at kapitalforvaltningen drives i samsvar med rammeverket Finansdepartementet har fastsatt. En av hovedstyrets viktigste oppgaver innen den operative kapitalforvaltningen består dermed i løpende å overvåke Norges Banks evne til å måle og styre risiko, og å påse at det til enhver tid tillatte investeringsuniverset med hensyn til både markeder/valutaer og instrumentbruk er avgrenset slik at de kvalitative kravene i rammeverket for forvaltningen av fondet er oppfylt.

Det framgår videre av sentralbankloven § 5 tredje ledd at:

"Representantskapet fører tilsyn med bankens drift og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt."

Representantskapet skal derfor også føre tilsyn med at Norges Bank følger påleggene i rammeverket for Statens pensjonsfond – Utland. Representantskapet har 15 medlemmer som alle velges av Stortinget, jf. sentralbankloven § 7. Representantskapet avgir årlige uttalelser til Stortinget om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken.

Sentralbanklovens regler om bankens styrende organers oppgaver er meget kortfattede, og presiserer ikke nærmere hva hovedstyrets utøvende myndighet går ut på eller hva som ligger i representantskapets tilsynsansvar for bankens drift. Etter departementets syn bør organenes tilsyns- og kontrollansvar klargjøres bedre i loven, jf. pkt. 1.5.3 i stortingsmeldingen.

Finansdepartementets oppfølging av Norges Banks operative forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland

Etter lov om Statens pensjonsfond § 2 forvalter Finansdepartementet Statens pensjonsfond – Utland. Den operative forvaltningen er delegert til Norges Bank. Et solid rammeverk og gode oppfølgingsrutiner overfor Norges Bank er en forutsetning for at Finansdepartementet skal kunne følge opp forvalteransvaret.

I forbindelse med endringene i rammeverket som trådte i kraft 1. januar 2006, varslet Finansdepartementet at det også ville bli brukt eksterne konsulenter i oppfølgingen av Norges Banks kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet 2006 heter det blant annet:

"Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter rapportere om dette til Stortinget."

Høsten 2006 ble det første prosjektet for risikobasert oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning basert på de nye kravene i rammeverket igangsatt. Etter en anbudskonkurranse valgte Finansdepartementet en internasjonal gruppe fra selskapet Ernst & Young til å gjennomgå risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank. Departementet har i St.meld. nr. 16 (2007–2008) redegjort for innholdet i prosjektets sluttrapport og bankens kommentarer. Det framgikk av redegjørelsen at Norges Bank i tidsrommet 2006–2008 har gjennomført en rekke prosjekter for å videreutvikle bankens risikostyring, blant annet:

• opprettelse av en revisjonskomité for hovedstyret,

• opprettelse av en egen internrevisjon,

• styrking av ekstern revisjon gjennom samarbeid med revisjonsselskapet Deloitte,

• omorganisering av NBIM,

• vesentlig styrking av den uavhengige risikostyringsfunksjonen i NBIM,

• nytt rammeverk for operasjonell risiko, og

• prosjekter for implementering av nye systemer for motpartsrisiko og for prising og verifisering av posisjoner uavhengig av de som foretar investeringsbeslutninger.

Departementet har i brev 20. oktober 2008 til Norges Bank bedt om å bli orientert om status for hovedstyrets arbeid med å styrke bankens risikostyring innen kapitalforvaltningen. Hovedstyrets svar er omtalt i kapittel 6 i stortingsmeldingen, og følger som vedlegg 3 til meldingen.

Norges Bank har gjennomført et omfattende arbeid for å styrke risikostyringen i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Departementet er positiv til omorganiseringen innen bankens kapitalforvaltning med virkning fra 1. mars 2008.

Det framgår av brevet fra Norges Banks hovedstyre av 12. februar 2009 at banken har innført nye interne retningslinjer som innebærer strengere begrensning av avvik fra referanseporteføljen langs flere nye dimensjoner.

I dag forvaltes fondet innenfor en forenklet overordnet ramme for aktiv forvaltning supplert med krav om at Norges Bank skal utarbeide interne retningslinjer som sikrer at banken minst følger internasjonalt anerkjente standarder og metoder for risikostyring av aktive posisjoner. Etter departementets oppfatning viser erfaringene de siste tre årene at det er ønskelig med et mer finmasket system for å regulere risikoen i aktiv forvaltning.

I omtalen av resultatene i den aktive forvaltningen i pkt. 1.4 i stortingsmeldingen er det pekt på at den aktive renteforvaltningen står for en stor andel av samlet mindreavkastning. Dette må ses i sammenheng med at Norges Banks aktive obligasjonsinvesteringer i stor grad har hatt en felles eksponering mot underliggende systematisk risiko (likviditetsrisiko og kredittrisiko). De aktive forvaltningsstrategiene som har gitt betydelig mindreavkastning på rentesiden, har ikke i samme grad trukket på rammen for forventet relativ volatilitet, noe som reflekterer at dette risikomålet ikke særlig godt fanger opp risiko knyttet til begivenheter som inntreffer svært sjelden (men som kan være betydelige når de først inntreffer). Departementet vil vurdere nye krav som sikter mot å begrense risikoen i den aktive forvaltningen i form av supplerende mål for risiko. Samtidig må regelverket for den aktive forvaltningen nødvendigvis være rammepreget, slik at ansvaret til bankens styrende organer ikke i praksis flyttes til departementet. Norges Bank er tildelt et forvaltningsoppdrag med en viss grad av frihet i gjennomføringen, og det er verken hensiktsmessig eller ønskelig at denne typen virksomhet detaljreguleres og løpende styres fra departementet.

Det ble i Nasjonalbudsjettet 2006 gjort rede for at departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen og spesielt risikostyringen i Norges Bank ved bruk av eksterne konsulenter med spesialkompetanse. Som oppfølging av dette ble det i St.meld. nr. 16 (2007–2008) gjort rede for et gjennomført prosjekt med ekstern gjennomgang av risikostyringssystemene i Norges Bank (Ernst & Young-prosjektet). Departementet tar nå sikte på en ny ekstern gjennomgang, jf. omtale i boks 1.3 i stortingsmeldingen.

5.1.3 Odelstingsproposisjon om endringer i sentralbankloven

Samtidig med stortingsmeldingen fremmer Regjeringen en odelstingsproposisjon om enkelte endringer i sentralbankloven. Departementet har tidligere beskrevet behovet for endringer i sentralbanklovens bestemmelser om regnskap og revisjon, jf. omtale i St.meld. nr. 16 (2007–2008) og i St.meld. nr. 19 (2007–2008). Departementet sendte i juni 2008 ut et høringsnotat om dette. I odelstingsproposisjonen foreslår departementet å underlegge Norges Bank regnskapsplikt etter regnskapsloven. Hensynet til faste rammer for registrering og dokumentasjon av transaksjoner mv. tilsier videre at det bør lovfestes at Norges Bank har bokføringsplikt etter bokføringsloven. Departementet legger videre opp til at det gis adgang til i forskrift å fastsette særskilte regler om årsregnskap, årsberetning og bokføring for banken som utfyller eller fraviker bestemmelsene gitt i eller i medhold av regnskapsloven og bokføringsloven for å regulere eventuelle særskilte forhold knyttet til sentralbankvirksomheten.

Det er bred enighet om at dagens revisjonsordning, der representantskapet oppnevner en sentralbankrevisor som formelt er ansatt i banken, ikke bør opprettholdes. Revisor bør både formelt og reelt fungere helt uavhengig av banken. Departementet foreslår i odelstingsproposisjonen en ordning der representantskapet utpeker en ekstern revisor. Riksrevisjonen og Landsorganisasjonen i Norge foreslo i høringsrunden at Riksrevisjonen skulle overta revisjonen av Norges Bank. Departementet har ikke kunnet slutte seg til en slik løsning av flere grunner. For det første ville dette etter departementets oppfatning ha medført et behov for en omlegging av ordningen med representantskapet som Stortingets tilsynsorgan overfor sentralbanken. Denne ordningen har sitt utspring i Grunnloven § 75 første ledd bokstav c, der det heter at:

"Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn med Rigets Pengevæsen."

Representantskapet vedtar bankens regnskaper. Det vil være unaturlig å skille denne oppgaven fra oppgaven med å utpeke revisor. For det annet ville det etter departementets vurdering være uheldig om Riksrevisjonen skulle foreta den finansielle revisjonen av Norges Bank og samtidig foreta forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet, for å avdekke om Statens pensjonsfond – Utland blir forvaltet i samsvar med Stortingets forutsetninger. Når Riksrevisjonen skal vurdere om Finansdepartementet har forvaltet fondet i samsvar med Stortingets forutsetninger, vil bankens reviderte regnskaper være et vesentlig grunnlag for vurderingene. Hvis det er Riksrevisjonen som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra slike betraktninger valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppraget for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Folketrygdfondet § 13 og Innst. O. nr. 77 (2006–2007), side 1-2.

Det vil være naturlig at representantskapet som ansvarlig for bankens revisjon fastsetter et revisjonsprogram. Et slikt program vil omfatte prioriteringer i revisjonen utover den rene regnskapsrevisjonen, herunder en plan for såkalte attestasjonsoppdrag. Et typisk attestasjonsoppdrag vil være å be om en vurdering av hvorvidt internkontrollen i banken er effektiv. Med en valgt ekstern revisor vil Finansdepartementet kunne gå i dialog med representantskapet og komme med innspill til revisjonsprogrammet, for å sikre at Finansdepartementets oppfølgingsbehov overfor Statens pensjonsfond – Utland blir ivaretatt. Hvis Riksrevisjonen skal revidere bankens regnskaper, vil Finansdepartementet være avskåret fra dette fordi Riksrevisjonen også har som oppgave å revidere Finansdepartementet. Riksrevisjonen kan ikke revidere Finansdepartementet på vegne av Stortinget og samtidig utføre revisjonsoppgaver departementet har bedt representantskapet om å få utført. En ordning med valgt ekstern revisjon vil dermed kunne styrke den samlede oppfølgingen av fondet.

I odelstingsproposisjonen legges det videre opp til en mer presis beskrivelse av oppgavene til bankens styrende organer, og til en klargjøring av grenseflatene mellom representantskapets tilsynsansvar etter sentralbankloven og Finansdepartementets oppfølgingsansvar etter lov om Statens pensjonsfond.

5.1.4 Gjennomgang av det øvrige rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland

Finansdepartementet har en tid arbeidet med å gjennomgå regelverket med sikte på å videreutvikle det. Gjennomgangen er motivert ut fra flere hensyn. Det er et generelt behov for å revidere regelverket, som til dels bærer preg av at det er blitt løpende utbygd over tid, samtidig som fondet har vokst betydelig i verdi og i kompleksitet. Videre medfører beslutningen om å investere opptil 5 pst. av fondet i fast eiendom og evalueringen av de etiske retningslinjene, et behov for å revidere retningslinjene.

Retningslinjene bør sikte på å regulere særlige risikofaktorer innen kapitalforvaltning i samsvar med beste internasjonale praksis når det gjelder måling og styring av risiko. Ansvarsforholdet mellom operativ forvalter (Norges Bank) og kapitaleier (Finansdepartementet) må komme klart fram. Regelverket må også sikre at det er klare rapporteringsrutiner og åpenhet om forvaltningen. Ved gjennomgangen baserer departementet seg på bransje- og tilsynsdrevne standarder for risikostyring.

Departementet vil i forbindelse med gjennomgangen av retningslinjene stille strengere krav til Norges Banks forvaltning. Det vil blant annet bli fastsatt supplerende grenser for risikotaking i den aktive forvaltningen utover dagens grense for relativ volatilitet. Dette kan innebære strengere krav til risikospredning for de aktive posisjonene, og at det etableres risikorammer for flere hovedkategorier av risiki. Departementet vil også vurdere om det bør fastsettes rammer for implisitt opplåning ("leverage") og short-posisjoner.

Departementet arbeider med å gjennomgå regelverket med sikte på at en ny forskrift for forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland kan tre i kraft fra 1. januar 2010. Det vises for øvrig til planene om en gjennomgang av aktiv forvaltning, jf. boks 1.3 i meldingen. Eventuelle ytterligere endringer i retningslinjene som følge av denne gjennomgangen vil bli fastsatt etter at Stortinget har behandlet saken.

5.1.5 Santiago-prinsippene for forvaltning av statlige investeringsfond

Departementet har gjennom arbeidet i International Working Group of Sovereign Wealth Funds i regi av IMF bidratt til utviklingen av "Generally Accepted Practices and Principles for Sovereign Wealth Funds" – de såkalte "Santiago-prinsippene", jf. omtale i St.meld. nr. 16 (2007–2008) og Nasjonalbudsjettet 2009. Disse gir uttrykk for gode prinsipper for forvaltningen av statlige investeringsfond. Eksempelvis gis det uttrykk for at rollefordelingen mellom involverte aktører skal være klar, at investeringsfilosofien skal komme klart til uttrykk og at fondene skal ha etiske standarder. Prinsippene er å anse som minimumsstandarder som dagens rammeverk for Statens pensjonsfond – Utland allerede oppfyller. Flere av prinsippene er imidlertid bare forutsatt i dagens regelverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, og departementet vil i arbeidet med den nye forskriften for forvaltningen av fondet søke å få prinsippene klarere fram.

I forbindelse med framleggelsen av Santiago-prinsippene i oktober 2008 ble det uttrykt ønske om å undersøke muligheten for å etablere et forum for statlige investeringsfond som kunne bygge videre på arbeidet med disse prinsippene. Fra norsk side er en innstilt på å støtte et slikt arbeid rettet inn mot å bygge tillit og medvirke til en videreføring av et stabilt og åpent internasjonalt investeringsklima, samt velfungerende finansmarkeder.

5.1.6 Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge

Folketrygdfondet ble etablert som eget særlovselskap med virkning fra 1. januar 2008. I St.meld. nr. 16 (2007–2008) ble det gjort rede for det nye rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket innebærer en klargjøring av ansvarsdelingen mellom departementet og Folketrygdfondets styre. Departementet fastsetter overordnede investeringsrammer, mens styret i Folketrygdfondet er ansvarlig for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. De samlede bestemmelser om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge er gjengitt i vedlegg 1 i stortingsmeldingen.

Risikostyring og kontrollrutiner

Det nye rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge innebærer vesentlig strengere krav blant annet knyttet til måling, styring og kontroll av risiko og rapportering enn tidligere. Folketrygdfondet har på denne bakgrunn arbeidet med å implementere nye styrings- og kontrollsystemer i forvaltningen for å sikre at systemene for risikostyring og kontroll tilfredsstiller de krav som er stilt i det nye rammeverket. Kravene er basert på at måling, styring og kontroll av ulike risiki skal følge beste internasjonale praksis og internasjonalt anerkjente metoder. Departementet legger til grunn at arbeidet med implementering av nye styringssystemer som følge av kravene som er stilt i det nye rammeverket, i det alt vesentligste vil være fullført i løpet av inneværende år.

Regnskapsregler

I St.meld. nr. 16 (2007–2008) varslet departementet at en vil vurdere behovet for å fastsette en egen forskrift som gir nærmere bestemmelser om regnskapsregler for Statens pensjonsfond – Norge. Bakgrunnen for dette er at loven om Statens pensjonsfond ikke inneholder direkte bestemmelser om regnskapsregler.

Med bakgrunn i et behov for å klargjøre regnskapsreglene for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond – Norge fastsatte departementet i forskrift 11. november 2008 nr. 1264 nærmere bestemmelser om føring av årsregnskap med mer for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond – Norge.

Departementet vil komme tilbake med en vurdering av behovet for å innføre internasjonale regnskapsstandarder (IFRS) for Folketrygdfondet inkludert Statens pensjonsfond – Norge når en har vunnet mer erfaringer med det nye rammeverket for forvaltningen av fondet.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen av oppfølgingsregimet for Norges Bank til orientering, og viser for øvrig til merknader i kapittel 4.2 i denne innstilling, samt i Innst. O. nr. 93 (2008–2009) som omhandler Ot.prp. nr. 58 (2008–2009).

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til at Stortinget i liten eller ingen grad får en uavhengig rapport om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) som er i tråd med de vedtak og retningslinjer Stortinget selv har vedtatt. St.meld. nr. 20 (2008–2009) vil – i tråd med tidligere tilsvarende stortingsmeldinger om forvaltningen av Statens pensjonsfond – aldri oppfattes å være uavhengig og bidrar derfor ikke til at Stortingets kontrollfunksjon i tilstrekkelig grad er ivaretatt.

Disse medlemmer viser videre til at det spesielt for 2008 har blitt reist en rekke spørsmål omkring forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU), både knyttet til tap, bonuser og økt hemmelighold av både lønnsforhold og investeringsportefølje. I tillegg kommer usikkerhet om den aktive forvaltningen av fondet har gått ut over den risikogrense Finansdepartementet har fastsatt. Samlet gir det et bilde av at forvaltningen av SPU ikke er slik det burde være – og at Stortinget i liten eller ingen grad har mulighet til å kontrollere om denne usikkerhet medfører riktighet eller ikke.

Disse medlemmer mener at det på denne bakgrunn er nødvendig at Riksrevisjonen snarest foretar en undersøkelse om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) i 2008 er og har vært i tråd med de retningslinjer og vedtak Storting har fattet. Dette kan skje ved et plenarvedtak i Stortinget, jf. § 9 i lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen hvor det bl.a. heter at "Storting i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser".

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre mener at det er behov for å endre sentralbankloven slik at Riksrevisjonen i praksis kan foreta en årlig kontroll av virksomheten i Norges Bank generelt og Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) spesielt og rapportere til Stortinget på bakgrunn av denne kontrollen.

Disse medlemmer viser til Dokument nr. 8:69 (2008–2009) og de forslag som der fremmes om å iverksette tiltak for å gi Stortinget økt mulighet til å ivareta sin kontrollfunksjon av om forvaltningen av Statens pensjonsfond er i tråd med de retningslinjer Stortinget selv har lagt.