2.1 Institusjonens mandat (lovforslaget §§ 1 og 2)

Hovedformålet med å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter er å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge.

I Innst. 240 S (2013–2014) er det satt som et mål at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal oppfylle Paris-prinsippenes krav til uavhengige menneskerettighetsinstitusjoner fullt ut, slik at den tilfredsstiller de krav som med tilslutning fra FN er satt for å oppnå A-status. Presidentskapet har videre satt som mål at institusjonen skal få det rom og den gjennomslagskraft i det norske samfunnet som Paris-prinsippene gir anvisning på.

Det følger av Paris-prinsippenes innledende punkt A om «Competence and responsibilities» at det er et grunnleggende krav at den nasjonale institusjonen gis et så bredt mandat som mulig til å fremme og beskytte menneskerettighetene. Institusjonens mandat må videre følge av lov eller grunnlov der også institusjonens sammensetning og kompetanseområde skal fremgå, jf. prinsippenes punkt A.1 og A.2. Presidentskapet har i samsvar med dette lagt til grunn at den nasjonale institusjonen skal etableres ved lov, hvor mandat og myndighet skal komme klart til uttrykk. Bestemmelser som regulerer institusjonens virksomhet kan derimot fastsettes nærmere i forskrift (instruks).

Presidentskapet har fremhevet at Paris-prinsippene skal gjenspeiles i den nasjonale institusjonens mandat, og at den overordnede oppgaven med å bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge må suppleres av Paris-prinsippenes krav til oppgaveportefølje. Arbeidsgruppen viser i den forbindelse til at styrking av menneskerettighetene kan skje på forskjellige måter. Skal etableringen av en ny nasjonal institusjon få den ønskede effekt, må imidlertid oppgaven med å styrke menneskerettighetene gjennomføres systematisk, ved en helhetlig tilnærming for å identifisere ulike mangler ved beskyttelse av rettighetene. Arbeidsgruppen foreslår derfor at institusjonens mandat formuleres slik at det omfatter alle internasjonalt anerkjente menneskerettigheter, dvs. alle menneskerettigheter som er fastslått i konvensjoner og andre internasjonale menneskerettslige instrumenter (se lovforslaget § 1).

Det fremgår av Paris-prinsippenes punkt C.1.a at den nasjonale institusjonen fritt må kunne vurdere ethvert spørsmål innenfor sitt kompetanseområde, uavhengig av om spørsmålet er reist av regjeringen, på eget initiativ eller av en enkeltperson, og at institusjonen må gis en stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan den skal prioritere arbeidsoppgavene innenfor rammen av de ressurser den til enhver tid har til rådighet. Skal institusjonen kunne være fri og uavhengig, må det videre være opp til institusjonen selv å prioritere sine arbeidsoppgaver innenfor mandatet. I tråd med dette foreslår arbeidsgruppen at det inntas uttrykkelig i § 2 i loven at institusjonen selvstendig og uavhengig skal kunne vurdere ethvert spørsmål innenfor sitt kompetanseområde.

For å fylle det brede mandatet som Paris-prinsippene legger opp til har presidentskapet lagt til grunn at en av institusjonens kjerneoppgaver bør være å overvåke og gi råd i alle menneskerettighetsspørsmål, herunder kartlegge og vurdere norske forhold opp mot internasjonale standarder, for å identifisere utfordringer og gi råd til myndighetene om forbedringer. Hovedformålet med å opprette en nasjonal institusjon er nettopp å sikre ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter på et overordnet nivå, i lovgivning og forvaltning, og arbeidsgruppen foreslår at dette uttrykkelig fremgår av loven (se nærmere kommentarene til lovforslaget § 3 bokstav a og b).

For å kunne bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge vil videre spredning av kunnskap om menneskerettigheter være en viktig faktor. En reell gjennomføring av menneskerettighetene er ikke bare avhengig av at statsmakten (de lovgivende, utøvende og dømmende myndigheter) har innsikt i de forpliktelsene som påhviler den, men vel så viktig er individenes innsikt i egne rettigheter. Kunnskap må dermed relateres både til de som har rettigheter og til de som har plikter. Å spre slik kunnskap og informasjon bør derfor være et viktig mål for den nasjonale institusjonen.

En viktig side av oppgaven med å spre kunnskap er å informere og veilede personer som mener seg utsatt for brudd på menneskerettighetene eller som har spørsmål i tilknytning til menneskerettighetene. Presidentskapet har i den forbindelse fremhevet at den norske nasjonale institusjonen skal være åpen for henvendelser fra enkeltpersoner, men at den i tråd med någjeldende praksis ikke skal ha kompetanse til selv å behandle klager i enkeltsaker. Det betyr at institusjonens mandat ikke omfatter å prøve klager om krenkelse av menneskerettighetene i det enkelte tilfellet. Institusjonen kan heller ikke ta stilling til substansen i en klage. Derimot kan institusjonen informere om menneskerettigheter på generelt grunnlag, og kan veilede enkeltpersoner om eksisterende klageordninger både nasjonalt og internasjonalt, jf. merknadene til de enkelte lovbestemmelsene nedenfor.

I tidligere høringer har enkelte høringsinstanser fremhevet at den nasjonale institusjonen må få som særskilt oppgave å beskytte og fremme urfolks- og minoritetsrettigheter, herunder å bekjempe diskriminering, og at dette bør fremgå som et eget punkt i institusjonens lovfestede mandat og arbeidsoppgaver. Som det fremgår av punkt 2.4.2 nedenfor, har også presidentskapet ambisjoner på vegne av institusjonen med hensyn til å løfte frem urfolks- og minoritetsrettigheter.

Arbeidsgruppen peker på at institusjonen særlig bør arbeide for å styrke utsatte grupper og individer i Norge. Dette følger direkte av Paris-prinsippenes punkt A.3.g hvor det blant annet heter at den nasjonale institusjonen skal arbeide for å «bekjempe alle former for diskriminering, særlig rasediskriminering, ved å gjøre allmennheten mer bevisst om dette, særlig gjennom informasjons- og opplysningstiltak, og ved å gjøre bruk av alle medier». Arbeidsgruppen mener imidlertid at det ikke bør legges for sterke føringer på hvilke interesser institusjonen skal prioritere ved å lovfeste at institusjonen særlig skal ivareta enkelte grupper eller rettigheter. Det ligger i betegnelsen på institusjonen at den skal ha et nasjonalt perspektiv på sitt arbeid – dette tilsier at dens oppgaver og formål bør defineres generelt i lovteksten. Arbeidsgruppen viser også til at behovet for å løfte frem særskilte rettigheter kan endre seg over tid, og den nasjonale institusjonen bør derfor stå fritt til å endre sine prioriteringer i samsvar med dette.

Utgangspunktet er at institusjonen skal være uavhengig og stå fritt til å vurdere ethvert spørsmål innenfor sitt kompetanseområde. Herunder vil styrking av urfolks- og minoritetsrettigheter være omfattet av – og være en viktig del av – institusjonens brede mandat. Det fremgår for eksempel uttrykkelig av Paris-prinsippenes avsnitt B.1 at sammensetning og utnevning av medlemmer til den nasjonale institusjonen må skje på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet. Av denne grunn anbefaler arbeidsgruppen at institusjonens mandat utformes generelt, uten at enkelte grupper eller rettigheter fremheves særskilt. (Hvordan institusjonen kan oppfylle Paris-prinsippenes krav til uavhengighet og mangfold, vil vi komme nærmere tilbake til nedenfor under punkt 2.4.)

I sitt høringsnotat vurderte Utenriksdepartementet hvorvidt den nasjonale institusjonen bør arbeide med menneskerettighetssituasjonen utenfor Norges grenser. Utenriksdepartementet la til grunn at Paris-prinsippene ikke krever at den nasjonale institusjonen skal bidra til å fremme menneskerettigheter utenfor landets grenser, og at utgangspunktet derfor bør være at den nasjonale institusjonen skal arbeide for gjennomføring av rettigheter på nasjonalt nivå. Presidentskapet har sluttet seg til dette, og har fremhevet i sin innstilling at fokuset skal være på nasjonale forhold.

Paris-prinsippene fastsetter kun minimumskrav til nasjonale institusjoner, og institusjonens mandat, slik dette foreslås lovfestet, vil ikke være til hinder for at den kan vurdere hvorvidt menneskerettighetene blir ivaretatt ved norske aktiviteter også utenfor Norges grenser, som for eksempel av norsk næringsliv, i utviklingssamarbeid og militærengasjement i utlandet. Det understrekes imidlertid at den nasjonale institusjonens hovedfokus skal være på nasjonale forhold.

I samsvar med bemerkningene ovenfor foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes at den nasjonale institusjonen har et generelt mandat til å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettighetsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig.

En nærmere angivelse av arbeidsoppgavene til den nasjonale institusjonen må ta utgangspunkt i Paris-prinsippene punkt A.3, jf. nærmere nedenfor.

2.2 Institusjonens arbeidsoppgaver

Som det fremgår av punkt 2.1 skal en nasjonal institusjon for menneskerettigheter ha et bredt mandat til å fremme og beskytte menneskerettighetene. Videre skal institusjonens sammensetning og kompetanseområde nedfelles uttrykkelig i lov. I henhold til Paris-prinsippenes avsnitt A.3 skal de nasjonale institusjoners ansvarsoppgaver blant annet dekke følgende områder (oversatt versjon):

«(a) Å legge fram for regjeringen, nasjonalforsamlingen og andre kompetente organer, på rådgivende grunnlag, enten på anmodning fra vedkommende myndigheter eller gjennom utøvelse av institusjonens rett til å behandle et saksforhold på eget initiativ, uttalelser, anbefalinger, forslag og rapporter om alle saker som gjelder fremme og beskyttelse av menneskerettighetene; den nasjonale institusjonen kan beslutte å offentliggjøre dem; disse uttalelsene, anbefalingene, forslagene og rapportene samt eventuelle særlige rettigheter som den nasjonale institusjonen måtte ha, skal gjelde følgende områder:

(i) enhver lovgivnings- eller forvaltningsbestemmelse samt bestemmelser som gjelder rettslige instanser, som har til hensikt å ivareta og utvide vern av menneskerettighetene; i denne forbindelse skal den nasjonale institusjonen granske gjeldende lovgivnings- og forvaltningsbestemmelser samt lovforslag og andre forslag og fremme de anbefalinger den mener er hensiktsmessig for å sikre at disse bestemmelsene er i samsvar med grunnleggende menneskerettighetsprinsipper; den skal om nødvendig anbefale at ny lovgivning vedtas, at gjeldende lovgivning endres, og at forvaltningsmessige tiltak vedtas eller endres,

(ii) ethvert tilfelle av brudd på menneskerettighetene den velger å ta opp,

(iii) utarbeiding av rapporter om situasjonen for menneskerettigheter generelt i landet og om mer konkrete saksforhold,

(iv) innspill til regjeringen om situasjoner rundt omkring i landet der menneskerettighetene brytes, og forslag til regjeringen om tiltak som kan sette en stopper for slike situasjoner og, om nødvendig, uttalelser om regjeringens holdninger og handlinger,

(b) å fremme og sikre at nasjonal lovgivning og praksis harmoniseres med de internasjonale menneskerettighets-instrumentene staten er part i, og at de gjennomføres i praksis,

(c) å oppfordre til at de ovennevnte instrumentene ratifiseres eller tiltres, og å påse at de gjennomføres,

(d) å bidra til rapportene som statene er pålagt å legge fram for FNs organer og komiteer og for regionale institusjoner, i henhold til deres traktatforpliktelser, og om nødvendig avgi en uttalelse om temaet, med behørig respekt for sin uavhengighet,

(e) å samarbeide med FN og organisasjoner innenfor FN-systemet samt regionale institusjoner og nasjonale institusjoner i andre land som har myndighet til å fremme og verne om menneskerettighetene,

(f) å bistå i utarbeidingen av programmer for undervisning i og forskning på menneskerettigheter og å delta i gjennomføringen av disse programmene på skoler og universiteter og i fagmiljøer,

(g) å informere om menneskerettigheter og om arbeidet for å bekjempe alle former for diskriminering, særlig rasediskriminering, ved å gjøre allmennheten mer bevisst om dette, særlig gjennom informasjons- og opplysningstiltak, og ved å gjøre bruk av alle medier.»

I kongelig resolusjon av 21. september 2001 er mandatettil någjeldende nasjonal institusjon definert bredt, slik at det i prinsippet anses å omfatte de ansvarsoppgaver som oppstilles i Paris-prinsippene. Den nasjonale institusjonens arbeidsoppgaver og ansvarsområder må imidlertid også defineres i loven på en slik måte at de sikrer at den nye nasjonale institusjonen gjennom sitt arbeid ivaretar Paris-prinsippene fullt ut. Dette betyr at det er nødvendig med en tilpasning av de oppgaver som SMR-NI i dag ivaretar som nasjonal institusjon34.

Utenriksdepartementet har i sitt høringsnotat gitt en vurdering av, og kommet med forslag til hvilke lovfestede arbeidsoppgaver den norske institusjonen for menneskerettigheter bør ha sett i lys av Paris-prinsippene. Det fremgår at de foreslåtte arbeidsoppgavene er formulert mer kortfattet enn listen i Paris-prinsippene inntatt over, men Utenriksdepartementet har lagt til grunn at de oppgavene som følger av Paris-prinsippene skal være dekket av de oppgavene som er foreslått.

Arbeidsgruppen har vurdert om institusjonens arbeidsoppgaver bør sammenfattes ytterligere, for eksempel i samsvar med de arbeidsoppgavene som er foreslått og beskrevet i SOU 2010:70 «Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter: Slutbetänkande från delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige» på side 352 flg35. Arbeidsgruppen har også vurdert om arbeidsoppgavene bør utvides, for eksempel i samsvar med mandatet inntatt i lov 18. juni 2012 nr. 553 om «Institut for Menneskerettigheter – Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution» § 236. Ved å dele inn arbeidsoppgavene i samsvar med Utenriksdepartementets forslag – men med noen tilpasninger i samsvar med kommentarene i punkt 2.3 flg. nedenfor – vil imidlertid den nasjonale institusjonens funksjon og ansvarsområder etter arbeidsgruppens syn bli best mulig synliggjort. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det lovfestes at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal ha som hovedoppgave å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig ved å:

«a) overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles,

b) rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen av menneskerettighetene,

c) informere om menneskerettighetene, herunder veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger,

d) fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene,

e) legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene,

f) delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

Den nasjonale institusjonen skal ikke prøve enkeltsaker om krenkelse av menneskerettigheter.».

Overskriftene i punkt 2.3 nedenfor samsvarer med de oppgaver som er beskrevet i lovforslaget § 3.

I overensstemmelse med listen i Paris-prinsippene mener arbeidsgruppen at beskrivelsen av den nasjonale institusjonens arbeidsoppgaver ikke bør anses som uttømmende. I Paris-prinsippene fremheves det at institusjonen skal nyte en høy grad av selvstendighet. Arbeidsgruppen mener derfor at institusjonen bør ha en stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan de ulike arbeidsoppgavene skal prioriteres, og til å utføre andre tilsvarende oppgaver innenfor sitt kompetanseområde. (Et unntak her er institusjonens plikt til å avgi en årlig melding til Stortinget, jf. punkt 2.6 Årlig melding (lovforslaget § 8).

Paris-prinsippene inneholder også anbefalinger om hvilke arbeidsmetoder som en nasjonal institusjon skal kunne benytte, jf. punkt C «Methods of operation». Arbeidsmetodene må tilpasses de oppgaver institusjonen skal ha, og kan for eksempel bestå av systematiske undersøkelser, undersøkelser av et spørsmål med utgangspunkt i enkelthenvendelser, samling av informasjon fra offentlige organer, sivilsamfunn og/eller enkeltpersoner gjennom intervjuer, møter og besøk, publisere uttalelser og rapporter og avgi uttalelser til lov- og grunnlovsforslag. Der det er relevant, beskrives disse anbefalingene i tilknytning til den enkelte oppgave omtalt nedenfor. Hensikten med denne beskrivelsen er å illustrere hvordan en nasjonal institusjon i Norge kan tenkes å arbeide. Det er imidlertid opp til institusjonen basert på sitt mandat å bestemme hvilke metoder den skal benytte. Arbeidsgruppen anser det derfor ikke som nødvendig eller ønskelig å lovregulere dette.

Et særlig spørsmål i tilknytning til drøftelsen av den nasjonale institusjonens arbeidsmetoder er hvorvidt institusjonen har behov for en lovfestet rett til å få opplysninger av offentlige myndigheter og andre organer for å oppfylle sitt brede mandat. Dette spørsmålet blir drøftet særskilt nedenfor under punkt 2.5.

2.3 Nærmere om institusjonens arbeids-oppgaver

2.3.1 Overvåke og rapportere om menneske-rettighetenes stilling i Norge, herunder å legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles (lovforslaget § 3 bokstav a)

En sentral oppgave for de nasjonale institusjonene for menneskerettigheter er å overvåke og rapportere om menneskerettighetssituasjonen i landet, herunder overvåke at de internasjonalt vedtatte menneskerettighetsnormene respekteres og oppfylles av myndighetene på hele menneskerettighetsfeltet. Det følger for eksempel av Paris-prinsippenes punkt A.3.a (iv) at institusjonene skal kunne gi «innspill til regjeringen om situasjoner rundt omkring i landet der menneskerettighetene brytes», og gi «forslag til regjeringen om tiltak som kan sette en stopper for slike situasjoner…».

Presidentskapet har fremhevet i sin innstilling at den nasjonale institusjonen på uavhengig grunnlag, eller på oppfordring fra myndighetene eller sivilsamfunn, skal kunne ta initiativ til å utføre særlige undersøkelser på samfunnsområder der det er indikasjoner på menneskerettighetsutfordringer. Om nødvendig skal den nasjonale institusjonen kunne være en pådriver overfor myndighetene for å få iverksatt tiltak.

I samsvar med ovennevnte, og i samsvar med Utenriksdepartementets forslag, anbefaler arbeidsgruppen at det lovfestes at den nasjonale institusjonen skal overvåke menneskerettighetssituasjonen i Norge på hele bredden av institusjonens mandat, jf. lovforslaget § 3 bokstav a. I samsvar med Paris-prinsippene bør institusjonen identifisere utfordringer og komme med forslag om hvordan menneskerettssituasjonen i Norge kan forbedres, jf. også kommentarene til § 3 bokstav b nedenfor. Samtidig kan den nasjonale institusjonen være kritisk til hvordan myndighetene ivaretar sine oppgaver, og være en selvstendig motvekt til myndighetene ved å avgi uavhengige rapporter, rette søkelyset mot konkrete menneskerettslige problemstillinger og vurdere om norsk rett og forvaltningsmyndighet samsvarer med Norges folkerettslige forpliktelser.

Overvåkning skjer først og fremst gjennom høringsuttalelser. Etter Paris-prinsippene skal imidlertid en nasjonal institusjon også kunne forberede og offentligjøre rapporter om den nasjonale menneskerettighetssituasjonen, både generelt og på konkrete områder (Paris-prinsippenes punkt A.3.a (iii)). I tillegg til å rapportere nasjonalt bør institusjonen således kunne bidra til internasjonale overvåknings- og rapporteringsprosesser. Institusjonens rapportering som nasjonal menneskerettighetsinstitusjon må her ikke forveksles med statens plikt til å rapportere til ulike traktatorganer om gjennomføringen av menneskerettighetskonvensjoner, jf. redegjørelsen i punkt 1.7.1 ovenfor. Ifølge Paris-prinsippenes punkt A.3.d kan imidlertid en nasjonal institusjon, med henvisning til sin uavhengighet, bidra til rapporteringen som staten er forpliktet til overfor internasjonale menneskerettighetsorganer, og om nødvendig gi uttrykk for sin egen vurdering av temaet. Dette skjer som nevnt i praksis ved supplerende rapporter. Den nasjonale institusjonen må her selv avgjøre om den vil avgi egne supplerende rapporter eller samarbeide med ombudene og/eller sivilt samfunn.

Arbeidsgruppen legger til grunn at den nasjonale institusjonen vil benytte ulike metoder for å overvåke menneskerettighetssituasjonen. Institusjonen kan for eksempel tenkes å undersøke menneskerettighetssituasjonen generelt eller på avgrensede områder. Institusjonen kan videre tenkes å gjennomføre undersøkelser av mer systematisk karakter eller undersøkelser med utgangspunkt i enkeltsaker. Her som ellers må det være opp til institusjonen selv å avgjøre hvordan informasjon kan innhentes. Det kan for eksempel skje gjennom eksterne kanaler som offentlige statistikker, ved samarbeid med andre nasjonale overvåkningsorgan som Sivilombudsmannen og LDO, ved selv å foreta intervjuer og besøk, gjennom organiserte møter med det sivile samfunn eller ved møter med enkelte utvalgte organisasjoner. Det kan også tenkes at institusjonen kan innhente informasjon gjennom forskning, enten ved at institusjonen gjennomfører egne studier, eller ved å gi oppdrag til andre forskere (se nærmere om dette under punkt 2.3.4).

For at institusjonen skal få tilstrekkelig legitimitet til å uttale seg generelt om menneskerettighetssituasjonen i landet, er det viktig at institusjonen kan komme i kontakt med utsatte og sårbare grupper. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at det bør legges til rette for at institusjonen kan drive en aktiv og oppsøkende virksomhet. Institusjonen bør opprette kontakt og legge til rette for samarbeid med både aktuelle offentlige instanser og private aktører. En slik kontakt vil samtidig kunne bidra til økt kjennskap til institusjonens arbeid blant utsatte grupper og befolkningen for øvrig (se punkt 2.3.3). Det anses som spesielt viktig at institusjonen tar selvstendig initiativ på felter som ikke dekkes av de øvrige menneskerettighetsaktørene, men også mer generelt bør institusjonen om nødvendig være en pådriver for å få satt fokus på forholdene.

I § 8 er det foreslått at den nasjonale institusjonen skal avgi en årlig melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge. Ut over dette bør institusjonen i samsvar med Paris-prinsippene A.3.a være fri til å publisere sine meninger og uttalelser om menneskerettsspørsmål i den utstrekning den anser det hensiktsmessig.

Som følge av den nasjonale institusjonens brede mandat vil institusjonen på enkelte områder ha et overlappende mandat med ombudene nevnt i punkt 1.7.2. Dette kan reise særlige spørsmål, spesielt hva gjelder den nasjonale institusjonens forhold til Sivilombudsmannen, ettersom begge institusjonene har et bredt mandat, er knyttet til og skal rapportere direkte til Stortinget. Se nærmere om denne problemstillingen under punkt 2.3.5.

Overvåkningsfunksjonen kan for øvrig gjennomføres på mange ulike måter, jf. eksempelvis punkt 2.3.2 nedenfor.

2.3.2 Gi råd til Stortinget, regjeringen, Same-tinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføring av menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav b)

En annen viktig oppgave for en nasjonal institusjon er rådgivningsfunksjonen, dvs. å gi rådgivende uttalelser, anbefalinger og forslag om alle saker som gjelder beskyttelse og fremme av menneskerettighetene til «regjeringen, nasjonalforsamlingen, og andre kompetente organer», jf. Paris-prinsippene avsnitt A.3.a.

I Innst. 240 S (2013–2014) har presidentskapet fremhevet at den nasjonale institusjonen bør kunne gi råd i alle menneskerettighetsspørsmål, herunder kartlegge og vurdere norske forhold opp mot internasjonale standarder for å identifisere utfordringer.

Arbeidsgruppen viser til at ansvaret for å gjennomføre menneskerettighetene i Norge også kan ligge hos andre enn regjeringen eller Stortinget. Arbeidsgruppen mener derfor at det ikke bør være noen begrensning med hensyn til hvilket organ den nasjonale institusjon skal kunne gi faglige råd til. Rådgivning kan være rettet mot ulike offentlige organer, som for eksempel kommunene, politiet og påtalemyndigheten. Det kan også være behov for å gi råd til private aktører, for eksempel til frivillige organisasjoner.

I tidligere høringsuttalelser har Sametingsrådet påpekt at det er viktig at også Sametinget kan få råd av den nasjonale institusjonen. Selv om Sametinget kommer inn under betegnelsen «andre offentlige organer», viser Sametingsrådet til at Sametinget er et særskilt organ med en egen plassering i det norske styringssystemet, og at det derfor bør fremkomme direkte av loven at den nasjonale institusjonen skal kunne gi råd til Sametinget. Arbeidsgruppen er enig i dette, og har derfor i § 3 bokstav b foreslått den endring i Utenriksdepartementets forslag at det uttrykkelig tas inn i lovteksten at institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget.

Etter arbeidsgruppens syn bør den nasjonale institusjonen kunne bidra med rådgivning på anmodning fra vedkommende organ, men også på eget initiativ. Dette gjelder særlig på områder som ikke er dekket av selvstendige aktører eller som ikke fanges opp av eksisterende ombudsordninger.

Arbeidsgruppen mener videre at det av hensyn til institusjonens krav til uavhengighet ikke bør stilles noen formelle krav eller begrensninger i forhold til rådgivningsfunksjonen. Menneskerettslige analyser av lovutkast anses imidlertid å være en av de viktigste oppgavene, hvor rådgivningsfunksjonen også vil ha en side til institusjonens overvåkningsfunksjon. Det følger blant annet av Paris-prinsippene at en nasjonal institusjon om nødvendig skal «anbefale at ny lovgivning vedtas, at gjeldende lovgivning endres, og at forvaltningsmessige tiltak vedtas eller endres», jf. A.3.a (i). Videre skal den nasjonale institusjonen «fremme og sikre» harmonisering av nasjonal lovgivning og praksis med internasjonale forpliktelser (jf. Paris-prinsippene A.3.b), samt fremsette anbefalinger til regjeringen og om nødvendig uttale seg om regjeringens holdninger og handlinger (Paris-prinsippene A.3.a (iv)).

Det fremgår av ovennevnte at Paris-prinsippene gir institusjonen et betydelig bredere mandat enn bare å vurdere et bestemt lovforslag. Videre fremgår det at mandatet også er betydelig bredere enn hva tilfellet er for domstolene og for ombudsmennene. Domstolene har ikke anledning til å ta opp saker av eget initiativ, men er avhengig av at partene reiser sak. Sivilombudsmannens arbeid er også hovedsakelig basert på en etterhåndskontroll med forvaltningens virksomhet. Nasjonale institusjoner skal derimot spesielt overvåke lovgivende myndighet for å påse at staten oppfyller internasjonale forpliktelser som landet har påtatt seg.

En viktig del av implementeringen av menneskerettigheter skjer gjennom lovgivning, og arbeidsgruppen mener derfor at den nasjonale institusjonen bør kunne komme med innspill på alle stadier i lovgivningsprosessen. Dette vil i praksis skje ved at den nasjonale institusjonen blir en viktig høringsinstans på sitt kompetanseområde. Den nasjonale institusjonen bør imidlertid også kunne gi uttrykk for sitt syn på lovgivningen i den årlige meldingen den skal inngi til Stortinget, jf. lovforslagets § 8 og kommentarene til denne bestemmelsen under punkt 2.6 neden-for.

2.3.3 Informere om menneskerettighetene, herunder veilede enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klage-ordninger (lovforslaget § 3 bokstav c)

Det følger som nevnt av Paris-prinsippene at de nasjonale institusjonene for menneskerettigheter blant annet skal «fremme og beskytte menneskerettighetene», jf. punkt A.1. En viktig side av dette er å formidle kunnskap om menneskerettighetene.

Den offentlige forvaltningen spiller en avgjørende rolle for menneskerettighetene. Innen de rammer som lovgiver og domstolene setter, har forvaltningen et vidt spillerom. Mulighetene for å trå feil er derfor til stede, og det er viktig at forvaltningen opparbeider kompetanse på feltet. Dersom deler av norsk forvaltning ikke kjenner til menneskerettighetene, kan de heller ikke avdekke eventuell motstrid. Arbeidsgruppen mener derfor at ett av institusjonens siktemål bør være å bidra til økt bevissthet, kunnskap og forståelse for de sentrale menneskerettighetene i befolkningen generelt, men også å bidra til at aktuelle menneskerettighetsspørsmål settes på dagsorden, i den offentlige debatt. Institusjonen må kunne påpeke mangelfull kunnskap om menneskerettigheter i forvaltningen overfor ansvarlige myndigheter, og arbeide aktivt for å gi informasjon og øke kunnskapsnivået hos offentlig ansatte.

Presidentskapet har påpekt i innstillingen at en sentral oppgave for den nasjonale institusjonen bør være å etablere kontakt og samarbeid med sivilt samfunn, ettersom dette vil være en betydningsfull arena hvor institusjonen kan samle inn og spre informasjon og kunnskap om menneskerettighetene. Presidentskapet har videre påpekt at institusjonen også skal ha anledning til å gi veiledning til enkeltpersoner gjennom informasjon og rådgivning om menneskerettigheter, herunder om nasjonale og internasjonale klagemuligheter.

I forbindelse med Utenriksdepartementets høringsnotat har flere høringsinstanser fremhevet at det bør vurderes om en ny nasjonal institusjon skal få en diskresjonær (frivillig) adgang til å vurdere konkrete løsninger i enkeltsaker, ved at institusjonen gis kompetanse til å gi uttalelser eller inngå forlik i enkeltsaker.

I utgangspunktet fastsetter ikke Paris-prinsippene noen krav til individuell veiledning i klagesaker, jf. prinsippenes avsnitt D.1, hvor det heter at institusjonen «may be authorized» til å behandle individklager. Presidentskapet har derfor, i likhet med Utenriksdepartementet, lagt til grunn at det i tråd med någjeldende praksis ikke er behov for at den nasjonale institusjonen skal gis kompetanse til å behandle enkeltsaker. Presidentskapet har sett det slik at eksisterende klagemekanismer innenfor forvaltningen, og hos Sivilombudsmannen, vil ivareta individklager knyttet til menneskerettighetene, og har vist til at institusjonen i slike tilfeller kan henvise til eksisterende ombudsordninger eller rettsapparatet.

Den nasjonale institusjonens mandat skal i henhold til Paris-prinsippene være bredt og dekke alle internasjonalt anerkjente menneskerettigheter. Den nasjonale institusjonens arbeidsoppgaver og metoder er videre omfattende, og inkluderer både overvåkning og rapportering, rådgivning, bevisstgjøring og informasjonsvirksomhet. For at det skal være mulig for institusjonen å bidra til å styrke hele menneskerettighetsfeltet, er det viktig at institusjonen kan fokusere på samordning, overblikk og systematisering av menneskerettighetsarbeidet i Norge. Arbeidsgruppen antar at dersom det åpnes for at den nasjonale institusjonen skal kunne behandle klagesaker, vil institusjonen kunne få et betydelig antall enkeltsaker som vil gå ut over institusjonens øvrige prioriteringer, og vil dermed kunne gå på bekostning av kjerneoppgavene som Paris-prinsippene gir anvisning på. Dessuten vil en klageordning kunne skape uklare ansvarsforhold mellom den nasjonale institusjonen, Sivilombudsmannen og Likestillings- og diskrimineringsombudet, jf. punkt 2.3.5 nedenfor.

SMR-NI har påpekt i sin høringsuttalelse til Utenriksdepartementets notat at veiledningstilbudet ved dagens nasjonale institusjon ikke er godt nok når det gjelder opplevde menneskerettighetsbrudd innenfor psykiatrien, blant urfolk, nasjonale minoriteter og i behandling av utlendingssaker. Det ble i høringsuttalelsen påpekt at flere enkeltpersoner som har vært i kontakt med institusjonen eller samarbeidende organer, har erfart at de ikke har hatt noe sted å henvende seg. Arbeidsgruppen viser til at det er etablert en rekke organer enkeltpersoner kan henvende seg til dersom de mener seg utsatt for brudd på menneskerettighetene. Arbeidsgruppen ser imidlertid at klagesystemet kan oppfattes som vanskelig tilgjengelig for enkelte, og at veiledning om dette derfor bør være en viktig oppgave for en ny nasjonal institusjon – uten at institusjonen skal ta over de aktuelle organers oppgaver.

Arbeidsgruppen har merket seg at det i tidligere høringsuttalelser er reist spørsmål om den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter bør få adgang til å gi fri rettshjelp i saker hvor institusjonens uttalelser ikke følges opp, på tilsvarende måte som Sivilombudsmannen er gitt hjemmel til å gi fri rettshjelp i lov om fri rettshjelp § 16 første ledd nr. 3. Sivilombudsmannens adgang til å anbefale søksmål og fri rettshjelp henger sammen med den forutgående klagesaksbehandlingen. Når ombudsmannen har tatt konkret stilling til en klagesak, kan han anbefale søksmål dersom forvaltningen ikke følger opp hans uttalelse. Ettersom det nå legges til grunn at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle klagesaker, vil institusjonen heller ikke ha grunnlag for å anbefale søksmål og gi fri rettshjelp.

På bakgrunn av ovennevnte anbefaler arbeidsgruppen at det lovfestes at den nasjonale institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene ved å gi veiledning til enkeltpersoner som mener seg utsatt for brudd på menneskerettighetene eller som har spørsmål knyttet til menneskerettighetene i samsvar med lovforslaget § 3 bokstav c. For å synliggjøre at institusjonen ikke skal behandle klager i det enkelte tilfellet, bør det etter arbeidsgruppens vurdering i tillegg tas inn en egen bestemmelse om dette i § 3 andre ledd, som kan lyde: «Den nasjonale institusjonen skal ikke prøve enkeltsaker om krenkelse av menneskerettigheter».

At institusjonen ikke skal behandle klager i det enkelte tilfellet, utelukker ikke at institusjonen kan ha kontakt med og motta informasjon fra enkeltpersoner i individuelle saker. Arbeidsgruppen viser til at kjennskap til enkeltpersoners opplevelser av menneskerettighetsbrudd kan være avgjørende for å kunne øke kunnskapen om og styrke menneskerettighetene. Arbeidsgruppen mener imidlertid at institusjonen ikke skal ha noen plikt til å følge opp en henvendelse, da institusjonen må kunne stå fritt til å velge sine innsatsområder og metoder.

Veiledningen kan gjennomføres på ulike måter, og det må bli opp til institusjonen selv å legge til rette for en effektiv veiledning innenfor rammen av de ressurser den har til rådighet. Som det fremgår ovenfor vil en viktig del av det å gi veiledning være å gi informasjon om både nasjonale klageinstanser og adgangen til å klage til internasjonale klageorgan på menneskerettsfeltet. En måte å gi veiledning på, kan være å ha informasjon om ulike klageordninger lett tilgjengelig på institusjonens hjemmeside på Internett.

Arbeidsgruppen antar at behovet for veiledning vil være størst når det gjelder de internasjonale mekanismene fordi informasjonen om disse er vanskeligere tilgjengelig og mekanismene mindre kjente enn de norske. Veiledningen vil her kunne få et dobbelt formål: Først og fremst vil den kunne styrke bevisstheten om menneskerettighetene og mulighetene til å klage. Veiledningen vil imidlertid også kunne bidra til å avhjelpe den betydelige sakstilgangen ved den europeiske menneskerettighetsdomstolen og andre kontrollmekanismer ved at den nasjonale institusjonen kan gi informasjon om prosessuelle og materielle vilkår, og realitetsorientere publikum om begrensningene for å fremme en klage. Som nevnt ovenfor er utgangspunktet at de internasjonale klageordningene er subsidiære. Det betyr at de bare skal tre i kraft når det nasjonale systemet svikter.

2.3.4 Fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav d)

En sentral oppgave for de nasjonale institusjonene er å spre kunnskap om menneskerettighetene blant annet ved å fremme opplæring, utdanning og forskning på temaet, jf. Paris-prinsippene punkt A.3.f. Denne oppgaven utføres i stor grad også i dag av SMR-NI, og bør videreføres av en ny nasjonal institusjon i samarbeid med utdannings- og forsk-ningsinstitusjonene, herunder Senteret for menneskerettigheter.

Uten tilstrekkelig kunnskap om menneskerettigheter og demokratiske prinsipper vil et demokratisk samfunn være sårbart, og det må til enhver tid være en åpen, offentlig debatt om forhold som utfordrer beskyttelse av enkeltmenneskets verdighet. Presidentskapet har fremhevet at en nasjonal institusjon bør ha som ambisjon å være en synlig aktør i samfunnsdebatten, og bør stimulere til relevant forskning og undervisning om menneskerettigheter. På denne bakgrunn foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes at institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene blant annet ved å «fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene», jf. lovforslaget § 3 bokstav d). I dette ligger at institusjonen også bør arrangere seminarer, kurs og holde foredrag om menneskerettslige spørsmål knyttet til norske forhold.

2.3.5 Legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav e)

I Norge er det mange miljøer som er opptatt av menneskerettighetsspørsmål, både nasjonale og internasjonale. Disse miljøene vil til dels utfylle og supplere hverandre, men kan også arbeide med temaer som er tverrgående og overlapper hverandre. I mange menneskerettighetsspørsmål vil miljøene også kunne ha ulike syn. I høringsnotatet påpekte Utenriksdepartementet at det særlig er behov for å ha en nasjonal institusjon som kan bidra til «samordning, overblikk og systematisering av menneskerettighetsarbeidet i Norge».

I Paris-prinsippene er betydningen av de nasjonale institusjonenes samarbeid med det sivile samfunn fremhevet som et ledd i å sikre de nasjonale institusjonenes mangfold. Det følger blant annet av prinsippenes punkt B.1 at nasjonale institusjoner skal avspeile det mangfold av krefter og interesser i sivilsamfunnet som bidrar til å fremme og beskytte menneskerettighetene. I den forbindelse skal nasjonale institusjoner ha mandat til å sikre et effektivt samarbeid med sivilsamfunnet. Paris-prinsippene fremhever viktigheten av at de nasjonale institusjoner utvik-ler samarbeidsrelasjoner med ikke-statlige organisasjoner (punkt C.1.g).

Presidentskapet har i sin innstilling vist til at samarbeid med frivillige organisasjoner og det sivile samfunn vil være en viktig arbeidsmetode for den nasjonale institusjonen, og at institusjonen antas å kunne ha en viktig samordningsrolle med hensyn til frivillige organisasjoners arbeid på menneskerettsfeltet.

Et spørsmål i tilknytning til dette er hvorvidt den nasjonale institusjonen bør pålegges å samarbeide med ombudene og andre relevante offentlige organer. Utenriksdepartementet fant det i høringsnotatet ikke nødvendig å lovfeste dette, men fremhevet at den nasjonale institusjonen forutsettes også å ville samarbeide med ombudene. Presidentskapet har på sin side fremhevet i innstillingen at den nasjonale institusjonen overfor de ulike ombudene bør kunne søke å legge til rette for en styrket samordning av innsats og oppgaver.

I Paris-prinsippenes punkt C.1.f anbefales det at de nasjonale institusjonene konsulterer med «andre organer» og «særlig ombud, meklere og lignende institusjoner».

For å synliggjøre den nasjonale institusjonens rolle og ansvar for samordning, overblikk og systematisering av menneskerettighetsarbeidet i Norge, mener arbeidsgruppen at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at det skal være en særskilt oppgave for den nasjonale institusjonen å legge til rette for samarbeid med alle nasjonale menneskerettighetsaktører, herunder relevante offentlige organer. Dette kan gi en bedre samordning av innsats og oppgaver på hele menneskerettighetsfeltet. I lovforslaget § 3 bokstav e er det i samsvar med dette tatt inn at den nasjonale institusjonen skal «legge til rette for samarbeid med relevante offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene».

Som følge av at den nasjonale institusjonen på enkelte områder vil ha et overlappende mandat med andre menneskerettighetsaktører, er det i tidligere høringsuttalelser pekt på at det bør fastsettes en klar avgrensning mellom den nasjonale institusjonens oppgave som konvensjonsovervåker og særlig ombudenes rolle. Det er forutsatt at dette vil være nødvendig for at den nasjonale institusjonen skal kunne legge til rette for et effektivt samarbeid på menneskerettighetsområdet. Arbeidsgruppen har imidlertid ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å fastsette en slik avgrensning.

Det følger av Paris-prinsippene at den nasjonale institusjonen har en legitim rolle å spille i tilknytning til regionale og internasjonale kontrollmekanismer, for eksempel i forhold til Europarådet, FN-komiteer og i noen tilfeller den europeiske menneskerettighetsdomstol. For en nasjonal institusjon vil en av hovedoppgavene nettopp være å følge opp mer uformelle prosesser og undersøkelser i forbindelse med internasjonale menneskerettskomiteer. Når en internasjonal menneskerettskomité undersøker hvordan situasjonen er i et land i forhold til de traktatforpliktelser som landet har akseptert, er det viktig at medlemmene av komiteen har et dekkende bilde av status for at gjennomgangen skal bli mest mulig meningsfull. Som nevnt under punkt 2.3.1 ovenfor, kan den nasjonale institusjonen bidra med å gi informasjon til de internasjonale menneskerettskomiteene ved å sende inn en egen supplerende rapport.

Arbeidsgruppen mener derfor at behovet for en grensedragning mellom den nasjonale institusjonens oppgave som konvensjonsovervåker og ombudenes rolle kan løses ved at den nasjonale institusjonen utvikler et godt samarbeid med Sivilombudsmannen, LDO og Barneombudet.

I lovforslaget § 8 har for eksempel arbeidsgruppen foreslått inntatt en bestemmelse om at den nasjonale institusjonen skal avgi en årlig melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge. På tilsvarende måte har Sivilombudsmannen en lovbestemt plikt til å rapportere om sin generelle virksomhet og om virksomheten som Nasjonal forebyggende mekanisme etter sivilombudsmannsloven § 12. Som en følge av dette er det naturlig at kontakten mellom den nasjonale institusjonen og Sivilombudsmannen videreføres. (Dette er det blant annet lagt til rette for ved at institusjonene vil være medlemmer av hverandres rådgivende utvalg, jf. nærmere nedenfor.)

Oppgaven med å tilrettelegge for samarbeid innebærer ikke at den nasjonale institusjonen skal legge noen føringer på de øvrige menneskerettighetsaktørenes arbeid. Det sentrale er å sikre en funksjonell arbeids- og ansvarsfordeling og en sammenhengende og konsistent menneskerettsinnsats, som motvirker den fragmentering vi ser i dag. Det er også en verdi i seg selv å ha et faglig sterkt miljø og felles arenaer der ulike rettigheter og konvensjoner ses i sammenheng. Arbeidsgruppen antar derfor at institusjonens foreslåtte ansvar for å legge til rette for samarbeid på menneskerettighetsfeltet kan sikres ved at en bred sammensatt gruppe av menneskerettighetsaktører er medlem i den nasjonale institusjonens rådgivende utvalg. Det vises i denne forbindelse til merknadene til § 6 nedenfor vedrørende det rådgivende utvalg.

Et spørsmål i tilknytning til den nasjonale institusjonens ansvar for å legge til rette for samarbeid, er om ombudene eller NGO-ene kan nyttiggjøre seg av den nasjonale institusjonens forutsatte A-status i FN-systemet. LDO har for eksempel i tilknytning til Utenriksdepartementets høringsnotat uttalt at ombudets supplerende rapportering og deltakelse under eksaminasjon av Norge i de aktuelle FN-komiteene som overvåker de konvensjonene ombudet har tilsynsansvaret for, er vesentlig for ombudets konvensjonstilsyn. Til dette bemerker arbeidsgruppen at det vil kunne variere hvordan de ulike FN-mekanismene tildeler nasjonale institusjoner eller andre relevante aktører taletid. I den grad A-akkreditering er avgjørende for å få tildelt talerett i den aktuelle FN-komiteen, er det den nasjonale institusjonen som i så fall vil bli A-akkreditert. Den nasjonale institusjonen vil kunne velge å dele sin taletid med andre norske aktører dersom dette anses hensiktsmessig. Etter hva arbeidsgruppen har forstått har ikke dette vært noe problem i tidligere praksis.

Presidentskapets flertall har i innstillingen påpekt at det er viktig at institusjonen har tilstrekkelig legitimitet i det samiske samfunn og i minoritetsgrupper generelt (jf. også merknadene nedenfor under punkt 2.4.2).

At institusjonen skal ha «legitimitet» må forstås slik at institusjonen ikke bare må ha faglig tyngde innenfor dette feltet, men også må ha tilstrekkelig tilknytning til det samiske sivilsamfunnet.

Presidentskapets flertall har videre vist til at styret i Gáldu under den åpne høringen 29. april 2014 uttalte at «styret ønsker» at Gáldu organisatorisk knyttes til den nye nasjonale institusjonen, men at det «er for tidlig å komme med endelig forslag om hvordan en slik tilknytning kan skje». Flertallet i presidentskapet har imidlertid lagt til grunn at det «under enhver omstendighet bør etableres samarbeid mellom Gáldu og nasjonal institusjon».

Gáldu – Kompetansesenter for urfolks rettigheter, er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), og er organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Kompetansesenteret er lokalisert i Kautokeino, og har ifølge vedtektene som formål å øke kunnskapen om og forståelsen for urfolksrettigheter og samiske rettigheter. Kompetansesenterets mandat vil dermed til en viss grad overlappe den nasjonale institusjonens mandat.

Arbeidsgruppen ser at det kan være behov for at den nasjonale institusjonen utvikler et systematisk samarbeid med relevante aktører for å få legitimitet i det samiske samfunnet. Det er også naturlig at ny nasjonal institusjon bygger på det faglige miljøet som allerede er etablert innenfor urfolksspørsmål. Arbeidsgruppen forutsetter derfor at institusjonens leder vil arbeide aktivt for å utvikle slike samarbeidsformer etter at institusjonen er etablert.

Arbeidsgruppen vil for øvrig peke på at Paris-prinsippene ikke er til hinder for at den nasjonale institusjonen etablerer lokale kontorer eller regionale avdelinger for å skape nærhet til det sivile samfunn. Tvert imot fremgår det av punkt C.1.e at den nasjonale institusjonen innenfor rammen av sin virksomhet kan «opprette arbeidsgrupper bestående av medlemmer, og opprette lokale eller regionale avdelinger som kan bistå institusjonen i dens arbeid». SCA fremhever dessuten i sine «General Observations» punkt 1.7 at tilgjengelighet til den nasjonale institusjonen for alle borgerne er viktig for å sikre institusjonens pluralisme og mangfold.

2.3.6 Delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene (lovforslaget § 3 bokstav f)

I henhold til Paris-prinsippenes punkt A.3.e skal nasjonale institusjoner være et bindeledd og samarbeide med FN og organisasjoner innenfor FN-systemet, regionale organisasjoner og nasjonale institusjoner i andre land «som har myndighet til å fremme og verne om menneskerettighetene».

I tidligere høringsuttalelser er det fremhevet at den nasjonale institusjonen bør ha en tydelig stemme i FN-systemet i tråd med de rettigheter som er gitt til uavhengige nasjonale institusjoner, og drive utadrettet virksomhet på den internasjonale arena. I samsvar med dette, og i samsvar med Utenriksdepartementets høringsnotat, foreslås det presisert som en oppgave at den nasjonale institusjonen skal delta i det internasjonale samarbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene. Det er en viktig oppgave for institusjonen å bidra til at internasjonale overvåkningsmekanismer hele tiden får informasjon om menneskerettighetssituasjonen i landet, jf. punkt 2.3.1 ovenfor.

Arbeidsgruppen mener at den nasjonale institusjonen også ellers bør kunne ha selvstendig kontakt med internasjonale organisasjoner. En rekke internasjonale og regionale organer kan være relevant i denne henseende, som for eksempel FNs høykommissær for menneskerettigheter, FNs menneskerettighetsråd og dets spesialrapportører og arbeidsgrupper, overvåkningskomiteer i FN og Europarådet, Europarådets kommissær for menneskerettigheter og EU Agency for Fundamental Rights. Gjennom slik kontakt kan institusjonen blant annet innhente kunnskap og erfaring om arbeidet med menneskerettigheter i andre land, samt bidra med sine egne erfaringer.

I tillegg til å ha kontakt med de internasjonale organisasjonene, bør den nasjonale institusjonen kunne ha kontakt med og delta i internasjonalt samarbeid med andre offentlige etater og organisasjoner, i den grad den finner dette hensiktsmessig. En særlig viktig arena er selvsagt samarbeidet i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner (ICC) og dens europeiske gruppe, som også tillegges betydning i FNs menneskerettighetsråd ved at A-akkrediterte institusjoner i nettverket er gitt talerett.

2.4 Organisasjonsmodell

2.4.1 Krav til mangfold og faglig kompetanse

Paris-prinsippene definerer ikke én spesifikk organisasjonsmodell for de nasjonale institusjonene for menneskerettigheter. Som nevnt innledningsvis, har koordineringskomiteen til det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner (ICC) etablert en underkomité (SCA) til å bistå med akkrediteringen av de nasjonale institusjonene. SCA har gjennom sin omfattende praksis akseptert ulike organisasjonsmodeller. Ved akkrediteringen forutsetter imidlertid SCA at koordineringskomiteens «General Observations» er hensyntatt ved fastleggelsen av den nasjonale institusjonens organisasjonsmodell, hvor det spesielt legges vekt på uavhengighet fra nasjonale myndigheter.

Etter Paris-prinsippene er det et krav at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til de nasjonale institusjonene skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet. Prinsippenes punkt B.1 lyder:

«Den nasjonale institusjonens sammensetning og utnevningen av dens medlemmer, enten det skjer ved valg eller på annet vis, skal fastsettes i henhold til en prosedyre som gir alle nødvendige garantier for å sik-re at mangfoldet av samfunnskrefter (i sivilsamfunnet) som arbeider med å fremme og verne om menneskerettighetene, er representert.

a) ikke-statlige organisasjoner med ansvar for menneskerettigheter og arbeid mot rasediskriminering, fagbevegelsen og berørte samfunns- og yrkesorganisasjoner, for eksempel foreninger for advokater, leger, journalister og fremtredende forskere,

b) retninger innenfor filosofisk og religiøs tenkning,

c) universiteter og kvalifiserte eksperter,

d) nasjonalforsamlingen,

e) departementene (hvis disse deltar, skal deres representanter bare ha en rådgivende funksjon under drøftingene).»

Bestemmelsen fastsetter således at institusjonen skal ha en pluralistisk sammensetning. Med pluralistisk sammensetning forstås at de nasjonale institusjonene skal være bredt sammensatt, slik at de kan reflektere ulike grupper og interesser i det nasjonale samfunn. Ved institusjonens sammensetning skal det tas hensyn til å sikre mangfold både når det gjelder kjønn, etnisitet og minoritetsstatus. Kravet til pluralisme skal først og fremst bidra til å sikre at institusjonene får oversikt over og har kapasitet til å engasjere seg i alle menneskerettighetsspørsmål som påvirker samfunnet de opererer i. Videre vil pluralisme i de nasjonale institusjonenes sammensetning fremme tilgjengelighet for alle borgere, og sikre at institusjonene får legitimitet innenfor ulike kulturer, livssyn og levesett. Dette anses som en viktig garanti for å sikre de nasjonale institusjonenes uavhengighet, troverdighet, effektivitet og tilgjengelighet.

Ifølge underkomiteens «General Observations» kan kravet til pluralisme sikres på ulike måter. En måte å sikre mangfold på, er å la ulike samfunnsgrupper være representert i den nasjonale institusjonens styrende organer eller gi ulike samfunnsgrupper rett til å nominere eller anbefale kandidater til institusjonens ledelse. Hensynet til mangfold kan også ivaretas ved sammensetningen av institusjonens personale ved at de skal ha kjennskap til ulike deler av samfunnet.

En annen måte å sikre kravet til mangfold på, er at institusjonen legger til rette for et effektivt samarbeid med ulike samfunnsgrupper, eksempelvis i form av faste konsultasjoner med offentlige myndigheter, at institusjonen deltar i nettverk med ulike grupper og interesser eller etablerer et rådgivende utvalg som er tilknyttet institusjonen og hvor ulike samfunnsgrupper er representert.

Arbeidsgruppen mener at Paris-prinsippenes krav til at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til den nasjonale institusjonen skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet, vil bli ivaretatt ved at det foreslås lovfestet at det til den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter skal tilknyttes et rådgivende utvalg hvor ulike deler av det sivile samfunn skal være representert (se punk 2.4.5 nedenfor). I tillegg vil mangfoldskravet etter arbeidsgruppens syn bli ivaretatt ved lovutkastets forslag til en åpen prosess ved utnevnelse av institusjonens leder (punk 2.4.3) og lovutkastets forslag til krav til tverrfaglig kompetanse blant institusjonens personale (punk 2.4.4).

2.4.2 Særlig om urfolks- og minoritets-rettigheter

I forbindelse med tidligere høringer er det fremhevet at den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter må være et politisk uavhengig organ og ha en pluralistisk sammensetning, der særlig minoriteter må ivaretas. Minoriteter skal i denne sammenheng forstås som folkegrupper som er i mindretall i et land. I Norge finnes det flere ulike minoritetsgrupper; samer, nasjonale minoriteter og ulike innvandrergrupper.

Betegnelsen innvandrere benyttes om en person som er bosatt i Norge, men er født i utlandet og har foreldre som begge er født i utlandet.

Nasjonale minoriteter er etniske, religiøse og/eller språklige minoriteter med langvarig tilknytning til staten. De nasjonale minoritetene i Norge er jøder, kvener/norskfinner, skogfinner, romanifolket/tatere og rom (sigøynere)37. Selv om alle de fem gruppene har en langvarig tilknytning til Norge, er det stor variasjon i historie, kultur, erfaringer og behov.

Samene er anerkjent som urfolk i Norge, og har dermed en særskilt status.

Det som skiller urfolk fra de nasjonale minoritetene, er i hovedsak urfolks tilknytning til deres landområder. Dette gjenspeiles i ILO-konvensjon nr. 16938 om urfolks rettigheter, og skiller denne konvensjonen fra de øvrige konvensjonene som beskytter minoritetene.

Samiske rettigheter er blant annet slått fast i Grunnloven § 108 (tidligere § 110a) og lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Den norske samepolitikken tar utgangspunkt i en erkjennelse av at staten Norge er etablert på territoriet til to folk – samer og nordmenn – og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv39.

Det fremkommer av Sveaass-rapporten at samiske rettigheter har blitt viet liten oppmerksomhet av dagens nasjonale institusjon, og at denne siden bør styrkes40.

At den nasjonale institusjonen bør ha kompetanse innenfor urfolksrettigheter er også i samsvar med en nylig anbefaling fra FNs menneskerettighetsråd, hvor det uttales at rådet:

«Welcomes the role of national human rights institutions established in accordance with the principles relating to the status of national institutions for the promotion and protection of human rights (the Paris Principles) in advancing indigenous issues, and encourages such institutions to develop and streng-then their capacities to fulfil that role effectively, including with the support of the Office of the High Commissioner41»

I sin innstilling til Stortinget har presidentskapet i tilknytning til det ovennevnte uttalt at «ivaretakelse av urfolks- og minoritetsrettigheter vil inngå som en naturlig del av ansvarsområdet til nasjonal institusjon for menneskerettigheter», og at det derfor er «viktig at institusjonen har tilstrekkelig legitimitet i det samiske samfunn og i minoritetsgrupper generelt». Presidentskapet forutsetter videre i innstillingen at det legges til rette for at «nasjonal institusjon har tilstrekkelig faglig kompetanse på dette området». Dette vil igjen legge visse føringer ved sammensetningen av institusjonens personale og utnevningen av rådgivende utvalg, jf. nærmere nedenfor.

2.4.3 Institusjonens leder (lovforslaget § 4)

Etter Paris-prinsippene er det en grunnleggende forutsetning at den nasjonale institusjonen er, og oppfattes å være, uavhengig av statlig innblanding. Det fremgår blant annet av Paris-prinsippenes punkt B.2 at den nasjonale institusjonen «skal ha en infrastruktur som bidrar til en smidig gjennomføring av virksomheten». Den nasjonale institusjonen skal videre ha «tilstrekkelig finansiering», der formålet er at «institusjonen får egne ansatte og lokaler, slik at den er uavhengig av regjeringen og ikke er underlagt økonomisk styring som kan påvirke institusjonens uavhengighet».

SCA har tolket bestemmelsen slik at de nasjonale institusjonene for menneskerettigheter bør ha en uavhengig ledelse som kan sikre en jevn og effektiv drift. Dette tilsier for det første at ansvaret for den nasjonale institusjonens faglige virke bør ligge hos institusjonens leder. En sterk faglig institusjon vil medvirke til at dens uttalelser både er og oppfattes som faktabasert og faglig fundert, noe som er en forutsetning for at institusjonen skal få tilstrekkelig troverdighet i den offentlige debatt. Det forhold at lederen verken bør eller kan overstyres faglig sett, vil samtidig bidra til at institusjonen kan uttale seg med en sterk institusjonell stemme. For det andre bør den som leder den nasjonale institusjonen ha det budsjettmessige og regnskapsmessige ansvar for institusjonen, slik at institusjonen står fritt når den prioriterer oppgaver.

I Utenriksdepartementets høringsnotat var det foreslått at den nasjonale institusjonen skulle ledes av et styre og en direktør. Denne organisasjonsmodellen er det gått bort ifra i presidentskapets innstilling, hvor det er forutsatt at institusjonen ikke skal ha et styre.

På bakgrunn av det som har fremkommet i tidligere høringsuttalelser, har arbeidsgruppen vurdert hvorvidt lederen av institusjonen bør være et «ombud». Ombudsbetegnelsen er først og fremst knyttet til et organ som har en selvstendig stilling i forhold til forvaltning, domstoler, politiske myndigheter og lignende. På den annen side har ombudsbegrepet tradisjonelt vært knyttet til enkeltmenneskets mulighet til å klage når man rammes av et system, jf. punkt 1.7.2 ovenfor. Da institusjonen som nevnt ikke skal være noen klageinstans, og lederen dermed ikke vil være et «ombud» i tradisjonell forstand, foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes at institusjonen ledes av en direktør.

Paris-prinsippene forutsetter at kriteriene for utnevnelse av institusjonens ledelse og øvrige ansatte så langt som mulig bør fremgå av lov. Arbeidsgruppen har derfor tatt utgangspunkt i Utenriksdepartementets forslag til kvalifikasjonskrav, og foreslår at det lovfestes i § 4 tredje ledd at direktøren skal «tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller annen kompetanse om menneskerettigheter».

Det forhold at institusjonen har som en av sine kjerneoppgaver å overvåke og gi råd i alle menneskerettighetsspørsmål, kan tilsi at det bør stilles formelle krav til lederens juridiske kompetanse. På den annen side vil juridisk kompetanse kunne sikres på annen måte, for eksempel ved sammensetningen av institusjonens øvrige personale. Det presiseres derfor i lovforslaget at direktøren også kan ha annen faglig bakgrunn. Det må imidlertid være en grunnleggende forutsetning at lederen har bred kunnskap om menneskerettigheter.

Vilkåret om at direktøren må ha høye «faglige kvalifikasjoner», inkluderer også et krav om at direktøren må ha evne til å få overblikk over og balansere de ulike interessene på menneskerettighetsfeltet på en god måte. Direktøren skal gjennom sin faglige kompetanse kunne bidra til å gi institusjonen tillit og autoritet. På denne måten vil han/hun bidra til at institusjonen fremstår som en relevant og representativ instans på menneskerettighetsområdet.

Arbeidsgruppen mener det også vil være en fordel om direktøren har erfaring fra menneskerettighetsarbeid, og har tatt inn dette i lovforslaget. Med ordlyden «erfaring fra menneskerettighetsarbeid» siktes det først og fremst til personer med erfaring fra operativt arbeid innenfor menneskerettighetsfeltet. Bestemmelsen er imidlertid ment å forstås vidt, slik at også annen relevant erfaring fra menneskerettighetsarbeid omfattes, som for eksempel erfaring fra forskning innenfor nasjonale eller internasjonale menneskerettighetssystemer. Det sentrale er at direktøren gjennom tidligere arbeid har opparbeidet seg en bred kompetanse på menneskerettighetsområdet.

Skal direktøren kunne oppnå institusjonens forventede mål om å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge, bør vedkommende etter arbeidsgruppens syn i tillegg ha gode lederegenskaper og gode kommunikasjonsevner. Dette kommer til uttrykk i lovteksten gjennom kravet om at direktøren skal tilfredsstille høye krav til «personlig egnethet». Direktøren bør videre være initiativrik, ha høy integritet og kunne samarbeide godt med både kollegaer og andre relevante aktører på menneskerettighetsfeltet.

Når det gjelder ansettelsesmyndighet, anbefaler SCA i sine «General Observations» at de nasjonale institusjonenes øverste ledere bør utnevnes på grunnlag av en åpen, transparent og forhåndsbestemt utvelgelsesprosess, som sikrer pluralisme. En pluralistisk utvelgelsesprosess anses å fremme uavhengighet, effektivitet og allmenn tillit til den nasjonale institusjonen. SCA anbefaler derfor at det formaliseres i lov, forskrift eller administrative bestemmelser at ledige stillinger skal kunngjøres bredt, og at det legges til rette for at et maksimalt antall potensielle kandidater fra et bredt spekter av samfunnsgrupper kan søke.

Presidentskapet har i sin innstilling lagt til grunn at lederen for den nasjonale institusjonen skal velges av Stortinget. Ved at lederen velges etter plenumsbeslutning i Norges folkevalgte forsamling, vil kravet til mangfold speiles i den representative sammensetning Stortinget ivaretar. I samsvar med dette foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes i § 4 første ledd at direktøren oppnevnes av Stortinget i plenum etter innstilling fra Stortingets presidentskap.

Det følger av lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) § 2 at ledige embeter eller stillinger skal kunngjøres offentlig. Denne bestemmelsen gjelder i utgangspunktet ikke for «tjenestemenn tilsatt ved Stortinget eller hos Stortingets ombudsmenn», jf. loven § 6. Det er imidlertid et ulovfestet prinsipp om at den best kvalifiserte søker til en ledig stilling skal tilsettes. Dette forutsetter at mulige søkere blir gjort kjent med at det er en ledig stilling. For å ivareta SCAs anbefalinger, foreslås det at dette fremgår uttrykkelig av loven. I dette ligger det at søkerlisten også skal være offentlig tilgjengelig, jf. prinsippet i offentlighetsloven § 25.

Arbeidsgruppen mener for øvrig at det må bli opp til presidentskapet å avgjøre hvordan det kan tas hensyn til kravet til mangfold ved valg av direktør i overensstemmelse med Paris-prinsippenes krav, og det anses ikke nødvendig å lovfeste dette. SCA anbefaler for sin del at det legges til rette for at ulike samfunnsgrupper gis mulighet til å involvere seg og delta i prosessen. Arbeidsgruppen mener dette for eksempel kan ivaretas ved at det iverksettes informasjonstiltak gjennom tilgjengelige kanaler for at kunngjøringen skal nå alle relevante miljøer. I og med at søkerlisten skal være offentlig vil det samtidig være åpent for innspill. Det viktigste er at ansettelsen skjer etter en åpen konkurranse mellom kvalifiserte kandidater.

For å sikre institusjonens uavhengighet, bør ledelsen i henhold til Paris-prinsippenes punkt B.3 oppnevnes på åremål. Bestemmelsen fastsetter at funksjonstiden bør fastsettes i et «offentlig vedtak», som «kan fornyes forutsatt at mangfoldet blant institusjonens medlemmer sikres».

Arbeidsgruppen har i samsvar med dette vurdert hvor lang direktørens funksjonstid bør være. Det er blant annet vurdert om funksjonstiden bør knyttes til Stortingets valgperiode slik som for sivilombudsmannen, Riksrevisjonens ledelse og ombudsmannen i forsvaret, hvor åremålet regnes fra 1. januar året etter stortingsvalget og med en funksjonstid på fire år. Den nasjonale institusjonens mandat er bredt og omfattende, og det kan ta tid å få oversikt over hva som bør være institusjonens prioriteringer og strategi. Dette tilsier at det ved en valgperiode på fire år burde åpnes for adgang til gjenvalg, men da ikke mer enn én gang, slik at den samlede funksjonstid ikke overstiger åtte år.

Paris-prinsippene forutsetter imidlertid at kravet til mangfold ivaretas også ved gjenvalg, jf. punkt B.3. Ved valg av leder er det således et krav om at det igangsettes en omfattende prosess uavhengig av om lederen velges for første eller andre gang. Lederen skal videre bidra med overvåkning av det nasjonale menneskerettsarbeidet og være kritisk til myndighetene, og det er viktig at lederen ikke posisjonerer seg med tanke på et ønske om gjenvalg. Dersom det ikke åpnes for fornyelse av åremålet, vil institusjonens uavhengighet og selvstendighet etter arbeidsgruppens syn bli ytterligere understreket. Arbeidsgruppen har derfor i samsvar med Utenriksdepartementets forslag kommet til at direktøren bør tilsettes på åremål med en funksjonstid på seks år uten adgang til gjenoppnevning. En åremålsperiode på seks år anses nødvendig for at direktøren skal få tilstrekkelig tid til å sette seg inn i, sette sitt preg på og få utført sine oppgaver. Dette er for øvrig den samme åremålsper-io-den som gjelder for barneombudet og likestillings- og diskrimineringsombudet, jf. barneombudsloven § 2 og diskrimineringsombudsloven § 2. Til sammenligning oppnevnes medlemmene av EOS-utvalget for et tidsrom av inntil fem år.

Det forhold at stillingen er et åremål uten adgang til gjenoppnevning, betyr at direktøren skal fratre stillingen når åremålet løper ut, jf. også tjenestemannsloven § 7 nr. 2.

For å sikre Paris-prinsippenes krav til at leder(e) skal ha et «stabilt mandat», og sikre institusjonens selvstendighet og uavhengighet, har SCA i sine retningslinjer påpekt at det er nødvendig å ta inn en uttrykkelig bestemmelse i loven som sikrer en uavhengig og objektiv oppsigelsesprosess av institusjonens ledelse. Det påpekes at leder(e) av den nasjonale institusjonen skal ha tilsvarende rettigheter og stillingsvern som andre ledere i statlige stillinger som det er naturlig å sammenligne med. Ifølge retningslinjene skal lederen bare kunne bli sagt opp på grunn av «serious grounds of misconduct or incompetence», og ikke utelukkende basert på skjønn (General Observations punk 2.1). Slik arbeidsgruppen forstår uttalelsene fra underkomiteen, vil dermed det alminnelige stillingsvernet i lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) og tjenestemannsloven, hvoretter en ansatt på åremålskontrakt vil kunne bli sagt opp i åremålsperioden dersom det er «saklig grunn» for det, ikke være tilstrekkelig.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår arbeidsgruppen at det tas inn en bestemmelse i loven hvor det fremgår at direktøren bare kan sies opp fra sitt verv dersom han eller hun har utvist grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig med den tillit stillingen som direktør for den nasjonale institusjonen innebærer. Bestemmelsen kan for eksempel lyde (jf. lovforslaget § 4 fjerde og femte ledd):

«Dersom direktøren dør eller blir ute av stand til å utføre sitt verv, kan Stortingets presidentskap konstituere en midlertidig direktør frem til ny direktør er oppnevnt i samsvar med første ledd. Det samme gjelder dersom direktøren sier fra seg stillingen før åremålsperiodens utløp.

Stortingets presidentskap kan bare si opp direktøren dersom denne har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig med den tillit stillingen som direktør for den nasjonale institusjonen innebærer. Fjerde ledd, første punktum gjelder tilsvarende.»

Bestemmelsen er ment å gi direktøren et sterkere stillingsvern enn det som følger av arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Det betyr at det skal svært mye til for at bestemmelsen kommer til anvendelse, og arbeidsgruppen legger til grunn at bestemmelsen ikke vil få særlig stor betydning i praksis. Bestemmelsen gir likevel en sikkerhetsventil dersom det skulle oppstå behov for å si opp en direktør som klart svikter sitt verv.

Arbeidsgruppen har også vurdert spørsmålet om det bør fastsettes i lov eller instruks hvem som bør være stedfortredende leder ved direktørens fravær, se for eksempel bestemmelsen i sivilombudsmannsloven § 1 fjerde ledd og instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 2. Arbeidsgruppen finner ikke grunn til en nærmere regulering av dette spørsmålet i form av lov eller instruks for den nasjonale institusjonen. Spørsmålet kan eventuelt løses i institusjonens personalinstruks.

Arbeidsgruppen foreslår derimot at det fastsettes i instruksen at Stortingets presidentskap fastsetter direktørens lønn og øvrige arbeidsvilkår i samsvar med statens lederlønnssystem (§ 2 andre ledd), og bemerker i den forbindelse at det av underkomiteens «General Observations» er presisert at institusjonens ansatte bør gis avlønning på nivå med andre statlige institusjoner.

Arbeidsgruppen anbefaler videre at det fastsettes i instruksen at direktøren har det administrative, økonomiske og personalmessige ansvaret for institusjonens virksomhet (§ 2 første ledd). Den nasjonale institusjonens budsjett skal fremmes av direktøren direkte overfor Stortingets presidentskap (instruksen § 8). Den nasjonale institusjonen skal videre hvert år sende en årsrapport til Stortingets presidentskap, med en oversikt over foregående års aktiviteter og regnskap (instruksen § 9). Økonomistyringen skal for øvrig følge økonomiregelverket i staten, med de tilpasninger som Stortingets presidentskap vedtar.

Selv om arbeidsgruppen ikke har funnet grunn til å lovfeste noe om dette, bemerkes det at det bør inntas i arbeidsavtalen til direktøren at direktøren ikke uten samtykke fra Stortingets presidentskap må ha eller påta seg stilling, verv eller oppdrag i offentlig eller privat virksomhet, som kan komme i konflikt med rollen som direktør ved den nasjonale institusjonen. Presidentskapet avgjør om stillingen, vervet eller oppdraget er av en slik art.

2.4.4 Personalet (lovforslaget § 5)

Som nevnt under punkt 2.4.1, kan Paris-prinsippenes krav om representasjon og mangfold ivaretas ved å søke en faglig bredde blant institusjonens ansatte. Ettersom det er foreslått at ledelsesansvaret skal tillegges en direktør og ikke et styre, bør det behov den nasjonale institusjonen måtte ha for fagkyndighet på ulike områder, ivaretas ved tilsetting av institusjonens øvrige personale.

Oppgaven som nasjonal institusjon er omfattende – den nasjonale institusjonen skal i prinsippet bidra til å styrke gjennomføringen av alle menneskerettighetene i Norge. Dette fordrer både bred innsikt i nasjonal rett og forvaltning og i det internasjonale regelverk og system. For å oppnå faglig tyngde og legitimitet innenfor ulike kulturer, livssyn og levesett, vil det være en fordel om de ansatte har faglig kompetanse og erfaring fra ulike deler av samfunnet. Det sentrale i denne sammenhengen er den kompetansen de ansatte har, ikke hvilken tilknytning de har til ulike grupper eller interesser. Institusjonens personale må til sammen besitte de ferdigheter som kreves for å oppfylle institusjonens mandat.

Som følge av at direktøren har det faglige ansvar for institusjonen, bør direktøren også foreta ansettelsene av institusjonens personale innenfor de vedtatte budsjettrammer. Det forslås derfor at det lovfestes at personalet ved den nasjonale institusjonen tilsettes av direktøren.

Ved ansettelser skal direktøren ta hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter, jf. merknadene ovenfor under punkt 2.4.2. Det bør vektlegges at institusjonen skal ha kjennskap til samers og minoriteters kultur og samfunnsforhold. Kjennskap til dette anses som nødvendig for at institusjonen skal få tilstrekkelig legitimitet i det samiske folk og blant ulike minoriteter.

Arbeidsgruppen legger til grunn at søkere til og tilsatte i den nasjonale institusjonen skal ha de samme rettigheter og det samme stillingsvern som i staten ellers. Det betyr at tilsetningsforholdene ved den nasjonale institusjonen på vanlig måte skal reguleres av lov av 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven) og tjenestemannsloven, og det er dermed ikke nødvendig å lovfeste dette. Det betyr imidlertid også at tjenestemannsloven §§ 2 til 5 om kunngjøring av stillinger, innstillinger og fast og midlertidig tilsetting av tjenestemenn som ikke i utgangspunktet omfatter Stortingets organer, skal gjelde så langt det passer. Dette foreslås derfor fastsatt i instruksen.

Nærmere regler om fremgangsmåten ved tilsetting foreslås fastsatt i et personalreglement godkjent av Stortingets presidentskap.

2.4.5 Rådgivende utvalg (lovforslaget § 6)

Utenriksdepartementet har foreslått at det etableres et rådgivende utvalg i tilknytning til den nasjonale institusjonen for å oppfylle Paris-prinsippenes krav om at institusjonen i størst mulig grad skal avspeile mangfold, og for å bidra til at institusjonen skal kunne oppfylle den tiltenkte funksjonen med å legge til rette for et samarbeid mellom de ulike menneskerettighetsaktører (se punkt 2.3.5).

Presidentskapet er i sin innstilling enig i at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg, og har gått inn for at det lovfestes at det rådgivende utvalget oppnevnes av Stortinget. Presidentskapet har videre påpekt at utvalgets fremste oppgave vil være å gi råd om institusjonens virksomhet, ikke å gi bindende føringer.

Dagens SMR-NI har opprettet et rådgivende utvalg, som ifølge SMRs vedtekter, vedtatt av Universitetsstyret 15. februar 2005, skal bestå av representanter fra et bredt spekter av «interesseorganisasjoner og aktører fra det sivile samfunn som har en viktig rolle for ulike former for menneskerettighetsspørsmål i Norge». Det er opplyst at følgende organisasjoner er medlemmer av det rådgivende utvalget per november 2014:

• Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg

• Amnesty International, norsk avdeling

• Den norske Helsingforskomité

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Redd Barna

• Sametinget

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Barneombudet

Det er fastsatt i SMR-NIs vedtekter at medlemmene utpeker hver sin representant og en vararepresentant. Det er satt som vilkår at representantene skal ha særlig kompetanse innen, eller interesse for, menneskerettighetsspørsmål. Representantene skal videre ha de fullmakter som anses tilstrekkelig for effektivt å kunne representere sine organisasjoner i utvalgets arbeid. Det fremgår for øvrig av SMR-NIs hjemmeside at det rådgivende utvalget skal være et diskusjons- og konsultasjonsorgan for spørsmål tilknyttet SMRs virksomhet som nasjonal institusjon.

I forbindelse med tidligere høring har det kommet tilbakemelding om at det rådgivende utvalget tilknyttet dagens SMR-NI først og fremst fungerer som en informasjonskanal, og i liten grad har vært benyttet til å samordne de ulike menneskerettsaktørers innsats.

Som det fremgår ovenfor under punkt 2.4.1, er det viktig at ny nasjonal institusjon har en pluralistisk sammensetning. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det i § 6 lovfestes at institusjonen skal knytte til seg et rådgivende utvalg som avspeiler mangfoldet og synspunkter som gjør seg gjeldende blant menneskerettighetsaktørene. Dette er særlig viktig når ledelsesansvaret, slik som foreslått i lovutkastet, er tillagt en direktør og det er gått bort ifra Utenriksdepartementets forslag om et styre. Et bredt sammensatt rådgivende utvalg vil dessuten bidra til å gjøre nasjonal institusjon bedre i stand til å løse sine oppgaver, og styrke den nasjonale institusjonens legitimitet i samfunnet.

Det rådgivende utvalget skal først og fremst ha som funksjon å gi institusjonen råd og legge til rette for informasjonsutveksling, og dette er foreslått tatt inn i lovteksten i § 6 andre ledd.

Utenriksdepartementet har i høringsnotatet foreslått at det rådgivende utvalget bør bestå av minimum 10 og maksimum 20 medlemmer. Etter arbeidsgruppens mening vil et for stort utvalg ikke fungere optimalt, da arbeidet i et stort utvalg raskt blir upraktisk og uhåndterlig. Det antas at 10 til 15 medlemmer vil være tilstrekkelig for å sikre innspill fra alle de ulike samfunnsinteressene.

Når det gjelder hvem som bør være medlemmer av det rådgivende utvalget, mener arbeidsgruppen at det må ses hen til at utvalgets hovedoppgave er å gi den nasjonale institusjonen råd, og legge til rette for et best mulig samarbeid på menneskerettsfeltet. Utvalget bør derfor etter arbeidsgruppens syn bestå av medlemmer fra frivillige organisasjoner, det akademiske miljø eller andre særlig kvalifiserte profesjonsgrupper, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og andre særlig berørte offentlige institusjoner, jf. forslag til instruks § 6.

Når det foreslås at Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet skal være medlemmer av det rådgivende utvalget, siktes det ikke til personen (selve ombudet), men institusjonen. At disse institusjonene er medlemmer av det rådgivende utvalget anses som nødvendig for at den nasjonale institusjonen skal kunne legge til rette for et effektivt samarbeid etter lovforslagets § 3 bokstav e.

Arbeidsgruppen mener at et bredt sammensatt utvalg med ulike menneskerettighetsaktører vil kunne tilføre den nasjonale institusjonen verdifull kompetanse og erfaringer. Norge er et land med sterke institusjoner og organisasjoner på menneskerettighetsfeltet, og et kompetent rådgivende organ vil sikre at flere perspektiver tas med i arbeidet. For å styrke den nasjonale institusjonens legitimitet blant samene spesielt, bør minst ett av medlemmene ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål.

Det presiseres at medlemmer kan være både organisasjoner, institusjoner eller enkeltpersoner. Dersom et medlem er en organisasjon eller en institusjon, skal medlemmet utpeke en representant og eventuelt en vararepresentant.

I presidentskapets innstilling er det forutsatt at det rådgivende utvalget skal oppnevnes av Stortinget. Arbeidsgruppen foreslår at Stortingets presidentskap oppnevner medlemmer til det rådgivende utvalg tilknyttet den nasjonale institusjonen etter forslag fra direktøren.

Når det skal utpekes nye medlemmer til det rådgivende utvalget, bør direktøren få komme med en uttalelse om antall og forslag til medlemmer slik at dette gjenspeiler hva som til enhver tid er institusjonens behov. Det bør også legges til rette for at det sivile samfunn kan få komme med forslag til medlemmer. Dette kan for eksempel gjøres ved at det legges ut informasjon på den nasjonale institusjonens hjemmeside om at det skal velges medlemmer til det rådgivende utvalget, og hvor det sivile samfunn oppfordres til å komme med forslag til kandidater innen en fastsatt frist. I forbindelse med utpeking av medlemmene som skal ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål, bør direktøren rådføre seg med Sametinget. Direktøren fremsetter deretter sitt forslag til presidentskapet som oppnevner medlemmene. Direktøren bør også redegjøre for andre forslag som har kommet inn, men som ikke har blitt fulgt opp.

Et spørsmål er om det rådgivende utvalget fortløpende bør kunne tilpasse sin sammensetning i samsvar med endringer i samfunnets behov. Arbeidsgruppen antar at det vil være mest praktisk at det oppnevnes et nytt rådgivende utvalg etter hvert stortingsvalg. Det må imidlertid tas høyde for at det kan være behov for færre eller hyppigere utskiftninger av medlemmene, og arbeidsgruppen har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å lovfeste noe om dette. Arbeidsgruppen er videre enig med Utenriksdepartementet i at det ikke bør gis noe godtgjørelse til medlemmene av det rådgivende utvalget, uten at arbeidsgruppen har funnet behov for å ta inn dette i lov eller instruks. Det er imidlertid foreslått å ta inn i instruksen at direktøren kaller inn og leder møtene i det rådgivende utvalget.

Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor, forutsetter arbeidsgruppen at det rådgivende utvalget vil være representativt for mangfoldet og de synspunkter som gjør seg gjeldende blant menneskerettighetsaktørene i Norge. Det kan imidlertid ikke ses bort ifra at den nasjonale institusjonen også vil ha behov for å knytte til seg mindre, rådgivende grupper på særlige prioriterte områder dersom dette anses hensiktsmessig, jf. punkt 2.3.5. Den nærmere organiseringen av arbeidet i det rådgivende utvalget, og behovet for eventuelt å knytte til seg mindre grupper av aktuelle aktører på prioriterte områder, bør etter arbeidsgruppens syn overlates til den nasjonale institusjonens direktør.

2.5 Rett til å få opplysninger og bistand (lovforslaget § 7)

Det følger av Paris-prinsippenes punkt C.1.b at en nasjonal institusjon innenfor rammen av sin virksomhet skal kunne høre enhver person og innhente alle opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å vurdere spørsmål som faller innenfor dens myndighet.

Bestemmelsen har blitt forstått slik at Paris-prinsippene ikke krever at den nasjonale institusjonen skal få uinnskrenket tilgang til opplysninger og dokumenter, men at retten er begrenset til tilgang til de opplysninger som er nødvendig for å vurdere saker som omfattes av dennes myndighet.

Utenriksdepartementet har i høringsnotatet vurdert det slik at institusjonens behov for tilgang til dokumenter og opplysninger vil være tilstrekkelig dekket under annen lovgivning, og da særlig ved offentleglova og lov av 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven). Departementet har vist til at institusjonen ikke skal behandle klager i enkeltsaker. Det er videre vist til at den nasjonale institusjonen som regel vil kunne få tilgang til dokumenter i enkeltsaker, som er underlagt taushetsplikt, ved å innhente samtykke fra vedkommende som taushetsplikten skal beskytte.

Utenriksdepartementet fant det ikke nødvendig å lovfeste noen rett til tilgang til lokaler og institusjoner, men foreslo å presisere i lovteksten at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for at den nasjonale institusjonen kan utføre sine oppgaver. Selv om dette allerede ble ansett å følge av annen lovgivning, ble det vist til at en slik lovbestemmelse vil synliggjøre myndighetenes plikt til å legge til rette for den nasjonale institusjonens arbeid og gi den et middel for å øve påtrykk i sitt arbeid. Det ble også påpekt at en uttrykkelig lovbestemmelse vil kunne fungere som en oppfordring til å praktisere meroffentlighet etter offentleglova der det er aktuelt.

Presidentskapet har sluttet seg til ovennevnte i sin innstilling, hvor det uttales at presidentskapet «antar at det kan være en fordel å presisere i lovteks-ten at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige skal legge til rette for at nasjonal institusjon skal kunne utføre sine oppgaver».

I samsvar med dette foreslår arbeidsgruppen at det lovfestes i § 7 at «Offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige skal yte den bistand som er nødvendig for at den nasjonale institusjonen kan utføre sine oppgaver etter denne lov».

Arbeidsgruppen har merket seg at flere høringsinstanser har påpekt at en lovfesting av de offentlige instansers plikt til å yte den bistand som er nødvendig for at nasjonal institusjon skal utføre sine oppgaver, ikke vil være tilstrekkelig. SMR-NI har blant annet påpekt at det er et behov for at den nasjonale institusjonen kan få fri adgang til lukkede institusjoner. Det er spesielt vist til at det tilligger den nasjonale institusjonen å undersøke potensielt kritikkverdige forhold, og at den derfor, i tråd med Paris-prinsippene, bør ha tilgang til å innhente alle opplysninger og dokumenter som er nødvendig for å vurdere situasjoner som hører under dens myndighet.

Arbeidsgruppen bemerker til dette at Sivilombudsmannen i medhold av sivilombudsmannsloven § 7 første ledd første punktum har rett til å «kreve de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv» hos «offentlige tjenestemenn og hos alle andre som virker i forvaltningens tjeneste». I forbindelse med lovendringen 21. juni 2013 nr. 89, som trådte i kraft 1. juli 2013, og hvor Sivilombudsmannen ble tildelt rollen som nasjonal mekanisme for forebygging av tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse, ble bestemmelsen utvidet til også å omfatte opplysninger fra «person i tjeneste for private institusjoner» der det er frihetsberøvede personer, jf. andre punktum. Bestemmelsen omfatter i utgangspunktet alle opplysninger, også taushetsbelagte, som Sivilombudsmannen trenger for å behandle saken på en forsvarlig måte. Det følger videre av tredje punktum at Sivilombudsmannen i samme utstrekning som etter første og andre punktum, har krav på dokumentinnsyn.

I henhold til sivilombudsmannsloven § 8 har Sivilombudsmannen videre rett til adgang til «tjenestesteder, kontorer og andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan og enhver virksomhet som går inn under hans arbeidsområde». Det betyr at Sivilombudsmannens forebyggingsenhet nå ivaretar oppgaven med å foreta regelmessige besøk til steder der mennesker er frihetsberøvet, for eksempel i fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner og barnevernsinstitusjoner.

LDO har også rett til en viss tilgang til lukkede institusjoner på sitt område, jf. diskrimineringsombudsloven § 11. Selv om Barneombudet ikke har en individuell klageordning slik som Sivilombudsmannen og LDO, har også Barneombudet en lovfestet rett til fri adgang til alle offentlige og private institusjoner for barn, barneombudloven § 4. I forarbeidene er det lagt til grunn at en slik rett er nødvendig for at ombudet skal ha gjennomslagskraft overfor myndigheter og private.

Arbeidsgruppen ser at også den nasjonale institusjonen kan ha behov for å få innhentet informasjon fra personer i lukkede institusjoner, for å skaffe seg oversikt og kunnskap om hvordan menneskerettighetene blir ivaretatt på dette området. Ved å oppsøke personer i lukkede institusjoner, vil den nasjonale institusjonen også kunne gjøre sin virksomhet kjent for disse gruppene. Arbeidsgruppen mener imidlertid at det ville være uheldig dersom den nasjonale institusjonen skulle drive tilsvarende virksomhet som de øvrige ombudene, og da spesielt som den nyetablerte forebyggingsenheten hos Sivilombudsmannen som har et konkret besøksmandat. Arbeidsgruppen viser videre til at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle klager, og dermed ikke vil ha behov for de samme fullmakter som de institusjonene som bedriver tilsyn på individnivå. Arbeidsgruppen mener at slik oppsøkende virksomhet, dersom det er behov for informasjon om de frihetsberøvedes situasjon, først og fremst må skje i et samarbeid med de aktuelle institusjonene eller eventuelt i samarbeid med Sivilombudsmannen.

Arbeidsgruppen mener etter dette at den nasjonale institusjonen vil sikres tilstrekkelig informasjon ved at loven § 7 pålegger «offentlige organer og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige» å yte den bistand som er nødvendig for at den nasjonale institusjonen kan utføre sine oppgaver etter loven. Dersom institusjonen får avslag på sin begjæring om innsyn i dokumenter, må institusjonen kunne bringe spørsmålet inn for Sivilombudsmannen, jf. sivilombudsmannsloven § 6.

2.6 Årlig melding (lovforslaget § 8)

Presidentskapet har i sin innstilling lagt til grunn at det bør fremlegges en egen årlig melding for Stortinget om arbeidet i nasjonal institusjon. Det fremgår videre av innstillingen at presidentskapet vil legge til rette for at meldingen kan følges opp med en debatt om menneskerettsspørsmål i Stortingets plenum.

Som nevnt innledningsvis under punkt 1.6, anbefaler også ICC i Beograd-prinsippene at de nasjonale institusjoner for menneskerettigheter årlig avgir en rapport til nasjonalforsamlingen om sine aktiviteter og om menneskerettighetssituasjonen i landet.

SMR-NI har siden 2004 utgitt en årbok. Det fremgår av årboken for 2013 på side 10 at den gir «en oversikt over utviklingen i Norge det siste året når det gjelder de mest sentrale rettighetsområdene som de internasjonale menneskerettighetene dekker». I Sveaass-rapporten er det fremhevet at årboken er den nasjonale institusjonens «flaggskip», og at det er utviklet en fast metode for utarbeidingen av den. Samtidig påpekes det at det er et behov for et bredere faktagrunnlag, basert på flere kilder enn tilfellet er i dag. Sveaass-rapporten anbefaler blant annet at den nasjonale institusjonen på enkelte områder også gjør undersøkende studier.

Arbeidsgruppen foreslår, i samsvar med ovennevnte, at det lovfestes en plikt for institusjonen til å gi en årlig melding til Stortinget om institusjonens aktiviteter og utviklingen av menneskerettighetssi-tuasjonen i Norge, jf. lovforslaget § 8.

Etter arbeidsgruppens syn vil institusjonens plikt til å gi en slik årlig melding ha en nær sammenheng med den nasjonale institusjonens oppgave med å overvåke menneskerettighetenes stilling i landet, jf. lovforslaget § 3 bokstav a. Etter denne bestemmelsen bør den nasjonale institusjonen legge frem sine anbefalinger for myndighetene for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles. Som nevnt under punkt 2.3.2 vil det først og fremst være aktuelt å komme med anbefalinger av denne karakter i forbindelse med høring av forslag til lov eller forskrift. Ved at den nasjonale institusjonen i tillegg skal sende en årlig melding om menneskerettighetssituasjonen i landet direkte til Stortinget, vil imidlertid institusjonens innsats på menneskerettighetsområdet bli ytterligere styrket.

Det er i tidligere høringsuttalelser tatt til orde for at meldingen bør følge kalenderåret. Det er også kalenderåret som SMR-NI følger ved utgivelsen av dagens årbok.

I henhold til sivilombudsmannsloven § 12, og tilhørende instruks § 12, avgir Sivilombudsmannen hvert år innen 1. april en melding til Stortinget om sin virksomhet i det foregående året. I meldingen skal Sivilombudsmannen blant annet orientere om sitt arbeid med å overvåke og kontrollere at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene. Sivilombudsmannen skal også avgi en egen melding om sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme innen samme tidspunkt. Det er uttrykkelig inntatt i Sivilombudsmannens instruks at meldingen skal omfatte tidsrommet 1. januar til 31. desember det foregående år.

For at Stortinget best mulig skal kunne gjøre seg opp mening om menneskerettighetenes stilling i Norge, mener arbeidsgruppen at både Sivilombudsmannens og den nasjonale institusjonens melding bør avgis til Stortinget på samme tidspunkt og omfatte samme tidsperiode. Det foreslås derfor at det inntas i instruksen at meldingen skal innleveres innen 1. april, og omfatte tidsrommet 1. januar til 31. desember det foregående år.

Som for Sivilombudsmannen foreslås det videre lovfestet at meldingen skal trykkes og offentliggjøres. Meldingen bør utformes slik at den i tillegg til å være utgangspunkt for en debatt i Stortingets plenum, kan gi grunnlag for en bred offentlig debatt. Det forutsettes således at institusjonen også får frem motstridende syn i meldingen.

Meldingen må ikke forveksles med institusjonens plikt til å rapportere om virksomheten i samsvar med økonomiregelverket for staten, jf. forslag til instruks § 9.

Arbeidsgruppen bemerker at institusjonen også må kunne sende Stortinget og andre offentlige organer andre tematiske rapporter til orientering. Slike rapporter vil imidlertid ikke bli behandlet i Stortinget på ordinær måte. Institusjonen bør for øvrig stå fritt til på eget initiativ å invitere til oppfølgende debatter om menneskerettslige spørsmål, dersom den finner det formålstjenlig.

2.7 Institusjonens forhold til lovgivningen i forvaltningen (lovforslaget §§ 9 og 10)

I enkelte lover i forvaltningen er det inntatt bestemmelser hvor det er gjort unntak for «organer for Stortinget» eller lignende. For eksempel heter det i lov 2. oktober 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 4 at loven ikke gjelder «for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget». Et annet eksempel er offentleglova § 2, lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste (mållova) § 2 og lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova) § 5. Unntakene er først og fremst begrunnet i konstitusjonelle hensyn, ettersom organene for Stortinget skal være uavhengig av forvaltningen og bare ansvarlig overfor Stortinget.

Spørsmålet er hvordan den nasjonale institusjonen skal forholde seg til lover eller bestemmelser i lovgivningen for øvrig hvor det er gjort unntak for Stortingets organer.

Siden den nasjonale institusjonen skal ha en organisatorisk plassering som et organ tilknyttet Stortinget, vil den etter arbeidsgruppens syn også være omfattet av en naturlig språklig forståelse av bestemmelser i all lovgivning som gjelder «organer for Stortinget» eller lignende. Arbeidsgruppen ser det dessuten som naturlig at institusjonen – med oppgave å overvåke regjeringens menneskerettighetspolitikk – unntas fra de aktuelle lovene på lik linje med andre organ for Stortinget.

Mange av bestemmelsene som det er gjort unntak fra, omhandler sentrale prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Av denne grunn er det inntatt tilsvarende eller lignende bestemmelser i lovene som regulerer det enkelte stortingsorgan. For eksempel er det i lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen (riksrevisjonsloven) inntatt en egen bestemmelse om taushetsplikt (§ 15) som langt på vei korresponderer med hoved-reglene i forvaltningsloven, og en bestemmelse (§ 18) om at reglene i offentleglova «gjelder tilsvarende, så langt de passer…». Det samme gjelder for Sivilombudsmannen, hvor det i sivilombudsmannsloven § 9 er inntatt egne regler for både innsynsrett og taushetsplikt.

Selv om den nasjonale institusjonen formelt ikke omfattes av lovene nevnt over, bør det på tilsvarende måte som for de øvrige organene for Stortinget, inntas egne unntaksbestemmelser i loven for den nasjonale institusjonen, slik at institusjonen følger reglene som er fastsatt i disse lovene så langt bestemmelsene passer.

Dette innebærer for det første at det bør inntas en bestemmelse i loven som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens dokumenter. Offentlighet er et viktig rettssikkerhetsprinsipp, og det er viktig av hensyn til institusjonens legitimitet og troverdighet at den nasjonale institusjonens virksomhet er preget av åpenhet og offentlig innsyn. Stortinget har også sitt eget reglement om offentlighet som langt på vei bygger på offentleglova, jf. regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter (FOR-2009-11-10-1358). Arbeidsgruppen foreslår derfor at det tas inn en tilsvarende bestemmelse som for Stortinget i loven for den nasjonale institusjonen som dermed kan lyde: «Alle kan hos den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter kreve innsyn i institusjonens saksdokumenter, journaler og lignende registre, dersom ikke annet følger av institusjonens instruks. Bestemmelsene i offentleglova gjelder tilsvarende, så langt de passer, med de presiseringer og unntak som følger av instruksen. Det samme gjelder forskrift gitt med hjemmel i offentleglova, hvis ikke Stortingets presidentskap beslutter noe annet», se lovforslagets § 9.

Nærmere regler om adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet foreslås inntatt i instruksen. På grunn av den administrative tilknytningen som presidentskapet har forutsatt etablert mellom Sivilombudsmannen og den nasjonale institusjonen (se nærmere nedenfor under punkt 3.2), er det naturlig at reglene om innsynsrett for disse to stortingsorganene så langt som mulig er likelydende. Arbeidsgruppen har derfor i instruksen § 7 tatt inn en bestemmelse som i det store og det hele tilsvarer instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 11. Dette innebærer blant annet at også arkivloven og arkivfor-skriften skal gjelde tilsvarende så langt de passer for den nasjonale institusjonens virksomhet. Som følge av at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle individklager, har imidlertid arbeidsgruppen ikke funnet det nødvendig at den nasjonale institusjonen skal ha en generell adgang til å unnta dokumenter fra innsynsrett (sammenlign instruks for sivilombudsmannen § 11 nr. 2).

Arbeidsgruppen foreslår at direktøren avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas offentlighet. (Sammenlign den tilsvarende bestemmelsen i sivilombudsmannsloven § 9.) Et spørsmål i tilknytning til dette er om et avslag på innsyn hos den nasjonale institusjonen skal kunne påklages til Sivilombudsmannen. Det følger av sivilombudsmannsloven § 4 første ledd at ombudsmannens arbeidsområde omfatter den «offentlige forvaltning». Av bestemmelsens andre ledd fremgår det imidlertid at «Stortinget» og Riksrevisjonen og Ombudsmannen for Forsvaret er unntatt. Arbeidsgruppen ser det som naturlig at den nasjonale institusjonen også er unntatt fra Sivilombudsmannens arbeidsområde på lik linje som Riksrevisjonen og Ombudsmannen for Forsvaret, selv om dette ikke uttrykkelig fremgår av lovbestemmelsen. Dette vil understreke den nasjonale institusjonens uavhengighet og likestilling med Sivilombudsmannen som et selvstendig organ under Stortinget. Dersom det oppstår tvist mellom institusjonen og den som krever innsyn om hvorvidt det er grunnlag for å unnta de aktuelle dokumentene fra offentlighet, kan spørsmålet bringes inn til tingretten for avgjørelse.

Selv om institusjonen ikke skal behandle enkeltklager, antar arbeidsgruppen at institusjonens ansatte kan få kjennskap til mange følsomme opplysninger i sitt arbeid. Ettersom de generelle bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 flg. i utgangspunktet ikke vil gjelde for institusjonens virksomhet, foreslår arbeidsgruppen at det inntas en egen bestemmelse om taushetsplikt i loven. Det foreslås for det første å lovfeste at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for den nasjonale institusjonen, plikter å unngå at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten får vite om forhold av personlig karakter. Taushetsplikten bør også gjelde opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter, på lik linje som for ansatte hos Sivilombudsmannen og hos Riksrevisjonen. Foruten at spredning av slike opplysninger kan føre til økonomisk tap for vedkommende bedrift, kan en slik taushetsplikt være en fordel for den nasjonale institusjon idet et tillitsforhold både kan tjene samarbeidet i sin alminnelighet og gi større sikkerhet for at det gis riktige og fullstendige opplysninger. Videre bør taushetsplikten gjelde informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, i den utstrekning institusjonen vil få kjennskap til slike opplysninger.

Taushetsplikten bør også gjelde etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet hos den nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Han eller hun kan heller ikke utnytte slike opplysninger i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.

For øvrig foreslår arbeidsgruppen at forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f bør gjelde så langt de passer (se den tilsvarende bestemmelsen i riksrevisjonsloven § 15 tredje ledd). Det betyr for eksempel at i den utstrekning institusjonen ikke trenger opplysningene til en konkret sak, men bare til generell belysning av et saksområde, bør den nøye seg med å be om opplysningene i anonymisert form. Anonymiserte opplysninger om personlige forhold vil ikke være underlagt taushetsplikt, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 13 a, andre ledd.

Ettersom institusjonen ikke skal behandle klagesaker, og således ikke treffer «avgjørelser» i forvaltningslovens forstand, har ikke arbeidsgruppen funnet det nødvendig å ta inn egne bestemmelser om habilitet, sammenlign i denne forbindelse sivilombudsmannsloven § 1 og riksrevisjonsloven § 19. Even-tuelt behov for å fastsette habilitetsregler kan i stedet reguleres i interne retningslinjer. Det vises for øvrig til punkt 2.3.4 om mulighet til å forebygge rollekonflikter i direktørens ansettelsesavtale. Arbeidsgruppen har heller ikke funnet grunn til å innta bestemmelser som gjør unntak fra mållova § 2.

Når det gjelder tjenestemannssaker, har arbeidsgruppen ovenfor i punkt 2.4.4 foreslått at tjenestemannslovens §§ 2 til 5 skal gjelde så langt de passer for den nasjonale institusjonens personale. Bestemmelsene i lov om nasjonal institusjon for menneskerettigheter og tjenestemannsloven suppleres ellers av arbeidsmiljøloven.

Også forvaltningslovens regler for avgjørelser om tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av tjenestemenn bør etter arbeidsgruppens syn gjelde for institusjonens personale, jf. den tilsvarende bestemmelsen i riksrevisjonsloven § 7 og den begrunnelse som er gitt i forhold til denne bestemmelsen. Dette innebærer at forskrift til forvaltningsloven 15. desember 2006 nr. 1456 kapittel 5 om partsinnsyn i saker om tilsetting i offentlig forvaltning skal gjelde for den nasjonale institusjon. En slik bestemmelse anses å være i samsvar med SCAs «General Observations» punkt 2.1, om at loven for den nasjonale institusjon bør inneholde regler om en uavhengig og objektiv ansettelses- og oppsigelsesprosess, på lik linje med ansatte i andre uavhengige offentlige organer. På tilsvarende måte som for Riksrevisjonen må det imidlertid ved framtidige endringer i regelverket vurderes konkret fra tilfelle til tilfelle hvorvidt endringen får anvendelse for den nasjonale institusjon, jf. Innst. O. nr. 54 (2003–2004). Konstitusjonelle hensyn vil kunne tilsi unntak eller presiseringer.