EOS-utvalget har over lengre tid internt drøftet betydningen
av den faktiske, teknologiske og rettslige utviklingen for tilstrekkeligheten
av lov 20. mars 1998 nr. 11 om Etterretningstjenesten (e-loven)
som rettslig grunnlag for tjenestens overvåking.
Den viktigste grunnen til å gjennomgå rettsgrunnlaget,
er at norske rettssubjekter i økende grad utgjør utenlandsetterretningsmål
som følge av deltakelse i internasjonal terrorisme. Utvalget har
lagt Etterretningstjenestens (E-tjenesten) etterretningsfaglige
vurderinger av nødvendigheten av den tekniske informasjonsinnhentingen
til grunn.
Utvalgets betraktninger om både overordnede hjemmelsspørsmål
og konkrete vurderinger av metoder har ført til følgende hovedkonklusjon:
Utvalget melder med
dette til Stortinget om mulige behov for endringer i E-tjenestens
regelverk, jf. forskrift 30. mai 1995 nr. 4295 Instruks om kontroll
med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (kontrollinstruksen)
§ 13 nr. 3 bokstav h.
Utvalget vil presisere at det ikke har funnet grunn
til å rette kritikk mot tjenesten. Hensikten med denne meldingen
er å melde fra til Stortinget om et mulig behov for lovendringer.
Utvalget er opptatt av at EOS-tjenestenes hjemler for inngrep er
tilstrekkelig klare til å kunne fastslå om tjenestene utfører sin
virksomhet i tråd med lovgivers vilje.
Utvalget deler E-tjenestens syn på at regelverket for
tjenestens virksomhet må legge til rette for både tjenestens mulighet
til effektiv oppgaveløsning og ivaretagelse av sikkerhetshensyn.
Utvalget mener at de demokratiske hensynene som påpekes i denne
meldingen, likevel taler for en ny stortingsbehandling av hvordan
de ulike hensynene best kan balanseres i loven for tjenesten.
En sentral oppgave for utvalget er å kontrollere at
forbudet i e-loven § 4 første ledd overholdes. Denne bestemmelsen
fastslår at E-tjenesten på norsk territorium ikke skal «overvåke
eller på annen fordekt måte innhente informasjon om norske fysiske
eller juridiske personer». Begrunnelsen som ble gitt i forarbeidene
for forbudet i e-loven § 4 kan nettopp illustrere utviklingen som
har funnet sted:
Dels var forbudet tuftet på rettslig usikkerhet knyttet
til legalitetsprinsippets utstrekning for «ren innsamling av informasjon».
Ot.prp. nr. 50
(1996–1997) kapittel 9 Særlig om forholdet til norske borgere. Retten
til respekt for privatliv og familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)
artikkel 8, og grunnlovfestingen av retten til privatliv
Grunnloven § 102. i
2014, taler for at en etterretningstjenestes innsamling av informasjon
om enkeltindivider omfattes av legalitetsprinsippet, det vil si
at inngrep i denne retten må ha hjemmel i lov.
Det kan nevnes
at synet på hva som nyter beskyttelse etter EMK art. 8 har utviklet
seg. I artikkelen Grunnlovfesting av retten til privatliv? av Alf
Petter Høgberg og Njål Høstmælingen publisert i Jussens Venner 2010
side 98–146, står det følgende: «Politiregistre med nøytrale opplysninger
(som navn, adresse, telefon etc.) var opprinnelig ikke regnet som
inngrep i artikkel 8 (1). I dag er holdningen en annen, blant annet
på grunn av samfunnsutviklingen med økende antall registre og muligheter
for samkjøring av opplysninger».
Videre ble forbudet inntatt for å «fokusere
på at E-tjenestens virksomhet er rettet mot forhold som ligger utenfor
norsk territorium».
Ot.prp. nr. 50
(1996–1997) kapittel 9 Særlig om forholdet til norske borgere. Et
skarpt skille mellom utenlands- og innenlandsetterretningsrelevante
forhold er også forutsatt i forarbeidene til lov 3. februar 1995
nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
(EOS-kontrolloven), der følgende uttales om utvalgets kontroll av
E-tjenesten:
«For E-tjenesten anser kommisjonen at det isolert
sett ikke er noe kontrollbehov ut fra de hensyn som har motivert
Stortinget, forutsatt at virksomheten holdes innen sine fastsatte
rammer. Klager mot den er også så sjeldne at de ikke forsvarer opprettelse
av en permanent kontrollordning. Det er følgelig tilstrekkelig med
en formell kontroll, som også må kunne omfatte formidlingen av informasjon
til utlandet og samarbeidet nasjonalt».
NOU
1994:4 Kontrollen med «de hemmelige tjenestene», kapittel 1.5 Kontrollbegrepet
og kontrollbehovet.
Siden vedtagelsen av både e-loven og EOS-kontrolloven
har det funnet sted en betydelig endring i trusselbildet og teknologiske kommunikasjonsmuligheter.
Trusler kan komme fra enkeltpersoner og ikke-statlige organisasjoner.
Trusselaktørene forflytter seg, har forgreininger i flere land og
den teknologiske utviklingen har muliggjort forberedelser til terrorhandlinger
på tvers av landegrenser. Norske rettssubjekter er i økende grad
blitt relevante for den norske utenlandsetterretningen som følge
av deltagelse i internasjonal terrorisme.
At E-tjenestens og Politiets sikkerhetstjenestes (PST)
veier i økende grad krysses, har vist seg i flere etapper, blant
annet ved at tjenestene ble pålagt å samarbeide ved instruks 13. oktober 2006
nr. 13 og ved etableringen av Felles kontraterrorsenter i 2014.
I kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling til EOS-utvalgets årsmelding
for 2012 ble viktigheten av et nært samarbeid mellom PST og E-tjenesten
understreket, men det ble samtidig pekt på at «økt samhandling og
samarbeid også gir nye kontrollutfordringer som må løses parallelt
med utviklingen av samarbeidsrelasjonene».
Innst. 376 S (2012–2013)
kapittel 7.2.
Professor i rettsvitenskap Erling Johannes Husabø
har konkludert med at det er «tvilsomt om dagens hjemmelsgrunnlag
for E-tjenesten tilfredsstiller de kravene som nå stilles etter EMK».
Professor Erling
Johannes Husabø, Hvilke krav stiller Grunnloven og EMK til etterfølgende kontroll
av sikkerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettigheter?,
utarbeidet på oppdrag fra Evalueringsutvalget for EOS-utvalget,
og inntatt som vedlegg 4 i Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget
for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings-
og sikkerhetstjeneste, Dokument 16 (2015–2016). Som
grunnlag for sin konklusjon påpeker han flere av de samme forhold
som utvalget har redegjort for ovenfor:
«Samlet sett har E-tjenestens overvåking av utenlandske
og (i utlandet) norske borgere et klart svakere hjemmelsgrunnlag
enn det som gjelder for PST. At E-tjenesten de senere årene har
dreid oppmerksomheten mer mot grupper og individer, som en følge
av terrorfaren ute og hjemme, og at tjenesten samarbeider tett med PST
om slike saker, gjør dette mer problematisk enn før. Det samme gjør
den raske teknologiske utviklingen som gir stadig nye muligheter
for overvåking over landegrensene. Generelt har EMD blitt mer skeptisk
til statenes argumenter om at hensynet til nasjonal sikkerhet krevere vagere
regler på dette området. Å flytte noen av de reglene som nå finnes
i instruksen og de utfyllende bestemmelsene opp i loven selv, vil
gi bedre tilgjengelighet og større demokratisk legitimitet. Dessuten
bør det gis en noe nærmere beskrivelse av hvilke metoder tjenesten
kan bruke, særlig i den grad tjenesten skal kunne benytte metoder
som ligner eller går ut over de som PST har adgang til. At dette
blir gjort i tilsvarende regelverk i enkelte andre europeiske land, tyder
på at det er mulig uten å underminere de hensynene som tjenesten
skal ivareta.»
Utvalget har merket seg at det for tiden pågår flere
utredninger og arbeid av betydning for EOS-feltet.
Høring 27. april
2016 fra Justis- og beredskapsdepartementet om endringer i straffeprosessloven
og politiloven – utlevering av informasjon fra skjulte tvangsmidler
fra PST til E-tjenesten, Forsvarsdepartementet nedsatte 24. februar
2016 et utvalg som skal se på problemstillinger rundt tilgang til
å hente informasjon fra tele- og datatrafikken inn og ut av Norge,
Representantforslag 94 S (2015-2016) fra stortingsrepresentantene
Trine Skei Grande og Iselin Nybø om å opprette en personvernkommisjon
for justissektoren og Evalueringsutvalget for EOS-utvalget, Rapport
til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg
for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, Dokument
16 (2016).
Ut over de påpekte utviklingstrekkene var det særlig
to konkrete forhold som utløste det arbeidet som har ført frem til
avgivelsen av denne særskilte meldingen. Disse vil gjennomgås i punkt
1.3 og 1.4.
E-tjenesten har i dag ikke tilgang til elektronisk kommunikasjon
som går i kommunikasjonsnett/kabler underlagt norsk jurisdiksjon.
I rapporten Et felles løft som ble fremlagt
av Ekspertgruppen for forsvaret av Norge ble det uttalt at innhenting av
informasjon fra kabel ikke vil «være prinsipielt annerledes enn
andre former for utenlandsetterretning, men den vil omfatte store datamengder».
Ekspertgruppen
for forsvaret av Norge – Et felles løft, på side 75.
I NOU 2015:13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn
uttaler Sårbarhetsutvalget følgende:
«Utvalget registrerer at det oppgis at noen land vi
gjerne sammenligner oss med, har digital grenseovervåking, og forstår
det etterretningsfaglige behovet for å vurdere innføring også i Norge.
Utvalget er imidlertid av den oppfatning at digital grenseovervåking
ikke bør innføres uten en forutgående offentlig debatt. Denne debatten
bør forberedes gjennom en Norsk offentlig utredning (NOU) eller
et tilsvarende utredningsdokument. På den måten vil man sikre at
virkemiddelet blir diskutert i større bredde enn det utvalget har
hatt anledning til å gjøre.»
NOU 2015:13
Digital sårbarhet – sikkert samfunn, punkt 21.11.8.
Forsvarsdepartementet nedsatte 24. februar 2016
et utvalg som skal se på problemstillinger rundt tilgang til å hente
informasjon fra tele- og datatrafikken inn og ut av Norge. Det departementsnedsatte
utvalget skal levere sin rapport til sin oppdragsgiver innen utgangen
av juni 2016.
Etter EMK skal inngrep i retten til privatliv
være forholdsmessige – og etter EOS-utvalgets skjønn vil dette best
kunne sikres ved at samtlige tilgjengelige metoder vurderes av lovgiver
under ett. Dette vil sikre at vilkår som måtte fastsettes av Stortinget
for sikring av enkeltpersoners rettssikkerhet og personvern, vil
få allmenn anvendelse for tjenestens samlede innhentingsmetoder
som kommer i inngrep med enkeltpersoner, og ikke bare for én bestemt
metode.
E-tjenesten har
overfor EOS-utvalget uttrykt at tjenesten er «uenig i fremstillingen
om at aksess til informasjon som transporteres i fiberoptiske kabler
er en ny metode», jf. brev til EOS-utvalget 4. mai 2016. At
det konkrete metodevalget ikke skal være avgjørende for enkeltpersoners
rettsvern, styrker et slikt syn.
Utvalget ble i 2014 gjort kjent med at E-tjenesten gjennomfører
søk i lagrede metadata
Med metadata forstås
informasjon om data, eksempelvis tidspunkt, varighet, til/fra-identifikatorer,
type trafikk og andre parametere som kan beskrive en teknisk hendelse
som har funnet sted i et kommunikasjonsnettverk. knyttet
til norske rettssubjekter i Norge, for å finne selektorer
En selektor kan
være et telefonnummer, en e-postadresse, Facebook-kontonavn etc.
som er relevante for å løse tjenestens oppdrag. Det
vil si søk etter kommunikasjon mellom for eksempel norske telefonnumre
i Norge, og f.eks. ukjente telefonnumre i utlandet til etterretningsmål.
Disse søkene blir nærmere vurdert i kapittel 5 nedenfor. Problemstillingen
ligger i skjæringspunktet mellom hensynet til personopplysningsvern
og rikets og innbyggernes sikkerhet. Etter utvalgets mening er problemstillingen av
så stor prinsipiell viktighet at den må forelegges Stortinget.
E-tjenesten har overfor EOS-utvalget uttrykt
at det er «faglige mangler ved resonnementet som ligger til grunn
for» utvalgets vurderinger og professor Husabøs konklusjon
Professor Husabø
er gjengitt i avsnitt 1.2 i denne meldingen.. E-tjenesten
skriver at den «vektlegger rettslig forutsigbarhet for alle deler
av [dens] virksomhet, og deler EOS-utvalgets konstatering av at
innsamling av informasjon om enkeltindivider er innenfor legalitetsprinsippets
sfære». E-tjenesten oppgir at «menneskerettighetene er styrende
for all [deres] virksomhet i utlandet».
E-tjenesten har også gitt uttrykk for at det
«ligger … i dagen at politimetoder for en innenlands sikkerhetstjeneste
er betydelig mer regelstyrt enn metodebruken for en utenlandsetterretningstjeneste».
Videre skriver tjenesten at det «[å] sammenligne strategisk utenlandsetterretning
med innenlands politivirksomhet med et straffeforebyggelses- og
bekjempelsesformål demonstrerer manglende kunnskap om de prinsipielle
forskjellene mellom disse to virksomhetene». Det påhviler utenlandsetterretningstjenesten
å gå «bredt ut (målsøking) for å få svar på overordnede myndigheters
informasjonsbehov». E-tjenesten skriver at «[f]okus er på informasjon
og ikke på individer, og i utgangspunktet er det intet stigmatiserende
for en person å bli gjenstand for E-tjenestens søkelys».
Under særlig henvisning til at «påstander i
det offentlige rom om et mangelfullt rettsgrunnlag i seg selv representerer
en utfordring» stiller E-tjenesten seg likevel positiv til en gjennomgang av
deres rettsgrunnlag. E-tjenesten viser også til at «Lysne II-utvalget
vanskelig kan åpne for å gi tjenesten ny aksess dersom rammebetingelsene for
tjenesten ellers oppfattes å være i strid med gjeldende menneskerettighetskrav».
Avslutningsvis skriver tjenesten at det «også
[er] et argument for lovrevisjon at den faktiske, teknologiske og
rettslige utviklingen krever en kontinuerlig vurdering av E-tjenestens
rettsgrunnlag».
E-tjenestens samlede uttalelse
følger som vedlegg 1 til denne meldingen.
Utvalget har fått muntlige orienteringer av
E-tjenesten under utvalgets inspeksjoner av tjenesten, foretatt
egne søk i E-tjenestens systemer og gjennomgått dokumenter. På den
bakgrunn utferdiget utvalget en gradert rapport som har blitt oversendt
til E-tjenesten for gjennomgang og uttalelse i to omganger. Utvalget
mente at det i denne saken var særlig grunn til å gi E-tjenesten mulighet
til direkte å kunne imøtegå både utvalgets forståelse og argumentasjon,
for at saken skulle bli best mulig opplyst. Denne særskilte meldingen
bygger på nevnte rapport og E-tjenestens skriftlige tilbakemeldinger
etter gjennomgang av rapporten. Under utvalgets inspeksjon i E-tjenesten
i mars 2016 ble det gjennomført et møte mellom utvalget og tjenesten
for å avklare prosessuelle spørsmål i forbindelse med denne særskilte
meldingen.