5.1 Sammendrag

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble budsjettopplegget for inneværende år utformet for å ivareta følgende forhold:

• – Bruken av oljeinntekter var kommet opp på et høyt nivå, som følge av vekst i utgiftene og svakere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere regnet med. Samtidig hadde svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond ført til en svakere utvikling i anslagene for kapitalen og dermed forventet realavkastning av fondet enn tidligere lagt til grunn. Det var følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet de nærmeste årene.

• – En kraftig innstramming i budsjettet, for å bringe bruken av petroleumsinntekter raskt ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, ville på den annen side vært i strid med intensjonen i retningslinjene om en jevn innfasing av oljeinntektene, bl.a. for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

• – For å unngå at kronen på nytt styrket seg markert, var det viktig med fortsatt tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken.

Ved salderingen av budsjettet for 2004 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått til 50,7 mrd. kroner, om lag 16,5 mrd. kroner mer enn anslaget på forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til 2004. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble i Nasjonalbudsjettet 2004 anslått til 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, 0,6 prosentpoeng over det tilsvarende nivået i 2003. Beregninger presentert i Nasjonalbudsjettet indikerte at budsjettopplegget ville virke om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

Ved utgangen av 2003 utgjorde Statens petroleumsfond 847 mrd. kroner ifølge statsregnskapet, knapt 10 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen skyldes blant annet et noe høyere uttak av fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i 2003. Økningen i markedsverdien av fondet fra utgangen av 2002 til utgangen av 2003 var på 242,5 mrd. kroner. Både positiv avkastning på aksjer og obligasjoner, tilførsel av nye midler og svekkelse av kronekursen mot andre valutaer bidro til verdiøkningen. Forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2004, beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, anslås nå til knappe 34 mrd. kroner. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslås nå til 48,1 mrd. kroner, tilsvarende 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Det strukturelle underskuddet i 2003 er knappe 8 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Om lag halvparten av denne budsjettsvekkelsen har sammenheng med lavere skatte- og avgiftsinngang. I tillegg er det vedtatt økte bevilgninger for å dekke økte utgifter, blant annet under folketrygden.

Regnskapsinformasjonen for 2003 trekker i retning av at også skatte- og avgiftsanslagene i 2004 justeres ned. En ny gjennomgang av budsjettet, som også tar hensyn til opplysninger om bl.a. skatteinngangen i inneværende år og den økonomiske utviklingen, innebærer at anslagene for det strukturelle nivået på skatter, avgifter, dagpenger og renter for 2004 justeres ned med om lag 4,5 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Lav prisvekst i inneværende år bidrar bl.a. til å bremse veksten i momsinnbetalingene. Lavere lønnsvekst enn tidligere anslått trekker også i retning av at den underliggende skatteinngangen blir noe lavere enn tidligere forutsatt.

Ved revisjonen av budsjettet for 2004 har Regjeringen lagt vekt på følgende hovedhensyn:

• – Budsjettpolitikken må tilpasses den økonomiske situasjonen. Veksten i fastlandsøkonomien er nå sterk. Lave renter stimulerer innenlandsk etterspørsel, og det er tegn til oppgang i eksportmarkedene. Samtidig har kronekursen de siste par månedene styrket seg igjen, blant annet som følge av forventninger i markedet om at rentebunnen er nådd. Over tid er finanspolitikken avgjørende for utviklingen i kostnader og konkurranseevne. En for ekspansiv finanspolitikk ville i den nåværende konjunktursituasjonen kunne føre til forventninger om innstramming i pengepolitikken, slik at kronen styrker seg markert. Skulle dette skje, ville industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet igjen bli satt i en meget vanskelig situasjon. Det reviderte budsjettet for 2004 må innrettes med sikte på å understøtte en balansert utvikling i norsk økonomi framover.

• – Langsiktige hensyn trekker også sterkt i retning av å begrense bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet nærmer seg det nivået vi på lang sikt kan bruke av oljeinntektene uten å tære på kapitalen i fondet. De langsiktige utfordringene knyttet til økte pensjoner og andre aldersrelaterte utgifter understreker behovet for høy statlig sparing i perioder med høye oljeinntekter. Forskjellen mellom bruken av oljepenger og forventet realavkastning av Petroleumsfondet må reduseres, slik Regjeringen tidligere har forutsatt.

Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2004 innebærer at anslagsendringene på 4,5 mrd. kroner knyttet til skatteinntekter, dagpenger og renter ikke dekkes inn ved budsjettiltak. Andre anslagsendringer og forslag til økte utgifter er derimot dekket inn. Det reviderte budsjettforslaget innebærer dermed et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 55,2 mrd. kroner i 2004, som er en økning på rundt 53,75 mrd. 2004-kroner fra 2003. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge utgjør underskuddet 4,2 pst. Samlet sett virker den foreslåtte budsjettpolitikken for 2004 om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, og støtter opp under en balansert utvikling i norsk økonomi framover. Bruken av oljeinntekter i 2004, målt ved det strukturelle underskuddet, ligger drøyt 21 mrd. kroner over forventet real­avkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til året. For 2003 anslås det tilsvarende avviket til knapt 25 mrd. kroner. Med uendret nivå på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra 2004, vil avviket mellom faktisk bruk og forventet realavkastning av Petroleumsfondet gradvis avta, i takt med den anslåtte veksten i fondet. Basert på anslagene i denne meldingen vil dermed det strukturelle underskuddet være om lag tilbake på banen for forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2009.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett for 2004 er:

• – Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 55,2 mrd. kroner. Dette innebærer et avvik i forhold til forventet realavkastning av Petroleumsfondet (handlingsregelen) på drøyt 21 mrd. kroner, mens dette avviket var anslått til om lag 16,5 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2004. Det høyere nivået på det strukturelle underskuddet må ses i sammenheng med nedjusteringen av skatteanslagene mv.

• – Målt som andel av trend-BNP for Fastlands- Norge øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,4 prosentpoeng fra 2003 til 2004. Budsjettopplegget virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

• – En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2,25 pst. sammenliknet med regnskap for 2003.

• – Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2004 anslås til 68 mrd. kroner. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• – Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 200 kroner pr. fat i 2004 anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 159,9 mrd. kroner. Dette er 16,5 mrd. kroner over anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004, noe som i hovedsak skyldes at oljeprisanslaget for inneværende år er oppjustert med 30 kroner pr. fat.

• – Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2004 på 123,4 mrd. kroner. Kapitalen i fondet ved utgangen av 2004 anslås til 1 016 mrd. kroner.

• – Budsjettforslaget innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2003 til 2004 på i overkant av 7,25 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap i 2003. Dette tilsvarer en volumvekst på om lag 3,75 pst.

I forbindelse med denne meldingen fremmer Regjeringen forslag om netto økte utgifter på 1,4 mrd. kroner, mens forslagene på inntektssiden innebærer om lag tilsvarende økte inntekter. Bevilgningsendringer på poster der det korrigeres ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet er da holdt utenom.

Endringene på utgiftssiden er i hovedsak knyttet til nye anslag for regelstyrte ordninger under folketrygden, som samlet sett innebærer økte utgifter på 3,2 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Av dette utgjør sykepenger nær 1,5 mrd. kroner og uførepensjon knapt 1,2 mrd. kroner. Forholdene i enkelte land gjør uttransportering av personer som har fått avslått søknad om opphold i Norge vanskeligere, og utgiftene til drift av mottak øker derfor med vel 200 mill. kroner. Nye opplysninger innebærer dessuten at utgiftene til stipend i Statens lånekasse for utdanning øker med om lag 340 mill. kroner. Utgiftene til Statens Pensjonskasse anslås redusert med 412 mill. kroner. Rentekompensasjonen til kommunesektoren knyttet til skoleanlegg, omsorgsboliger og sykehjemsplasser settes ned med 210 mill. kroner. Rentestøtten i Statens lånekasse for utdanning reduseres med 209 mill. kroner.

Det foreslås bevilget til sammen 284 mill. kroner til kompensasjon og andre tiltak for pionérdykkerne i Nordsjøen. Videre foreslås det økte bevilgninger til bl.a. politiet på 100 mill. kroner og 100 mill. kroner til helseforetakene i tilknytning til overføringen av ansvaret for rusomsorgen.

Reserveavsetningen under ymseposten er redusert med 0,8 mrd. kroner i forhold til bevilgningen i saldert budsjett. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at lønnsveksten er nedjustert fra 4 pst. i Nasjonalbudsjettet 2004 til 3,75 pst. i denne meldingen, noe som reduserer statens utgifter i forbindelse med stats- og trygdeoppgjørene.

Økte utbyttebetalinger, særlig fra Telenor og Posten, gir økte inntekter på til sammen vel 400 mill. kroner i forhold til saldert budsjett. Videre tilbakeføres det 300 mill. kroner til statsbudsjettet fra tidligere verftsstøtteordning, mens inntektene fra rettsgebyr mv. øker med knapt 300 mill. kroner, dels som følge av økte gebyrsatser og dels som følge av nye anslag.

Det vises for øvrig til nærmere omtale av Regjeringens prioriteringer og inndekningsforslag i St.prp. nr. 63 (2003-2004) som fremmes samtidig med denne meldingen. Hovedtrekk i budsjettpolitikken er nærmere omtalt i meldingens punkt 3.1.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine merknader nedenfor og i Innst. S. nr. 250 (2003-2004) samt Innst. O. nr. 98 (2003-2004).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre slutter seg til Regjeringens omtale av gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2004.

Disse medlemmer vil påpeke at årets budsjett har bidratt positivt til økt økonomisk vekst, nedgang i arbeidsledigheten og økt optimisme og fremtidstro i norske bedrifter og husholdninger. Disse medlemmer vil understreke at hovedhensikten med revideringen av årets budsjett har vært å ta vare på denne positive trenden i økonomien.

Disse medlemmer er også fornøyd med Regjeringens bruk av handlingsregelen. Hensikten med regelen er å få en jevn innfasing av oljeinntektene over tid, og ikke en statisk bruk av en regel. Bruken av midler må derfor balanseres mot svingninger i økonomien for å unngå for store negative utslag i finanspolitikken.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til retningslinjene for den økonomiske politikken som ble lagt fram av regjeringen Stoltenberg, og som fikk tilslutning fra et bredt flertall på Stortinget. Endringene innebar nye retningslinjer både for budsjettpolitikken og pengepolitikken. For beskrivelse av pengepolitikken viser disse medlemmer til sin merknad under punkt 6.2.

Disse medlemmer vil peke på at retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer en moderat opptrapping av bruken av petroleumsinntektene tilsvarende den forventede realavkastningen av Statens petroleumsfond. Videre vil disse medlemmer understreke at budsjettpolitikken fortsatt skal brukes aktivt for å jevne ut svingninger i økonomien. Disse medlemmer vil videre peke på at regjeringen Stoltenberg i de nye retningslinjene la vekt på at petroleumsinntektene må brukes på en måte som styrker norsk økonomi.

Disse medlemmer konstaterer at det i 2004 vil bli brukt nesten 22 mrd. kroner mer enn den forventede realavkastningen i petroleumsfondet, og at det strukturelle oljekorrigerte underskuddet nærmere seg 69 mrd. kroner. Disse medlemmer vil peke på at dette betyr at en stor andel av oljeinntektene vil bli brukt i 2004, og at handlingsrommet i årene framover derfor er redusert. Disse medlemmer mener at det fortsatt er et viktig mål å ha en moderat opptrapping av bruken av petroleumsinntektene, slik det ble foreslått i retningslinjene for den økonomiske politikken fra regjeringen Stoltenberg. Disse medlemmer mener derfor at det strukturelle budsjettunderskuddet i løpet av noen år igjen må være på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietmener at Regjeringen ikke følger handlingsregelen til tross at de hevder det motsatte. Derfor ville det være mer naturlig å erstatte handlingsregelen med eksempelvis retningslinjer for hvor mye statens utgifter kan vokse med fra år til år avhengig av økonomisk vekst og inflasjon. Målsettingen bør være at privat sektors andel av økonomien skal vokse relativt til statens økonomi.

Disse medlemmer registrerer at Regjeringen finner det hensiktsmessig å ikke dekke inn anslagsendringene knyttet til skatteinntekter til staten, dagpenger og renter, men ikke kompenserer kommunesektoren for tilsvarende tap av skatteinntekter.

Disse medlemmer er noe forundret over Regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett.

Det har lenge vært bred oppfatning i Stortinget at det må satses betydelige offentlige midler for å nå målet om at Norge skal bli et av verdens mest nyskapende land og at Norge skal ligge i fremste rekke når det gjelder kunnskap. Norge har et relativt svakt utviklet kapitalmarked som er blitt ytterligere svekket under lavkonjunkturen. Det er derfor ikke tilfredsstillende at Regjeringen har valgt å kutte i allerede stramme bevilgninger til innovasjon og forskningsformål.

Regjeringen foreslår videre et kutt hos Statens vegvesen på 80 mill. kroner. En slik reduksjon er uheldig. Statens vegvesen har dokumentert et behov for ca. 200 mill. kroner ekstra i årlige bevilgninger til asfaltlegging bare for å opprettholde dagens standard på vegdekkene. Vi vet samtidig at dagens standard ikke er tilfredsstillende.

Regjeringen foreslår å bevilge 105 mill. kroner til politiet samt opprette 180 nye stillinger. Flere stillinger innebærer høyere aktivitet, bedre kriminalitetsbekjempelse og bedre tilbud til publikum. De 105 mill. kronene skal fordeles til rans- og drapssaken i Stavanger, økte utgifter til yrkesskadeforsikring og til stillinger for nyutdannede politifolk. I realiteten innebærer derfor ikke Regjeringens forslag noen vesentlig styrking av politiets budsjett. Dette er problematisk fordi politiet allerede er betydelig underfinansiert i forhold til oppgavene.

Disse medlemmer er skuffet over Regjeringens manglende satsning på å bekjempe arbeidsledigheten. Med det høye nivået arbeidsledigheten befinner seg på, er det ikke riktig at regjeringen å nå stramme inn i permitteringsreglene. Utover dette registrerer disse medlemmer at Regjeringen foretar en rekke kutt etter "ostehøvelprinsippet", noe som rammer mange virksomheter på en uheldig måte. Etter disse medlemmers oppfatning bør man bestrebe seg på forutsigbarhet i bevilgninger fra statens side og ikke foreta uventede og ubegrunnede kutt midt i året.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader i punkt 2.2.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett for 2004 legger opp til et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 55,2 mrd. kroner. Avviket fra forventet realavkastning av Petroleumsfondet (handlingsregelen) er drøyt 21 mrd. kroner, alternativt om lag det samme som de samlede skattelettelsene gjennomført av regjeringen Bondevik II. Dette medlem vil vise til høstens behandling av statsbudsjettet. Opposisjonspartienes alternative budsjetter viser at Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, og Fremskrittspartiet gikk da inn for å bruke henholdsvis 16,5, 18,5, 19,9 og 20,9 mrd. kroner mer enn det en mekanisk tolkning av handlingsregelen impliserer. Dette medlem mener dette illustrerer to ting: For det første er det i praksis en samstemmig oppfatning i det politiske miljøet å tolke handlingsregelen elastisk og tillate større avvik i nedgangstider for å hindre overdreven finanspolitisk innstramning. For det andre er opposisjonspartiene - budsjettåret sett under ett - mer restriktive med tanke på bruk av oljepenger enn Regjeringen selv. Denne oppfatningen har hvert år i inneværende stortingsperiode blitt stadfestet av Statsrekneskapen, som i regelen viser at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet har blitt vesentlig større enn budsjettert.

Dette medlem mener imidlertid at Regjeringens merbruk av oljepenger er kjennetegnet av en kritikkverdig og passiv budsjettpolitikk. Behovet for å øke bruken av oljepenger kommer generelt sett av den labre situasjonen på arbeidsmarkedet, og mer konkret av økte utgifter til dagpenger, sykepenger og trygder, samt synkende skatteinntekter. I det vesentlige er dette et resultat av at den økonomiske politikken generelt de siste årene har medvirket til fallende sysselsetting og økende arbeidsledighet.

Senterpartiet støtter tankegangen bak handlingsregelen for finanspolitikken, og ser på denne som en fornuftig spareplan for petroleumsformuen. Dette medlem vil likevel presisere at Senterpartiet tidlige har fremmet forslag om at (midlertidige) avvik fra denne regelen kan være samfunnsøkonomisk fornuftig dersom merbruken av oljepenger aktivt og målrettet blir anvendt til å bedre infrastruktur, styrke FoU, satsing på forebygging av helse- og sykdomsutgifter og generelt sett bidra til vekstimpulser i norsk økonomi, jf. privat forslag fra representantene Enoksen og Lund (Dokument nr. 8:4 (2002-2003)). Senterpartiet går med andre ord inn for at oljepengene i større grad og mer planmessig kan og bør brukes til samfunnsgagnlige investeringer, som bedrer vekstgrunnlaget i norsk økonomi og som reduserer "reparasjonsutgifter".

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet mener det er påkrevd med en diskusjon om hvordan finanspolitikken kan brukes slik at det gis rom for økte investeringer der dette kan redusere presset i økonomien ved at den disponible arbeidsstyrken økes, kostbare flaskehalser for næringslivet fjernes, ledig kapasitet i enkelte samfunnsområder utnyttes eller store offentlige utgiftsposter på lengre sikt kan bli redusert.

Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til å endre regelverket for budsjettarbeidet slik at de langsiktige gevinstene ved forebygging kan bli tatt hensyn til, og at Stortinget derved kan bidra effektivt til å stimulere forebyggende virksomhet."