Det er i proposisjonen generelt redegjort om interbanksystemer,
Verdipapirsentralen (VPS) og Norsk Oppgjørssentral (NOS),
og om grensekryssende betalinger.
Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende rett, Banklovkommisjonens
forslag og høringsinstansenes merknader når det
gjelder behovet for lovregulering av interbanksystemer.
Departementet viser til at dagens ordning hvor de såkalte
interbanksystemene har vært regulert ved avtaler mellom
de deltakende bankene i all hovedsak har fungert tilfredsstillende.
Hensynet til finansiell stabilitet, herunder behovet for å motvirke
risiko som følge av likviditets- eller soliditetssvikt
hos deltakere i interbanksystemet, tilsier likevel etter departementets
vurdering en lovregulering av interbanksystemene. Departementet
viser til at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger
mot et slikt utgangspunkt. Når det gjelder den nærmere
definisjonen av et interbanksystem vises det til punkt 4.3 i proposisjonen.
Banklovkommisjonen har foreslått en forholdsvis omfattende
konsesjonsordning for interbanksystemer. Som påpekt av
Norges Bank kan et alternativ til kommisjonens forslag være
regler om tilsyn samt en generell inngrepshjemmel. Norges Bank har
likevel sluttet seg til kommisjonens forslag. Det er i denne forbindelse
vist til at en inngrepshjemmel kan være mer fleksibel for
myndighetene, men kan gå på bekostning av stabile
rammebetingelser for operatørene av systemene. Den norske
Bankforening har påpekt at en meldepliktsordning burde
være tilstrekkelig. Hensett til områdets viktighet
vil Bankforeningen likevel ikke gå imot den konsesjonsordning
som Banklovkommisjonen foreslår.
Departementet legger til grunn at en forsvarlig organisering
og drift av interbanksystemer vil kunne være av stor samfunnsøkonomisk
betydning. Det vises til Banklovkommisjonens begrunnelse for sitt forslag,
slik dette er gjengitt foran. Banklovkommisjonen viser bl.a. til
at dersom forstyrrelser i enkeltinstitusjoner forplanter seg til
andre deler av det finansielle system eller samfunnsøkonomien
uten at forstyrrelsene dempes tilstrekkelig, vil dette kunne påføre
det finansielle systemet og derved samfunnsøkonomien
stor skade. Departementet slutter seg på denne bakgrunn
til Banklovkommisjonens forslag om å lovfeste en konsesjonsordning.
Departementet finner det mest hensiktsmessig at konsesjonsmyndigheten
legges til Norges Bank. Det vises til at Norges Bank har et lovbestemt
ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands
og overfor utlandet, jf. sentralbankloven § 1.
I tillegg har Norges Bank en sentral rolle som oppgjørsbank. Norges
Bank har således allerede et utstrakt ansvar og en betydelig
kompetanse innenfor dette feltet.
Departementet antar at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings-
og klageregler i tilstrekkelig grad vil avhjelpe eventuelle betenkeligheter
knyttet til at en av aktørene i systemet også er
konsesjonsmyndighet. Finansdepartementet vil være klageinstans
for Norges Banks vedtak.
Departementet slutter seg til det syn som er fremhevet av Banklovkommisjonen
og som er støttet av flere høringsinstanser, om
at lovforslaget skal utfylle, og ikke erstatte, dagens selvregulering.
Det er et mål at lovreguleringen ikke skal svekke incentivene
til selvregulering. Det er videre en klar forutsetning at ansvaret
for systemene ligger hos konsesjonshaver, og at en konsesjonsbehandling
ikke innebærer at myndighetene innestår for egenskaper
ved systemets drift eller lignende.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag
Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond
Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet,
Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti,
Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn,
fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet,
Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, øystein Djupedal, fra
Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar
Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
avgrensninger og definisjoner av interbanksystemer.
Departementet viser til at avregnings- og oppgjørsfunksjonen
kan være delt mellom selvstendige institusjoner. Dette
er tilfellet bl.a. for systemet der avregning foretas av BBS mens
Norges Bank er oppgjørsbank. Etter departementets vurdering
er det behov for å klargjøre at definisjonen av
et interbanksystem ikke skal begrenses til systemer som
inneholder alle funksjonene mht. avregning, oppgjør og
overføring av penger mellom banker. Også systemer
som bare utfører en eller noen av disse tjenestene bør
anses som et interbanksystem og omfattes av loven. Departementet
foreslår at dette kommer til uttrykk i definisjonen ved
at «systemer for avregning, oppgjør eller overføringer
av penger mellom banker», skal regnes som interbanksystemer.
Departementet legger til grunn at en ved konsesjonsbehandlingen
av et system som f.eks. bare omfatter avregningsfunksjonen, påser at
systemet har tilfredsstillende avtaler, rutiner m.v. for tilknytningen
til en oppgjørsenhet.
Etter departementets syn er det ikke nødvendig å la
lovforslaget om krav til konsesjon for interbanksystemer
omfatte aktører som i dag driver avregning eller oppgjør
i medhold av særskilte regler i annen lovgivning. Dette
gjelder for det første Norges Bank. Videre gjelder det
oppgjørssentraler som driver oppgjørsvirksomhet
i medhold av tillatelse etter verdipapirhandelloven (lov 19. juni
1997 nr. 79) kapittel 6. Som oppgjørsvirksomhet i verdipapirhandelloven regnes «yrkesmessig
virksomhet som består i å tre inn som part eller
på annen måte garantere for oppfyllelse av avtaler
som gjelder handel med finansielle instrumenter som nevnt i (verdipapirhandelloven) § 1-2
annet ledd nr. 4 til 7 (opsjoner og terminer på verdipapirer)
og forpliktelser vedrørende lån av finansielle
instrumenter». Videre gjelder det Verdipapirsentralen som
har enerett til å foreta registreringer av verdipapirer
med de virkninger som er omtalt i lov om Verdipapirsentral (lov
14. juni 1985 nr. 62). Den avregningsvirksomheten som er
en naturlig del av Verdipapirsentralens virksomhet bør
fortsatt kunne foretas i medhold av lov om Verdipapirsentral uten
særskilt konsesjon etter det lovforslaget som nå fremmes.
Departementet viser for øvrig til at det er oppnevnt et
lovutvalg som skal gjennomgå verdipapirsentralloven med
sikte på revisjon. I den grad utvalgets arbeid skulle tilsi
endringer i gjeldende regler om avregning og oppgjør knyttet
til verdipapirhandel, vil det unntak som foreslås i denne
proposisjonen måtte vurderes på nytt.
Departementet foreslår etter dette at lovteksten utformes
slik at kravet til konsesjon for interbanksystemer etter lovforslaget
ikke skal omfatte oppgjørssentral med tillatelse etter
verdipapirhandelloven kapittel 6, Verdipapirsentralen eller Norges
Bank.
Departementet viser for øvrig til at lovens regler om
rettsvern og sikkerhet for avregnings- og oppgjørsavtaler,
som foreslås tatt inn i lovens kapittel 4, på nærmere
angitte vilkår skal gjøres gjeldende også for verdipapiroppgjørssystemer.
Dette følger av forpliktelsene i henhold til Rådsdirektiv
98/26/EF om endeleg oppgjer i betalingssystem
og i oppgjersystem for verdipapir.
Departementet viser til at både Norges Bank og Bankforeningen
har påpekt at det ikke er behov for at den foreslåtte
lovgivningen omfatter interbanksystemer av mindre omfang som ikke
har betydning for den finansielle stabilitet. Departementet slutter
seg til dette. Departementet foreslår at Norges Bank kan gjøre
unntak fra kravet til tillatelse for systemer som har et så begrenset
omfang at det ikke antas å ville ha betydning for den finansielle
stabiliteten. Etter departementets syn er det heller ikke behov
for at slike systemer underlegges tilsyn.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen har definert avregning
som en formalisert ordning for motregning av betalingsforpliktelser
som oppstår mellom to eller flere banker eller mellom bankene
og oppgjørsbanken eller sentral motpart. Både
Bankforeningen og Sparebankforeningen har påpekt at begrepet
motregning forutsetter at det er etablert et fordringsforhold mellom
bankene. Det påpekes at dette ikke nødvendigvis
vil være tilfelle i et avregningssystem. Dersom
kreditering av kundekonti først skjer etter at oppgjøret
er gjennomført, vil det ikke oppstå noe fordringsforhold
mellom bankene før oppgjøret har funnet sted.
For å presisere at også denne formen for avregning
skal omfattes av definisjonen foreslås det at begrepet
motregning tas ut av definisjonen. Departementet foreslår
at avregning defineres som omregning av ordrer mellom to eller flere deltakere
til en samlet nettoforpliktelse eller nettofordring.
Både ved bilateral og multilateral avregning skjer det
et etterfølgende oppgjør mellom bankene i interbanksystemet.
Oppgjør foreslås definert som endelig overføring
av penger eller finansielle instrumenter mellom deltakere i interbanksystemer
etter verdipapiroppgjørssystemer. Departementet
foreslår at oppgjørsbank defineres som kontobank
for deltakere i et interbanksystem eller verdipapiroppgjørssystem.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
søknad, vilkår og meddelelse av konsesjon for
interbanksystemer.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om
at et interbanksystem skal ha en operatør som er ansvarlig
for etableringen og driften av systemet. Departementet slutter seg
videre til at operatøren kan være en av de deltakende
bankene eller annet selskap, selveiende institusjon eller forening.
Det anses viktig at ansvaret for driften fullt ut påhviler én institusjon.
Sparebankforeningen har bedt om at det «for ordens skyld
presiseres at også de to bankforeningene i fellesskap
skal kunne være operatør for et interbanksystem».
Lovforslaget vil ikke være til hinder for dette, men vil
forutsette at slikt samarbeid må etableres ved at de to
foreningene etablerer et eget rettssubjekt som kan stå som
operatør.
Departementet foreslår i samsvar med Banklovkommisjonens
forslag at daglig leder og styremedlemmene hos operatøren
skal oppfylle nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring.
Det vil tilligge konsesjonsmyndigheten å vurdere om disse kravene
anses oppfylt. Departementet legger til grunn at kravene må vurderes
på bakgrunn av formålet med lovbestemmelsene som
etter forslaget bl.a. er å bidra til at interbanksystemer
organiseres slik at hensynet til finansiell stabilitet blir ivaretatt.
Det foreslås i samsvar med Banklovkommisjonens forslag
at det kan fastsettes nærmere krav til virksomheten, herunder
kapitalkrav til operatør, oppgjørsbank eller sentral
motpart. Det foreslås også at det kan settes krav
om at deltakerne i interbanksystemene stiller sikkerhet overfor
operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart.
Ettersom kompetansen til å gi tillatelse foreslås
lagt til sentralbanken, foreslås også adgangen
til å fastsette nærmere vilkår lagt til
Norges Bank. Kravene vil måtte variere utfra hvilke aktører som
er deltakere i det aktuelle interbanksystemet og omfanget av virksomheten.
I lovforslaget er Norges Banks kompetanse ikke begrenset til å treffe
enkeltvedtak. Departementet antar imidlertid at det på bakgrunn
av bl.a. omfanget av ulike interbanksystemer kan være mindre
praktisk å fastsette vilkår som nevnt i forskrift.
Departementet slutter seg i det alt vesentligste til Banklovkommisjonens
forslag til hvilke opplysninger m.v. som skal fremgå av
søknaden eller av vedlegg til denne. Departementet har
kun foretatt mindre endringer av mer teknisk karakter i forhold
til Banklovkommisjonens lovforslag. Departementet anser det ikke
nødvendig med en særskilt bestemmelse om at Norges
Bank kan kreve ytterligere opplysninger og kan gi nærmere
regler om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde.
Det vil følge av alminnelig forvaltningsrett at Norges
Bank kan kreve de opplysninger som anses nødvendig for å vurdere
om konsesjon bør gis.
Departementet viser til at det ved lov 25. juni 1999
nr. 47 om endringer i forvaltningsloven er tatt inn i en ny § 11
b) i forvaltningsloven som gir hjemmel for Kongen til på bestemte
områder å fastsette frister for forvaltningens
behandling av saker om enkeltvedtak. Det er uttalt i motivene at
det tas sikte på å delegere myndigheten til å gi
frister til det departement som er fagansvarlig på det
aktuelle saksområdet, jf. Ot.prp. nr. 52 (1998-1999) kapittel
9. Departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å fastsette
regler om tidsfrister for behandlingen av saker om konsesjon til
interbanksystemer. Det vises til at forskjeller i sakenes kompleksitet
og omfang gjør det vanskelig å skulle fastsette
en bestemt tidsfrist for saksbehandlingen. Det legges til grunn
at sakene behandles i tråd med forvaltningslovens alminnelige
regler, herunder lovens § 13 a) om at saker skal forberedes
og avgjøres uten ugrunnet opphold.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
adgang til å delta i interbanksystemer.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å innta
en bestemmelse om at banker som hovedregel skal ha rett til å delta
i interbanksystemer og til å bruke disse i samsvar
med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår.
Departementet foreslår at en slik rett gis til kredittinstitusjoner
som har adgang til å drive virksomhet i Norge. Det vises
i denne sammenheng til at Norge som følge av EØS-avtalen
er forpliktet til å gi kredittinstitusjoner fra andre EØS-land
tilgang til norske betalingssystemer, jf. annet bankdirektiv. Selv
om konkurranseloven § 3-10 gir Konkurransetilsynet
hjemmel til å gripe inn mot adferd i strid med konkurranselovens
formål, anses det mest hensiktsmessig at en lovfester prinsippet
om tilgang til interbanksystemene. Dette synspunktet støttes
også av Konkurransetilsynet i deres høringsuttalelse.
Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag
om at den alminnelige retten til tilgang til systemet ikke skal
gjelde dersom konsesjon for systemet er gitt og avtaleverket fastsetter
at det skal gjelde særlige vilkår for tilknytning
til eller deltakelse i systemet. Det forutsettes her at Norges Bank
vurderer vilkårene for tilknytning til eller deltakelse
i systemet i forbindelse med konsesjonsbehandlingen slik at ikke
enkelte avtalevilkår (f.eks. om tilslutningskostnader)
vanskeliggjør tilslutningen for nye. Departementet viser
til at dagens sentrale oppgjørssystem med Norges Bank som
oppgjørsbank, er åpent for alle banker som har
adgang til å drive bankvirksomhet. I praksis antas derfor
unntaksregelen i første rekke å være
aktuell for interbanksystemer med oppgjørsbanker på lavere
nivåer enn det sentrale oppgjørssystemet.
Banklovkommisjonen har videre foreslått at Kongen kan
forby tariffer og andre forretningsmessige vilkår som anses
ubetryggende eller urimelige. Ingen av høringsinstansene
har hatt merknader til forslaget. Departementet finner grunn til å påpeke
at deltakerne i et interbanksystem må anses som såkalt
profesjonelle aktører. Det er derfor vanskelig å se
at det i utgangspunktet skulle være et særskilt
behov for regler som sikrer at de forretningsmessige vilkårene
ikke er urimelige. Det vises i denne sammenheng også til forslaget
om at alle kredittinstitusjoner med adgang til å drive
virksomhet i Norge, skal ha rett til å delta i et interbanksystem
i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår.
Norges Bank vil for øvrig ved konsesjonsbehandlingen kunne
påse at det er rimelighet i inntredelsesavgiften for nye
medlemmer. Departementet viser videre til forslaget om at Norges
Bank skal kunne fastsette nærmere krav til interbankvirksomheten,
herunder kapital- og sikkerhetskrav. Departementet legger til grunn
at denne bestemmelsen i tilstrekkelig grad bør kunne forhindre bruk
av ubetryggende vilkår og tariffer. Departementet foreslår
på denne bakgrunn ikke noen bestemmelse om adgang til å forby
tariffer og andre vilkår slik Banklovkommisjonen foreslår.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
meldeplikt for endringsavtaler og nye avtaler.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om
at operatøren skal gi melding til Norges Bank om endringer
av betydning når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold
som nevnt i lovforslagets §§ 2-3 til
2-5. I departementets lovforslag vil de tilsvarende bestemmelsene
være §§ 2-4 til 2-5. Til Sparebankforeningens
merknad vil departementet vise til at meldeplikten foreslås å gjelde
endring «av betydning». Departementet antar en
slik avgrensning i tilstrekkelig grad vil begrense meldepliktens
omfang. Det vises til Banklovkommisjonens nærmere drøftelse
på dette punktet. Departementet anser det ikke nødvendig
med en bestemmelse om at Kongen i tvilstilfelle avgjør
om endringer er av en slik art at det kreves ny konsesjonsbehandling.
Det vil være opp til Norges Bank som konsesjonsmyndighet å vurdere
om en endring er av en slik art at forutsetningene for konsesjonen
må anses bortfalt.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
suspensjon av deltakere i interbanksystemer.
Departementet viser til at det ut fra hensynet til finansiell
stabilitet vil kunne være behov for en bestemmelse om suspensjon
av deltakere fra et interbanksystem. Departementet antar
det kun vil være aktuelt å beslutte suspensjon
i situasjoner hvor en banks fortsatte deltakelse i systemet, pga.
likviditets- eller soliditetsproblemer, vil kunne utgjøre
en risiko for den finansielle stabilitet. Det antas at suspensjon
ut fra forhold som nevnt i § 5-3 vil være
mindre aktuelt, og departementet foreslår derfor å sløyfe
henvisningen til denne bestemmelsen.
Departementet legger i likhet med Banklovkommisjonen til grunn
at det må foreligge konkrete omstendigheter som gir grunn
til å frykte at systemet ikke vil virke i samsvar med formålet
i § 2-1.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om
at saker om suspensjon såvidt mulig skal forelegges Norges
Bank før vedtak treffes. Departementet antar i likhet med
kommisjonen at det bare unntaksvis vil være tilfelle at
slik foreleggelse ikke kan gjennomføres.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
tilsyn med interbanksystemer.
Departementet viser til at myndigheten til å gi konsesjon
til interbanksystemer foreslås lagt til Norges Bank. Departementet
finner det ut fra dette naturlig at Norges Bank også tillegges
ansvaret for tilsyn overfor interbanksystemene. På den
annen side ser departementet de motforestillinger Bankforeningen
gir uttrykk for. Departementet anser imidlertid på bakgrunn
av Norges Banks særskilte ansvar for betalingssystemene,
at det ikke er hensiktsmessig at tilsynet med interbanksystemene
tillegges Kredittilsynet. Som nevnt i punkt 4.1 antar departementet
at eventuelle betenkeligheter ved at Norges Bank både er
oppgjørsbank og konsesjonsmyndighet i tilstrekkelig grad
vil avhjelpes av forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings-
og klageregler. Tilsvarende gjelder etter departementets syn enkeltvedtakssaker
i tilknytning til tilsynet.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering om
at Norges Bank bør ha hjemmel til å kunne kreve
de opplysninger fra konsesjonshaver som anses nødvendige
for å påse at systemet innrettes og drives i samsvar
med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre bør
Norges Bank gis hjemmel til å gi de pålegg som
er nødvendige for å rette på forholdet
dersom en finner at systemet ikke er innrettet eller drives i samsvar
med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Etter departementets
syn vil Norges Bank gjennom disse påleggs- og inngrepshjemlene kunne
foreta nødvendig tilsyn og kontroll med interbanksystemene.
Departementet anser det på denne bakgrunn ikke nødvendig
at interbanksystemene ut over dette underlegges alminnelig tilsyn.
Departementet foreslår videre en bestemmelse om tilbakekall
av konsesjon i samsvar med Banklovkommisjonens forslag. Etter forslaget
kan Norges Bank trekke en tillatelse helt eller delvis tilbake dersom nærmere
angitte vilkår er til stede. Det vises til § 2-
10 i lovforslaget.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser
under kap. 9 i denne innstillingen.