Etter departementets vurdering tilsier personvernhensyn at det
må foreligge et godt begrunnet behov for at myndighetene
skal få adgang til opplysninger om hemmelige telefonnummer,
telefaksnummer og personsøkernummer.
Departementet viser til at skatteetatens kontrollerfaringer avdekker
at hemmelig nummer i en del tilfeller brukes til å formidle
skatte- og avgiftspliktig aktivitet. Skattedirektoratet påpeker
at dette foregår i et visst omfang. Denne typen annonsering
har til nå fortrinnsvis skjedd i aviser, men det er grunn
til å anta at slik annonsering også foretas gjennom
andre medier, for eksempel via internett.
Også tollvesenet har opplyst at kontrollerfaringer viser
at behovet for å få adgang til å kreve
opplysninger om hemmelig nummer er til stede. Dette gjelder både
i forbindelse med tollvesenets grensekontroll og i forbindelse med
etatens virksomhetskontroll.
I høringsnotatet ble det uttalt at Finansdepartementet «vil
vurdere å ta inn en tilsvarende bestemmelse i tolloven».
Bare Toll- og avgiftsdirektoratet har uttalt seg om dette forholdet.
På bakgrunn av Toll- og avgiftsdirektoratets høringsuttalelse,
har departementet bedt etaten om å begrunne dette behovet nærmere.
Toll- og avgiftsdirektoratet har kommet tilbake med en slik nærmere
begrunnelse. Tollvesenet har gjennom kontroll- og underretningsvirksomhet blitt
oppmerksom på at det i enkelte miljøer ofte opereres
med hemmelig telefonnummer, og da særlig i tilknytning
til ulovlig innførsel av narkotika og sprit. Toll- og avgiftsdirektoratet
nevner flere eksempler på at kunnskap om navn og adresse
til abonnent med hemmelig telefonnummer vil kunne bidra til mer
effektiv kontroll.
Hemmelige telefonnummer kan for eksempel være oppgitt
i notisbøker funnet på personer i tilknytning
til kontroll. Tollvesenet har tilgang til flere registre til bruk
i grensekontrollen. For å søke i registrene, er
en avhengig av å kjenne identiteten til den en ønsker
opplysninger om. En tilgang til opplysninger om hvem som er innehaver
av det hemmelige telefonnummeret, medfører blant annet
at tollvesenet kan få oversikt over aktuelle kjøretøy,
fartøy eller andre transportmidler vedkommende disponerer.
Det kan også avdekkes hvorvidt vedkommende har reist til
utlandet med fly eller lignende. På denne måten
får tollvesenet mulighet til å kunne fange opp
forsøk på ulovlig innførsel. Ved omsetning
av varer som for eksempel motorkjøretøy, blir
hemmelig telefonnummer ofte benyttet ved annonsering i aviser elle
andre medier. Motorvognene er i noen tilfeller importert til Norge
uten å ha blitt fortollet. I disse tilfellene blir de også solgt
ufortollet slik at endelig fortolling skjer i kjøpers navn.
Den egentlige importørs navn vil ikke framgå av
noen dokumenter som fremlegges for myndighetene. Hemmelige telefonnummer
blir også benyttet ved annonsering av ulovlig innførte
varer og varer med innførselsrestriksjoner, som for eksempel matvarer
og husdyr.
I forbindelse med vedtakelsen av tolloven § 16
A om tollvesenets adgang til å kreve opplysninger hos andre
offentlige organer, ble også private rettssubjekters opplysningsplikt
vurdert, jf. Ot.prp. nr. 108 (1992-1993) s. 15-16. Arbeidsgruppen
nedsatt for å foreta en revisjon av tolloven foreslo blant
annet at tollvesenet skulle kunne kreve opplysninger direkte fra
banker, forsikringsselskap og lignende. Finansdepartementet fant
at forslaget ville innebære en endring i rettstilstanden
i retning av utvidet opplysningsplikt, og at forslaget ikke tok
stilling til de tvilsspørsmål som kunne dukke
opp, for eksempel med hensyn til den saklige avgrensningen av de
opplysninger som skal være omfattet. Det ble på denne
bakgrunn uttalt at det for tiden ikke var hensiktsmessig med en særbestemmelse
i tolloven om opplysningsplikt overfor tollvesenet for private rettssubjekter.
Finansdepartementet finner imidlertid at forslaget om å gi
Toll- og avgiftsdirektoratet adgang til å kreve opplysninger
om innehaver av hemmelig nummer er tilstrekkelig avgrenset, og at
det foreligger et behov for en slik adgang.
Selv om spørsmålet ikke har vært gjenstand
for detaljert drøftelse i høringen, legger departementet
til grunn at hensynene som gjør seg gjeldende i forhold til
tollvesenets adgang til å kreve opplysninger om hemmelig
nummer, langt på vei er sammenfallende med hensynene som
gjør seg gjeldende i spørsmålet om skatteetaten
skal få slik tilgang. Høringsinstansene har fått
anledning til å uttale seg om hvordan disse hensynene bør
vektlegges. De forskjellige kontrolletatenes hjemler bør
etter departementets oppfatning være mest mulig parallelle
på de områdene der de enkelte etatenes behov er
sammenfallende.
I de tilfeller hvor kontrollmyndighetene har anmeldt en sak til
politiet, vil en kunne oppnå at for eksempel hemmelig telefonnummer
kan opplyses med hjemmel i telekommunikasjonsloven § 9-3.
Dette kan tilsi at det ikke er behov for den foreslåtte
lovendringen.
Etter departementets syn er det imidlertid ikke i de situasjoner
hvor en sak har kommet så langt som til at den er anmeldt,
at kontrollmyndighetene har behov for opplysninger om for eksempel
hemmelig telefonnummer. Kontrollmyndighetene trenger opplysningene
på et tidligere stadium for i det hele tatt å kunne avdekke
lovbrudd. Senere i prosessen vil det eventuelt være aktuelt
med anmeldelse. De fleste lovbrudd som skatte- og avgiftsmyndighetene
avdekker, behandles forvaltningsmessig. Lignende forhold gjør
seg gjeldende for tollvesenet. Ulovlig innførsel av forbudte eller
restriksjonsbelagte varer anmeldes ikke politiet før forholdet
er avdekket og kontrollen har resultert i beslag. Departementet
legger til grunn at skatte-, avgifts- og tollmyndighetene har et
selvstendig behov for slike opplysninger.
Departementet ser at mulighetene for bruk av såkalt
kontantkort begrenser kontrolleffektivitetsgevinsten som forslaget
legger opp til. Det er likevel grunn til å gå ut
fra at flere innehavere av hemmelig nummer fortsatt er registrert
med navn og adresse hos tilbyderen.
Kontrollmyndighetene har ikke alternativ mulighet til å undersøke
om et hemmelig nummer brukes i forbindelse med lovbrudd på deres
forvaltningsområde. Departementet anser at toll-, skatte-
og avgiftsmyndighetene har et berettiget behov for å kunne
innhente slike opplysninger.
Departementet vil bemerke at økonomisk kriminalitet,
og særlig skatte- og avgiftsunndragelser, kjennetegnes
ved at handlingene krenker viktige samfunnsinteresser, mens enkeltpersoner
sjelden opplever at de lider et tap. Dette gjør det vanskelig å avdekke
slike forbrytelser. Det kjennetegner også denne formen
for kriminalitet at tvilstemaet ofte er hvorvidt det er skjedd en
straffbar handling eller ikke. Departementet anser at slike forhold
gjør det nødvendig å gjøre særlige
virkemidler tilgjengelige ved bekjempelsen av økonomisk
kriminalitet. Det å gi kontrollmyndighetene rett til opplysninger
om for eksempel hemmelig telefonnummer, vil være et slikt virkemiddel.
Finansdepartementet er enig i at det som den klare hovedregel
skal utvises respekt for det tilfelle at abonnenten ikke ønsker
alminnelig offentlighet med hensyn til telefonnummer m.v. I de tilfeller
hvor det for eksempel etableres et hemmelig telefonnummer for «risikofritt» å kunne
annonsere svart arbeid, har dette etter departementets syn imidlertid
ikke lenger krav på beskyttelse for å verne privatlivets
fred. Finansdepartementet kan i hovedsak ikke se at det for næringsdrivende
som annonserer offentlig foreligger velbegrunnede behov for å benytte
hemmelige telefonnummer. Begrunnelsen for hemmelig telefonnummer
er at enkeltpersoner skal kunne ha kontroll over hvem som får
tilgang til deres privatliv, ikke at personer skal kunne unndra
seg offentlige myndigheters kontroll. Dette innebærer at
hensynet til å verne om den enkeltes integritet får
mindre vekt i denne sammenheng. Hensynet til privatlivets fred må også vike
når det er grunn til å tro at hemmelig telefonnummer
brukes for å omsette varer som er ulovlig innført
til landet.
Departementet er av den oppfatning at det foreligger tungtveiende
hensyn som taler for en endring av tolloven, ligningsloven og merverdiavgiftsloven
slik at hensynet til kontroll på dette området
blir bedre ivaretatt. Personvernhensyn tilsier imidlertid at det
må være begrensninger i kontrollmyndighetenes
adgang til slike opplysninger.
Departementet ser at kontrollmyndighetene også kan ha
behov for å innhente opplysninger om navn og adresse til
innehaver av hemmelig elektronisk postadresse og eventuelle andre
framtidige kommunikasjonsadresser, men vil ikke på det
nåværende tidspunkt foreslå hjemmel som
gir dem adgang til å innhente slike opplysninger.
Departementet er usikker på hvor stor betydning adgang
til opplysninger om telefonregningens størrelse og opplysninger
om navngitt abonnents hemmelige telefonnummer vil ha for å gjøre
kontrollen mer effektiv. Hensynet til abonnentenes interesse i hemmelighold
tilsier at adgangen til å kreve opplysninger ikke omfatter
telefonregningenes størrelse. Departementet har kommet
til at det praktiske behovet vurdert opp mot personvernhensynet
ikke er så tungtveiende at en vil anbefale å innføre
adgang til å innhente denne typen opplysninger.
Etter en samlet vurdering foreslår departementet at
kontrollmyndighetene skal kunne be om opplysninger om navn og adresse
(bopel, firmaadresse eller forretningssted) til abonnent med ikke
offentlig telefonnummer, telefaksnummer eller personsøkernummer.
Etter departementets oppfatning tilsier en avveining mellom personvernhensyn
og det foreliggende kontrollbehov at det bør oppstilles
begrensninger i adgangen til å kreve opplysninger om hemmelig
telefonnummer m.v. I høringsnotatet ble det foreslått
at det må foreligge særlig grunn for at kontrollmyndighetene
skal kunne kreve opplysninger om innehaver av hemmelig nummer. På bakgrunn
av at enkelte høringsinstanser har påpekt at vilkåret
om særlig grunn er for lite presist, har departementet
kommet til at vilkåret bør endres. Det foreslås
at det må foreligge mistanke om brudd på lignings-,
merverdiavgifts- eller tollovgivningen og at særlige hensyn
må gjøre det nødvendig for at opplysninger
skal kunne kreves.
Departementet vil understreke betydningen av at adgangen til å innhente
opplysninger må benyttes med varsomhet. Departementet mener
at den foreslåtte ordlyden vil innebære en balansert
avveining av hensynet til effektiv kontroll og personvernhensyn.
Vilkårene innebærer at det ikke er adgang til å kreve
opplysninger i forbindelse med såkalte stikkprøvekontroller,
dvs. kontroller der utvelgelsen av kontrollobjekter ikke bygger
på konkrete opplysninger. Det kreves noe mer enn tilfeldig
utvelgelse av kontrollobjekter. Konkret mistanke om at enkeltpersoner
unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig innberetning, vil etter
departementets forslag oppfylle lovens krav. Det kan imidlertid
ikke være en forutsetning at det foreligger mistanke om
at en navngitt person står bak skatte- eller avgiftsunndragelser.
I utgangspunktet vil kontrollmyndighetene i slike tilfeller vite
hvem de skal kontrollere uten å måtte kreve opplysninger
av tilbyder av teletjenester. Dersom annonsering av varer eller
tjenester gir grunn til å anta at en person som står
bak et hemmelig nummer unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig
innberetning, vil vilkårene være oppfylt. Det
samme gjelder kontrollsituasjoner der det foreligger konkrete opplysninger
som gir grunn til mistanke om at abonnent til hemmelig nummer deltar
i organisert smugling av narkotika eller annen ulovlig innførsel
av varer.
Departementet forutsetter at kontrollmyndighetene må opplyse
om nummeret for å få vite abonnentens navn og
adresse. Det vil ikke være adgang for kontrollmyndighetene
til å be om utskrifter av samtlige av teleoperatørens
kunder med f.eks. hemmelig personsøkernummer. Dette representerer
i seg selv en begrensing i adgangen til å innhente opplysninger.
I langt de fleste sakene vil det være aktuelt å innhente
opplysninger om et nummer om gangen. Det vil imidlertid kunne være
praktisk for skatte- og avgiftsmyndighetene, for eksempel i forbindelse
med kontrollaksjoner, å innhente opplysninger om flere nummer
samtidig. Vilkårene for å innhente opplysninger
må da være tilstede for hvert enkelt nummer.
Etter departementets vurdering kan forslaget ikke sies å innebære
at kontrollmyndighetene får en mer omfattende adgang til
opplysninger enn det politiet samlet har. Etter teleloven § 9-3
fjerde ledd har politi og påtalemyndighet krav på opplysninger
med mindre særlige forhold gjør det utilrådelig.
I forarbeidene til bestemmelsen er det uttrykt at adgang til å kreve
opplysninger ikke er strengt avgrenset til å gjelde politiets
arbeid med straffesaker. Opplysninger kan også innhentes
i forbindelse med politiets sivile gjøremål. En
sammenligning med politiets adgang til å innhente opplysninger
er heller ikke særlig relevant. Departementet vil peke
på at ligningsmyndighetene i dag i stor utstrekning kan
innhente opplysninger om skattytere fra tredjemann uten at politiet
har en tilsvarende adgang. Eksempelvis kan Skattedirektoratet pålegge en
bank å gi opplysninger om midler den har til forvaltning
også fra ikke navngitt person, jf. ligningsloven § 6-4.
Kravet om at det må foreligge mistanke om lovbrudd for å innhente
opplysninger om hemmelig nummer, vil innebære et strengere
krav for å innhente opplysninger om en skattyter enn det
som gjelder i en rekke andre situasjoner.
Departementet forutsetter at vurderingen av hvorvidt kravet om
mistanke om lovbrudd er oppfylt, skal foretas av kontrollmyndighetene.
Adgang for teleoperatøren til å påklage
et vedtak om utlevering av opplysninger, vil ivareta rettssikkerheten
til nummerinnehaveren. Ligningsloven § 3-6 nr.
1 og forvaltningsloven § 28 vil gi slik klagerett.
Departementet forutsetter at vedtak om å pålegge
opplysningsplikt skal begrunnes.
Adgang til å få prøvet pålegg
om å gi opplysninger for domstolene, vil avhenge av om
vurderingen av hvorvidt kravet om mistanke er oppfylt faller inn under
forvaltningens frie skjønn. Departementet legger til grunn
at dette er en type vedtak som er underlagt full prøvelsesrett.
Departementet er av den oppfatning at det vil være hensiktsmessig
med en begrensning i den personelle kompetansen til å innhente
opplysninger. Begrensningen bør imidlertid ikke være
så omfattende at det å kreve opplysninger blir
en for omstendelig prosess, som innbefatter en uforholdsmessig stor
personkrets innad i kontrolletatene. Disse hensynene vil Skattedirektoratet
og Toll- og avgiftsdirektoratet kunne ivareta ved å gi
fullmakt til visse underliggende organer, som for eksempel fylkesskattekontorene
og tolldistriktene, supplert med retningslinjer for bruken av adgangen
til å kreve opplysninger.
Departementet legger til grunn at skatte- og avgiftsmyndighetene
skal ha rett til opplysninger om både tidligere og eksisterende
nummer dersom vilkårene er oppfylt.
Samferdselsdepartementets forslag innebærer ingen realitetsendring,
men bidrar til felles begrepsbruk i lovgivningen på dette
området. Ordlyden foreslås endret i henhold til
Samferdselsdepartementets forslag.
Det vises til forslag til endringer i tolloven ny § 16 B,
ligningsloven ny § 6-13 a og merverdiavgiftsloven ny § 48
a.
Departementet foreslår at forslaget til lovendringer
trer i kraft straks.
Departementet antar at forslaget ikke vil innebære noen
tyngende arbeidsbelastning av betydning verken for tilbydere av
tilgang til telenett og teletjeneste eller for kontrollmyndighetene.
Forslaget vil imidlertid føre til en mer effektiv utnyttelse
av etatenes kontrollressurser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens
forslag om skatte-, avgifts- og tollmyndighetenes adgang til opplysninger
om hemmelig telefonnummer m.v., jf. ligningsloven ny § 6-13
a, merverdiavgiftsloven ny § 48 a og tolloven
ny § 16 B.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at det følger av Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 første ledd at
enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt
hjem og sin korrespondanse. Retten til fri kommunikasjon gir en
sentral garanti for den enkeltes integritet. Retten til å ha
hemmelig telefonnummer med videre er en del av den beskyttelsen
personer har om sin integritet.
Disse medlemmer viser videre til at innsnevring
av menneskerettighetene må ha hjemmel i lov, og at loven
i så fall må være:
«… nødvendig i et demokratisk
samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller
landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden
eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller
for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
Disse medlemmer finner det på ingen måte godtgjort
at kontrollmyndighetenes adgang til opplysninger om hemmelig telefonnummer
m.v. er nødvendig av hensyn til å sikre landets økonomiske
velferd og forebygging av kriminalitet.
Disse medlemmer vil fremheve at Telenor, NHO og
datatilsynet har uttrykt prinsipiell skepsis til lovforslagene.
Disse medlemmer mener det bør utvises svært
stor varsomhet i forhold til spørsmål om å uthule
Den europeiske menneskerettighetskonvensjons gyldighet i Norge,
og vil derfor stemme imot forslagene til endringer i tolloven ny § 6-13
a og merverdiavgiftsloven ny § 48 a.