Forenkling av lovverk/fullmaktslovgjeving

Komiteen er kjent med at det til grunn for revisjonen også ligg ynske om forenkling av lovgrunnlaget, og ei målsetting om at vassedragslovgjevinga skal vera tilpassa krav og premissar som fylgjer av etableringa av ein effektiv kraftmarknad. Departementet har såleis lagt vekt på at lova skal ha ei generell form og i mindre grad regulere særskilde tiltak. Det medfører at lova sine reglar om konsesjon er basert på ein stor grad av skjøn. Konsesjonsstyresmakta står svært fritt, og departementet peikar på at kriteria som blir lagde til grunn ikkje vil kunne gje nokon sterk garanti mot vilkårlege avgjerder, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998-1999), s. 114-115. Komiteen har difor bede departementet om å kommentere spørsmålet nærare. I brev av 23. mai 2000 uttalar statsråden:

«Etter mi meining vil alminnelege forvaltningsrettlege reglar for sakshandsaming sikre at det ikkje skjer urimelege og usaklege skildnader mellom dei ulike søkjarane. Det er her og viktig å syte for at mynde til å gjeve konsesjon i fyrste omgang ikkje vert lagt til eit for lågt forvaltingsnivå.»

Komiteen har merka seg det statsråden her gjev uttrykk for. Det er likevel på det reine at lov om vassdrag og grunnvann, i større grad enn eksisterande lovverk, gjev vide fullmakter til forvaltinga. Fylgjene av dette har departementet sjølv peika på i lovproposisjonen. Dersom det utviklar seg ein uheldig praksis på dette området, der garantiar mot vilkårleg handsaming ikkje viser seg å vera gode nok, meiner komiteen at lovfesting av kriterier i større grad enn generell fullmakt vil kunne styre praktiseringa av lova i rett lei.

Allmenne interesser/omsynet til effektivitet

Komiteen meiner omgrepet «allmenne interesser» er ei viktig rettesnor under utøvinga av konsesjonspolitikken. Tolkinga av omgrepet har i mange tilfelle løfta fram ideelle og ikkje-økonomiske interesser. Omgrepet tek òg i stor grad omsyn til vassdraget sin eigenverdi. Det uttrykkjer, i tråd med gjeldande rettspraksis, ein standard som vernar om dei allmenne interesser som til ei kvar tid blir sett på som viktigast. Komiteen er samd med departementet i at «allmenne interesser» også tek opp i seg omsynet til effektiv ressursbruk.

Komiteen har merka seg at departementet, jf. slik avsnitt 9, Konsesjonsordninga i vassdrag, tolkar omgrepet «effektiv ressursbruk» som allmenn interesse. Det heiter såleis i Ot.prp. nr. 39 (1998-1999), s. 104, 2. sp.:

«Når det gjelder fortolkningen av begrepet allmenne interesser, støtter departementet NVE når det pekes på at hensynet til en effektiv ressursutnyttelse bør tilsi at konsesjonsplikten kan utløses dersom iverksetting f.eks. av et mini- eller mikrokraftverk kan komme i konflikt med en mer optimal utnyttelse av vannkraften.»

Komiteen er merksam på at det for prosjekt som er handsama i Samla Plan gjeld reglar som vernar vasskraftpotensialet. Dette kjem fram i § 22, 2. sp. 2. lekken, der det heiter:

«Bare departementet kan gi konsesjon til vassdragstiltak som kan redusere vannkraften i vassdrag som i planen er disponert til kraftutbygging.»

Komiteen går ut frå at slike konsesjonar er aktuelle dersom dei er i tråd med føremålet til lov om vassdrag og grunnvann.

Komiteen meiner i denne samanhengen at optimal kraftproduksjon berre er eitt av fleire døme på kva meining som kan leggjast i uttrykket effektiv ressursbruk.

Til dømes vil det vera samfunnsøkonomisk, effektivt, og i tråd med allmenne interesser, å byggje ut næringslivet i lokalsamfunn. Lokal ressurskontroll og energiproduksjon knytta til mikro- og minikraftverk kan såleis i dei fleste tilfelle oppfattast som lekk i utvikling av utmarksstrategiar, til erstatning for inntektsbortfall i jord- og skogbruk. Dette synet er i tråd med offisiell politikk. Kraftbransjen kan såleis ikkje a priori ha hevd på tolkinga av omgrepet «effektiv ressursbruk», og særleg ikkje når det ligg føre lokale planar om bygging av mikro- og minikraftverk. Komiteen vil vise til at statsråden i brev av 23. mai 2000 til komiteen stadfestar at det heile tida er omsynet til ei ansvarleg og heilskapleg vassdragsutnytting som vil vera i fokus under sakshandsaminga.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på at norsk vassdragslovgivning er basert på et privatrettslig utgangspunkt. Dette innebærer at grunneieren har rett til å råde over vannet innenfor de rammer rettsorden til enhver tid fastlegger. På den måten vil den private råderetten ha betydning som premiss for vassdragsforvaltningen.

Disse medlemmer viser til at departementet støtter generelt utvalgets forslag om å styrke hensynet til de allmenne interesser. Men som utvalget går departementet også inn for å opprettholde prinsippet om grunneiers rett til vassdragene, noe som vil sette visse begrensninger for hvor langt man kan tilgodese allmenne interesser på bekostning av den private eierråderetten.

Disse medlemmer mener at hensynet til allmenne interesser enkelte steder er trukket litt for langt. Dette gjelder for eksempel grunneiers rett til å ta ut vann til vanning fra grunnvann og vassdrag.

Disse medlemmer vil peke på at det må aldri bli slik at de allmenne interesser blir ivektlagt så stor tyngde at de blir en trussel mot grunnleggende og opplagte rettigheter som bør inngå i prinsippet om grunneiers rådighet over vassdragene.

Disse medlemmer vil gå imot de sammenhenger i lovutkastet som man klart mener svekker grunneierrettigheten.

Forenkling av eksproriasjonsreglar

Komiteen har merka seg at det i vassdragslova finst fleire detaljerte ekspropriasjonsreglar. Desse vil i lovrevisjonen bli erstatta av generell ekspropriasjonslovgjeving, jf. oreigningslova. I brev til komiteen av 23. mai 2000 opplyser departementet at eit av siktemåla er å gjere forenklingar i samsvar med gjeldande lovteknikk. Komiteen vil på denne bakgrunn uttale at det er nødvendig og ynskjeleg at lovverket på dette området vert forenkla og modernisert.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enige i departementets vurdering om at det må fattes eget ekspropriasjonsvedtak i hver enkelt sak. Dette vil videre sikre en individuell og særskilt behandling for den enkelte sak.

I de tilfeller myndighetene skulle gå til det skritt å foreta ekspropriasjon vil disse medlemmer understreke viktigheten av at den berørte grunneier får erstatning i henhold til reell markedspris.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets prinsippielle motstand mot ekspropriasjon, og mener at det må ligge meget tungtveiende samfunnsmessige hensyn til grunn før ekspropriasjon skal kunne benyttes.

Disse medlemmer er uenige i departementets forslag om at eldre tiltak uten konsesjon kan innkalles til konsesjonsbehandling.

Disse medlemmer er videre uenige i at myndighetene får økt adgang til å benytte andres eiendom ved iverksetting av tiltak.

Storsamfunn/lokalsamfunn

Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, ser eit effektivisert eks­propriasjonsinstitutt også i lys av at offentlege som private aktørar i aukande grad har behov for å endre gjeldande eigedomsstruktur med tanke på optimal ressursutnytting. Også interessentar som driv med kommersiell utnytting av drikkevatn vil oppfatte tradisjonelle eigedomsgrenser som problematiske.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, har merka seg denne utviklinga, men vil samstundes understreke at det, ut frå allmenne omsyn, er viktig å sikre lokalsamfunn råderett over eigne ressursar, og dermed eit sterkare inntektsgrunnlag.

Komiteens medlemmer fra Høyre har også merket seg denne utviklingen, men vil understreke at det ut fra lovens prinsipper er viktig å sikre grunneierne råderett over egne ressurser, og dermed et sterkere inntektsgrunnlag.

Disse medlemmer legger vekt på at drikkevannsressursene er et knapphetsgode som er under sterkt press. Bruken av denne ressursen vil gjennom denne loven og andre lover og regler være sterkt regulert i Norge.

Disse medlemmer mener derfor at en må komme tilbake med regler for en eventuell kommersiell utnyttelse av drikkevannet på et internasjonalt marked når det blir aktuelt.

Komiteen vil minne om at også den nye lova byggjer på grunneigarens rett til vassdrag og grunnvann. Ålmenta sine interesser, og i særleg grad konsesjonsplikta, avgrensar eigedomsretten. Denne rettstilstanden blir ført vidare. Komiteen er samd med departementet i at det må fattast eige vedtak om ekspropriasjon jamvel om konsesjon er gjeve for gjennomføring av eit tiltak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at det er dissens i lovutvalget når det gjelder spørsmålet om hvem som skal ha rådigheten over grunnvannet.

Disse medlemmer har videre merket seg at departementet går inn for å følge mindretallets forslag om at overflateeieren skal ha rådighet over grunnvannet under sin eiendom.

Disse medlemmer støtter departementets vurdering og konklusjon om at overflateeieren skal ha rådighet over grunnvannet under sin eiendom, og at reglene ikke skal være til hinder for skråboring.

Disse medlemmer mener videre at dette er en vurdering som er i samsvar med vanlig oppfatning om eiendomsrettens utstrekning i undergrunnen og henviser i den forbindelse til Sivillovbokutvalgets utredning i NOU 1988: 16 om eiendomsretten til undergrunnen.

Erstatningsspørsmål

Komiteen har festa seg ved at vassdragslova inneheld reglar om meirerstatning ved ekspropriasjon til industrielt bruk, jf. vassdrags- og minerallovgjevinga, og seier seg nøgd med at departementet går inn for å føra vidare reglane i lov om vassdrag og grunnvann, jf. § 51 2. lekk. Slik meirerstatning kan medverke til å skape næringsgrunnlag i dei distrikta der vasskraftressursane skal utnyttast.

Komiteen gjer merksam på den prinsipielle grunngjevinga bak 25 pst.-prinsippet, og som er formulert slik i Ot.prp. nr. 39 (1998-1999):

«Vassdragslovkommisjonens begrunnelse for 25 prosent-prinsippet var først og fremst at den som ved tvang kan overta fremmed eiendom fordi han kan gjøre gode forretninger på den, bør gi den opprinnelige eier en del av gevinsten.»

Komiteen konstaterer at så vel private som offentlege kraftselskap, i tråd med liberaliseringa innan energisektoren, legg stor vekt på å utnytte vasskraftressursar kommersielt. Fordi vasskraft er ein naturressurs med stigande marknadsverdi, vil den aktuelle utviklinga kunne reise spørsmålet om gjeldande erstatningsprinsipp sørgjer for at det skjer ei rimeleg fordeling av verdiane mellom eigarar av fallrettar og utbyggjarar. Komiteen meiner det er viktig å fylgje denne utviklinga nøye.

Komiteen viser til at det i etterkant av storflaumen på Austlandet i 1995 er blitt reist spørsmål om gjeldande erstatningsreglar kan seiast å vera tilfredsstillande i lys av dei røynsler som er gjort. Mellom anna blir det peika på at på bruken av reglane reiser mange kompliserte spørsmål, og at styresmaktene sitt erstatningsansvar, slik reglane no er utforma, vil vera svært avgrensa. Komiteen vil på denne bakgrunnen be departementet på eigna måte kome tilbake til Stortinget med ei nærare vurdering av desse tilhøva, der serleg spørsmålet om innføring av eit objektivt erstatningsansvar vert kommentert. Siktemålet må eventuelt vera å skape klarare rettslege tilhøve og samstundes gje vassdragsstyresmaktene turvande handlefridom i krisesituasjonar.

Lov som regulerer fleirbruk

Komiteen konstaterer at det rår stor semje om lovforslaget. Tilhøva ligg såleis godt til rette for allsidig bruk av vassdraga, samstundes som det blir teke omsyn til tåleevne og rettvis fordeling av ressursane. Moderne vassdragforvalting møter mange utfordringar. Komiteen meiner omgrepet «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning» gjev eit godt uttrykk for føremålet med lova, og seier seg samd med departementet i at miljøomsyn og berekraftig bruk vil vega tungt når dette omgrepet skal tolkast. Omgrepet bør såleis omfatte lokalt initierte fleirbruksplanar som kombinerer mange interesser.

Komiteen vil understreke at vassressursane er viktige for mange føremål, og at dei difor må forvaltast godt for å sikre at utnyttinga blir optimal. Det er naturleg at dette synet får fylgjer for kravet om minstevasssføring. Så vel representantar for miljøinteresser som for andre ulike brukarinteresser har reist innvendingar mot at minstevassføringa vert knytta til ein fast storleik, og dei har hevda at denne vassføringa heller bør vurderast konkret i det enkelte tilfellet. Komiteen viser til at departementet legg prinsippet om fleksibilitet til grunn for alle konsesjonspliktige vassdrag. Pålegg om minstevassføring må oppfattast som eit verkemiddel for å hindre eller redusere skadeverknader i vassdraget, og det er såleis viktig å avgjere kva som er det kritiske vassføringsnivået for eventuelle skadeverknader. Dette nivået vil naturleg avhenge av eigenarten til vassdraget, brukarinteressene, og det vil variere gjennom året. Komiteen vil minne om at i vassdrag med anadrom laksefisk er flaumvassføring viktig for oppgang av fisk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at departementet går inn for å opprettholde utvalgets forslag om at grunnvannsuttak ikke må føre til brudd på minstevannføringsbestemmelsene i § 10 til tross for at dette i enkelte tilfeller kan føre til at grunnvannsmagasiner ikke kan benyttes som drikkevannskilder.

Disse medlemmer er videre kjent med at det i det foreliggende lovforslagets § 10 er sondert mellom tiltak som ikke er konsesjonspliktig og konsesjonspliktige tiltak.

Disse medlemmer er imidlertid tilfreds med at det for konsesjonspliktige tiltak er lagt inn et annet ledd som er vesentlig mindre kategorisk:

«I konsesjon til uttak, bortledning eller oppdemming skal fastsetting av vilkår om minstevannføring i elver og bekker avgjøres etter en konkret vurdering».

Disse medlemmer vil peke på at det ville vært svært uheldig om resultatene av mange års samarbeid mellom regulantene, forvaltningen og de biologiske miljøene skulle forpurres ved å innføre en firkantet bestemmelse. Fleksibilitet er stikkordet, og det er ut fra dette mulig å lage minsteslippreglementer som tilgodeser både kraftprodusent og andre interesser.

Disse medlemmer har videre merket seg at ENFOs beregninger om at en sjablonmessig innføring av alminnelig lavvannsføring på lengre sikt kunne ha redusert nåværende allerede utbygget produksjonskapasitet med opp til 9 TWh. Dette må i tilfelle kunne karakteriseres både som en svært tvilsom, energi- og miljøpolitikk.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er opptatt av de problemer som kan oppstå dersom minstevannføring blir eneste krav til vannføring i elver og bekker med årssikker vannføring, slik § 10 legger opp til. Dette kan ha store miljømessige konsekvenser, for eksempel for vassdrag med anadrom laksefisk. I slike vassdrag er flomvannføring nødvendig for å sikre gunstige forhold for oppgang av fisk.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag om ny tekst § 10 første ledd:

«§ 10 første ledd skal lyde:

Ved uttak av vann som endrer vannføringen i elver og bekker med årssikker vannføring skal minst den alminnelige lavvannføring være tilbake med mindre annet følger av denne paragraf. Dersom fare for skade på livet i ferskvann oppstår, skal vannføringen være høyere. Det samme gjelder når vann holdes tilbake ved oppdemming.»

Komiteen har merka seg at grunneigarens råderett over vassdraget vil bli regulert m.a. gjennom konsesjonsplikt ved uttak av vatn og reglar for fordeling av vassressursar når det er knapp tilgang på vatn. Etter gjeldande lov har grunneigar i slike situasjonar fri rett til vatn som trengs til hushald, gardsbruk, jordvatning og teknisk bruk, i prioritert rekkefylgje. I den nye lova blir jordvatning og teknisk bruk teke bort frå prioriteringslista, og ordet «gardsbruk» vert erstatta med «husdyr». Dette siste medfører at det berre er husdyra sine primærbehov for vatn, dvs. til drikke og hygiene, som vil bli prioritert. Komiteen vil her peike på at mjølkeproduksjonen av allmenne omsyn stiller høge krav til hygiene, og at også desse krava bør fylgjast opp konsesjonsfritt når det er behov for å prioritere bruk av vatn.

Verna vassdrag

Komiteen viser til at § 35 i lova berre omfattar vassdragstiltak, dvs. vassdragsanlegg eller andre tiltak i vassdraget som er eigna til å påverke vassdraget. Luftleidningar vil difor ikkje bli regulert av lova, med mindre dei er plassert i sjølve vassdraget. Komiteen meiner det må vera eit viktig siktemål å hindre at det verna vassdraget vert fysisk påverka av kraftleidningar.

Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, har festa seg ved at departementet foreslår at ingen skal kunne setja i verk tiltak i verna vassdrag som er i strid med Stortingets vernevedtak, § 34. Forslaget medfører at vassdragsvernet vert lovfesta mot kraftutbygging, og at lovvernet vil gjelde så vel i høve til private som offentlege interessentar.

Fleirtalet seier seg glad for at ei slik lovfesting vert gjennomførd, og meiner at dette vil styrkje vassdragsvernet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at departementet foreslår en lovfesting av vassdragvern, og at dette innebærer både en lovfesting av det forbud mor kraftutbygginger som følger av verneplanene, samt en lovfesting av vernet i forhold til andre typer inngrep i vassdrag.

Disse medlemmer vil videre påpeke at lovforslaget angir både strengere konsesjonsbestemmelser og strengere kriterier for å gi konsesjon til tiltak i vernede vassdrag.

Disse medlemmer vil gå imot en lovfesting av vassdragvern slik departementet foreslår, og vil videre gå imot at det innføres strengere konsesjonsbestemmelser og strengere kriterier for å gi konsesjon til tiltak i vernede vassdrag.