Etter alminnelig oppfatning må den enkelte kommune i
utgangspunktet regnes som ett forvaltningsorgan i forhold til offentlighetsloven.
Dokumenter som sendes mellom organer (enheter) i kommunen som ledd
i den interne saksforberedelsen, vil dermed som hovedregel kunne
unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5. Dokumenter
som sendes mellom et særlovorgan og et annet kommunalt
organ, er det ikke adgang til å unnta. Det er dessuten
antatt at klageorganer er egne organer når de behandler
og treffer avgjørelse i klagesak.
Ved vedtakelsen av den nye kommuneloven i 1992 ble de fleste
av særlovorganene opphevet. Dette har fått følger
for innsynsspørsmålet. Dersom man skulle bygge
på hovedregelen om unntak for organinterne dokumenter,
ville resultatet bli at nesten all intern korrespondanse i forbindelse
med saksforberedelsen i den enkelte kommune kunne unntas fra offentlighet.
Offentlighetsloven § 5 tredje ledd inneholder derfor særregler
som gjennom «unntak fra unntaket» skal sikre offentlighet
for nærmere angitte dokumenter, nemlig innstillinger til
folkevalgte organer (enheter) i kommunen som skal treffe avgjørelse
i saken.
I St.meld. nr. 32 (1997-1998) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen
ble det gitt uttrykk for at offentlighetsloven § 5 tredje
ledd burde utvides til å omfatte alle innstillinger uten
hensyn til om mottakerorganet skal avgjøre saken
eller bare innstille videre. Det burde også vurderes å lovfeste
at vedleggene til innstillingene er offentlige.
En samlet justiskomité støttet disse betraktninger.
Justisdepartementet foreslår å utvide § 5
tredje ledd til å omfatte alle innstillinger med vedlegg
som administrasjonen gir til et folkevalgt organ og som et folkevalgt
organ gir til et annet folkevalgt organ. Samme endring foreslås
i forvaltningsloven § 18 som gir bestemmelser
om partsoffentlighet.
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet,
støtter forslaget.
Komiteen viser til at slik dagens situasjon
er, vil innstillinger som administrasjonen eller et folkevalgt organ
gir til et annet folkevalgt organ innen kommunen, og der dette organet
ikke skal fatte endelig vedtak i saken, kunne unntas offentlighet. Komiteen viser
til at dette er en følge av den nye kommuneloven, der en
kommune i utgangspunktet anses som ett forvaltningsorgan i forhold
til offentlighetsloven. Endringen har etter komiteens mening
ført til en unødvendig vid hjemmel for unntak
fra offentlighetsprinsippet. Komiteen mener det er
riktig å utvide § 5 tredje ledd til å omfatte
alle innstillinger med vedlegg som administrasjonen gir til et folkevalgt
organ og som et folkevalgt organ gir til et annet folkevalgt organ. Komiteen viser
til at det er viktig med offentlig debatt i forkant av den politiske
behandlingen av en sak i kommunen, uavhengig av om det skal fattes
endelig vedtak eller ei.