2.1 EØS-avtalen - bakgrunn for endringer i loven i tilknytning til EØS-avtalen

I kap. 3.1 i proposisjonen redegjøres det for bakgrunnen for forslaget til endringer i tilknytning til EØS-avtalen.

Ved forrige revisjon av luftfartsloven inngikk ikke tilpasning til EØS-avtalens regelverk i utvalgets mandat, jf. Ot.prp. nr. 84 (1992-1993), jf. Innst. O. nr. 123 (1992-1993).

EØS-avtalens regelverk ble innarbeidet som forskrifter i norsk rett med hjemmel i luftfartslovens kapittel XVI EØS-regler. Nevnte regelverk inneholder bestemmelser som på vesentlige punkter er forskjellige fra gjeldende luftfartslov og dens systematikk.

Hjemmelen er generelt formet, og det er meningen at den skal benyttes som grunnlag for å oppfylle også eventuelle nye og framtidige forpliktelser i henhold til EØS-avtalen.

Tilpasningen av norsk rett til EUs regelverk på luftfartens område har følgelig foregått etter et tosporet system. Reglene i luftfartsloven kapittel XVI går i tilfelle av motstrid foran luftfartslovens øvrige bestemmelser.

Luftfartsloven fra 1993 synliggjør således i liten grad nytt regelverk som er innført med hjemmel i EØS-avtalen og som omfatter EØS-området. Det er blant annet gitt sentrale EØS-regler om anbud, markedsadgang og lisens uten at dette går fram direkte av loven. En rekke av lovens hovedregler og sentrale bestemmelser, som følger av EØS-avtalen, er således fastsatt ved forskrifter.

Departementet foreslår å tydeliggjøre lovens tosporede system, innenfor/utenfor EØS-området, samt hvilke spesielle regler som gjelder innenfor EØS-området. Å eventuelt innta det som i dag er forskrifter i selve loven, er en modell som vil medføre at loven vil øke voldsomt i volum.

Videre vil en ordning der man viser til den aktuelle rådsforordningen i den aktuelle bestemmelsen i luftfartsloven, føre til at man må foreta lovendring ved implementering av nye forordninger eller endringer i gjeldende forordninger. Dette vil være upraktisk i og med at de fleste forordninger kan gjennomføres som forskrifter etter § 16-1 (Forskriftsfullmakt til å gi forskrifter om utfylling og gjennomføring av EØS-avtalen). Loven er gjort mer informativ ved å endre § 16-1 første ledd.

Departementet foreslår videre å benytte samme henvisningsteknikk på de andre bestemmelsene som er foreslått endret, for å opplyse om at det gjelder rådsforordninger som gir anvisning på en løsning i strid med bestemmelsen.

Dette gjelder foruten § 2-2 nr. 1 (Krav til nasjonalitet) også §§ 3-2 første ledd første punktum (Nasjonalitetsvilkår) og 8-1 første ledd (Krav til konsesjon). For § 3-7 første ledd nr. 2 (Slettelse av luftfartøy) foreslår departementet å beholde ordlyden som i forslaget som ble sendt på høring.

2.2 Straff ved overtredelse av EØS-retten

Det foreslås innført sanksjonsbestemmelser i tilknytning til de mest sentrale rådsforordningene som er en del av EØS-avtalen på luftfartens område.

I de forordninger der det er angitt at medlemslandene skal legge til rette for sanksjoner og straff ved overtredelser av forordningen, skal medlemslandene se til at overtredelse av fellesskapsretten sanksjoneres i overensstemmelse med liknende bestemmelser i nasjonal lovgivning.

Ut fra hensynet til rettssikkerheten og at antallet rådsforordninger på luftfartens område er relativt begrenset, har en valgt å individualisere hvilke bestemmelser i de ulike rådsforordningene som er straffebelagte.

Sanksjonsbestemmelsen skal gjelde for tre av rådsforordningene som er en del av EØS-avtalen på luftfartens område:

• Rfo (EØF) nr. 2407/92 om lisenser til luftfartsselskaper.

• Rfo (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskapers adgang til flyruter innenfor Fellesskapet.

• Rfo (EØF) nr. 2409/92 om takster og rater i lufttrafikk.

Det foreslås en straffebestemmelse i tråd med endringer foreslått av Justisdepartementet og Riksadvokaten. Straff; bøter eller fengsel inntil 6 måneder.

Videre foreslår departementet en utvidelse av henvisningen i § 14-33 (Andre enn eier eller bruker som straffebudene er rettet mot) til § 14-23 a (Overtredelse av krav til lisens m.v. etter loven § 16-1) på bakgrunn av merknader fra Justisdepartementet.

Departementet forutsetter at strafferammen i forskrift av 2. november 1998 nr. 1050 om flyselskapenes plikt til å melde inn billettpriser endres fra 3 til 6 måneder slik at den blir i tråd med forslag til ny straffebestemmelse i luftfartsloven § 14-23 a.

2.3 Lovens virkeområde

Tilpasningen av norsk rett til EUs regelverk på luftfartens område har foregått etter et tosporet system.

For å tydeliggjøre lovens virkeområde foreslås det å føye til et nytt ledd i § 1-1 (Lovens generelle virkeområde), der man foretar en generell henvisning til regelverk som er gitt på bakgrunn av EØS-avtalen på luftfartens område.

Videre ble det foreslått å foreta mindre redaksjonelle endringer i § 1-2 (Lovens generelle virkeområde på kontinentalsokkelen og utenfor norsk område).

2.4 Nasjonalitetsvilkår

I luftfartsloven § 2-2 (Krav til nasjonalitet) er det fastsatt visse krav til nasjonalitet for luftfart innenfor norsk område, videre er det i luftfartsloven § 3-2 (Nasjonalitetsvilkår) satt visse nasjonalitetsvilkår som må være oppfylt for at et luftfartøy kan bli registrert i Norges luftfartøyregister. Kravene som går fram der gjelder imidlertid bare for land utenfor EU/EØS, se kapittel 3.1 om EØS-avtalen.

Luftfartsloven §§ 2-2 og 3-2 første ledd er foreslått endret for å synliggjøre kravene i lisensforordningen for registrering. Det er foreslått å ta inn en henvisning til § 16-1 om gjennomføring av EØS-avtalen på luftfartens område i bestemmelsene.

2.5 Slettelse av luftfartøy

Luftfartsloven § 3-7 (Slettelse av luftfartøy) gir regler for når et fartøy skal slettes fra Norges luftfartøyregister. Blant annet fastsetter første ledd nr. 2 at fartøyet skal slettes når nasjonalitetsvilkårene i lovens § 3-2 ikke lenger er oppfylt.

Bestemmelsene reiser imidlertid spørsmål i forhold til luftfartøy som er registrert på bakgrunn av EØS-reglene om lisens.

Det er foreslått å utvide bestemmelsen til også å gjelde slettelse av luftfartøy når vilkårene i lisensforordningen ikke lenger er til stede.

Videre foreslås bestemmelsen endret slik at et varsel fra luftfartøyregisteret om at fartøyet vil bli slettet, må anses tilstrekkelig og vedtaket om sletting av luftfartøyet blir ikke gitt oppsettende virkning. Spørsmålet om slettelse blir da i all hovedsak avgjort av luftfartregisteret.

2.6 Overføring av registerhjemmel

I luftfartsloven § 3-25 (Overføring av registerhjemmel) er det i annet ledd vist til skifteloven § 64. Skifteloven § 64 er nå opphevet.

Det foreslås å endre paragrafen i samsvar med de endringer som ellers er blitt gjort i lovverket, jf. lov 3. mars 1972 nr. 5 om arv med mer § 6 (arveloven).

2.7 Tilbakekall av sertifikater

Av luftfartsloven § 5-6 første ledd følger at luftfartsmyndigheten kan tilbakekalle et sertifikat dersom innehaveren; «i eller utenfor tjeneste gjør seg skyldig i forseelse av betydning for denne eller om han ellers ikke fyller vilkårene for å gjøre den tjeneste sertifikatet gjelder».

Departementet viste i høringsnotatet til at gjeldende § 5-6 framstod som uklar. Bestemmelsen ble foreslått endret slik at første ledd hjemler både midlertidig og endelig tilbakekall og nåværende tredje ledd første punktum oppheves.

Riksadvokaten og Luftfartstilsynet peker på at forslaget til endring i bestemmelsens første ledd, knyttet til angivelsen av hvilke handlinger som kan gi grunnlag for tilbakekall, kan medføre en innsnevring av luftfartsmyndighetens adgang til å tilbakekalle sertifikater.

På bakgrunn av de innkomne merknader til forslag til ny ordlyd på § 5-6 foreslår departementet at det ikke foretas endringer i bestemmelsen og at nåværende ordlyd opprettholdes.

2.8 Uregjerlige passasjerer

Fartøysjefens myndighet over besetning, passasjerer og gods går fram av luftfartsloven kapittel VI Fartøysjefen og tjenesten ombord. Fartøysjefen har høyeste myndighet ombord, jf. § 6-1. Fartøysjefen kan også iverksette maktbruk for å opprettholde orden og lydighet, jf. § 6-4.

Fartøysjefen kan videre nekte å ta om bord og har rett til å sette av passasjerer, besetningsmedlemmer og gods når forholdene krever det, videre plikter passasjerene å rette seg etter de anvisninger som fartøysjefen gir for god skikk og orden om bord, jf. § 6-3. Overtredelse av denne plikten er imidlertid ikke straffesanksjonert. Straffesanksjonene i § 14-11 om lydighetsnektelse er bare rettet mot besetningsmedlemmenes manglende etterkommelse av foresattes ordre.

Det er et økende problem både nasjonalt og internasjonalt at passasjerer opptrer klanderverdig ombord i luftfartøy. Hvis en passasjer ikke etterkommer fartøysjefens pålegg om «god skikk og orden ombord» er manglende etterlevelse av slikt pålegg ikke straffesanksjonert. Det synes å være et behov for å styrke fartøysjefens myndighet etter loven. Videre bør fartøysjefen kunne overlate til den ansvarlige i kabinen eller andre besetningsmedlemmer å gi anvisning for god skikk og orden om bord.

Det foreslås å innføre straffesanksjoner mot de passasjerer hvis opptreden innebærer en sikkerhetsrisiko som kan sette fartøy, besetning eller andre passasjerer i fare, jf. § 6-3 Fartøysjefens myndighet og § 14-11 Lydighetsnektelse fra passasjerer og besetning.

I § 6-3 er det tydeliggjort fartøysjefens eller den ansvarlige i kabinens myndighet overfor uregjerlige passasjerer, jf. § 14-11. Det er også gitt hjemmel for at fartøysjefen kan gi fullmakt etter denne bestemmelsen til andre besetningsmedlemmer. Videre har en angitt hvilken oppførsel fra passasjerenes side som ikke kan godtas, og som kan gi grunnlag for straff.

§14-11 er endret slik at de strafferettslige sanksjonene også utvides til å omfatte passasjerer hvis opptreden innebærer en sikkerhetsrisiko ombord i luftfartøyet. Strafferammen er fastsatt til bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller med begge deler, da dette vil holde for pågripelse når vilkårene ellers er til stede etter straffeprosessloven § 171.

2.9 Misbruk av legemidler

Luftfartstilsynet er tilsluttet Joint Aviation Authorities (JAA) - et felleseuropeisk samarbeid for å fremme flysikkerheten.

JAA har i sitt forslag til regelverk, JAR-OPS 1 og 3 om ervervsmessig lufttransport, gitt anvisning på promillegrense for tjenestegjørende ombord i ervervsmessig luftfart. JAR-OPS 1 og 3 er implementert i norsk rett, men man har ikke implementert den promillegrense som JAA har lagt til grunn da den ikke er i samsvar med norsk lovgivning.

Departementet foreslår derfor i kapittel 3.9 blant annet å endre luftfartsloven slik at alkoholgrensen i blodet ikke skal overstige 0,2 promille. Bestemmelsen er gjort generell, dvs. at den gjelder både for ervervsmessig og ikke-ervervsmessig luftfart. Bestemmelsen får videre rekkevidde enn promillegrensen i JAR-reglementet. De nevnte JARs gjelder bare ervervsmessig luftfart ved bruk av luftfartøy til transport av passasjerer, gods og/eller post. I avholdspliktloven og JAR-OPS 1 og 3 er det inntatt en regel om forbud mot inntak av alkohol av et tidsrom på 8 timer før tjenesten begynner, denne er nå inntatt i luftfartsloven. Formuleringen er i samsvar med JAR-OPS 1 og 3 som representerer et ubetinget forbud i forhold til avholdspliktloven.

Videre foreslås en endring av avholdspliktloven slik at unntaket for inntak av øl med inntil 2,50 volumprosent alkohol i tjenestetiden blir opphevet.

2.10 Landingsplasser

Gjeldende lovs kapittel VII omhandler landingsplasser og bakketjeneste. Loven skiller mellom landingsplass til allmenn og ikke allmenn bruk. For landingsplass til allmenn bruk kreves i medhold av § 7-5 konsesjon fra Kongen for å anlegge, drive og inneha slik landingsplass.

For landingsplass til ikke allmenn bruk er Luftfartstilsynet gitt fullmakt til å gi tillatelse. For landingsplass som ikke er særskilt innrettet, gjerne kalt naturlig landingsplass, behøver man ikke godkjenning, med mindre luftfartsmyndigheten særskilt bestemmer det.

Det foreslås å oppheve skillet mellom landingsplass til allmenn og ikke allmenn bruk for enkelte områder.

Departementet foreslår å endre § 7-5 slik at man krever konsesjon fra departementet for å anlegge, drive eller inneha landingsplass, uten at man skiller mellom lufthavner til allmenn og ikke allmenn bruk.

På bakgrunn av at de fleste av høringsinstansene har vært kritiske til forslaget om å innta en regel der man har mulighet for å fastsette at fylkesmannen kan gi konsesjon for landingsplasser, ønsker ikke departementet å foreta noen endring av ordningen. Departementet er enig i at en slik løsning må utredes nærmere før den eventuelt kan bli gjennomført.

Staten trenger ikke konsesjon, dette unntaket er foreslått opphevet.

2.11 Forholdet mellom luftfartsloven kap. Vll og plan- og bygningsloven

Luftfartsverket og Luftfartstilsynet ønsker i utgangspunktet å benytte plan- og bygningsloven i størst mulig utstrekning for å løse sine planbehov.

En eventuell endring av luftfartslovens bestemmelser om utarbeidelse av restriksjonsplaner i § 7-12 flg., slik at planleggingen alltid må skje i form av reguleringsplan, vil gi samme system som gjelder for vegplanlegging og jernbaneplanlegging.

Departementet hadde en gjennomgang og vurdering av bestemmelsenes rekkevidde i samråd med Luftfartsverket og kom fram til at plan- og bygningslovens bestemmelser ikke gir tilstrekkelig hjemmel for så vidt gjelder å fastsette plan over luftfartshindringer.

Departementet foreslår luftfartsloven § 7-12 endret slik at man får forsterket plan- og bygningslovens rolle, men beholder muligheten for å utarbeide særskilt plan etter luftfartsloven.

2.12 Luftfartshindringer - rapportering og merking

Formålet med luftfartsloven kapittel VII underkapittel D om luftfartshindringer er å bedre sikkerheten rundt lufthavnene. Det er imidlertid i luftfartsloven § 7-22 (Om områder som ikke går inn under noen plan) åpnet for at man må kunne gi bestemmelser som rekker ut over planområdene rundt lufthavnene. Det er blant annet angitt i motivene at man for eksempel kan utferdige bestemmelser om merking.

Etter luftfartsloven kan departementet bestemme at det skal utarbeides og fastsettes en plan over høydebegrensninger og andre rådighetsinnskrenkninger som finnes nødvendig i området utenfor landingsplassen. Det er også åpnet for at man kan gi bestemmelser som rekker ut over planområdene rundt lufthavnene uten at dette er nærmere presisert. Det foreslås at luftfartsloven § 7-22 endres slik at det går klart fram at departementet kan gi bestemmelser om rapportering og merking av luftfartshindringer og at det ikke er tvilsomt at det er tiltakshaver som må bære kostnaden både for etablering og eventuelt vedlikehold av merkingen.

2.13 Krav til konsesjon for ervervsmessig og regelbundet trafikk

Luftfartsloven angir at alle flyselskap som driver rutetrafikk innen Norge eller til/fra Norge skal ha konsesjon til slik rutedrift meddelt av kongen i statsråd, jf. luftfartsloven § 8-1 Krav til konsesjon. Det er imidlertid gjort unntak i loven for flyselskap hjemmehørende i EØS-området, jf. § 16-1. Slike flyselskap trenger nå bare en lisens utstedt av myndighetene i det land hvor de er hjemmehørende.

Det er foreslått en forenkling av bestemmelsene om krav til konsesjon for ervervsmessig og regelbundet trafikk.

Det foreslås å endre § 8-1 slik at flyruter som er hjemlet i en gyldig bilateral luftfartsavtale heretter kan godkjennes av departementet. For flyruter som ikke er hjemlet i en luftfartsavtale, vil det som tidligere, måtte søkes om konsesjon.

2.14 Finansieringshjemmel som gjelder anbud

Det foreslås å oppheve luftfartsloven § 8-11 (Særskilt avgift til finansiering av anbud) der departementet er gitt hjemmel til å fastsette særskilte avgifter på norske innenriksruter til finansiering av statlig kjøp av flyrutetjenester på anbud.

2.15 Utvidet forklaringsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten

I forbindelse med undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser plikter enhver på forlangende i henhold til luftfartsloven § 12-5 (Undersøkelsesmyndighetens rettigheter) å gi undersøkelsesmyndigheten de opplysninger han sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. De vanlige regler om fritak for forklaringsplikt som følger av straffeprosessloven og tvistemålsloven gjelder ikke. Det foreligger en såkalt utvidet forklaringsplikt.

I henhold til straffeprosessloven og tvistemålsloven er det gjort begrensninger i forklaringsplikten slik at man bl.a. skal slippe å bidra til å inkriminere seg selv.

Bakgrunnen for bestemmelsen om utvidet forklaringsplikt var at den utgjorde et ledd i det som er blitt kalt «kontrollovgivningen», jf. Innstilling III av 1957 fra Kommisjon til revisjon av luftfartsloven. Bestemmelsen ga den administrative myndighet hjemmel til å kreve opplysninger og foreta granskning som et ledd i sin kontrollvirksomhet.

Med hjemmel i luftfartsloven § 12-4 er Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL) opprettet som en egen undersøkelsesmyndighet med oppgave å undersøke luftfartsulykker og luftfartshendelser. HSL har kun flytryggingsmessige oppgaver og skal heller ikke fordele skyld og ansvar.

Det foreslås å endre bestemmelsen om utvidet forklaringsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten, Havarikommisjonen for sivil luftfart.

Utfra hensynet til flysikkerhet er det foreslått å opprettholde den utvidede forklaringsplikt, men at de involvertes rettssikkerhet ivaretas gjennom et forbud mot å bruke selve forklaringen til annet formål enn undersøkelsesmyndighetens arbeid med oppklaring av luftfartsulykken eller -hendelsen. Det foreslås også at opplysninger som kommer fram under slike forklaringer ikke kan brukes som bevis mot vedkommende i en senere straffesak, jf. § 12-5 nytt femte ledd.

Med flytrygging forstås kartlegging, identifisering og analysering av risikopotensialer til luftfartsulykker slik at det gjennom undersøkelsen blir mulig å sette inn forebyggende tiltak for å forhindre ulykker eller at samme type ulykke gjentar seg.

Departementet legger til grunn at alt involvert personell og ikke bare besetningsmedlemmer skal omfattes av bestemmelsen. Dette fordi den nødvendige åpenhet ikke bare gjelder besetninger, men også bakkepersonell og lufttrafikktjenestepersonell og personer som står bak fly- og helikopteroperasjoner.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at undersøkelsesmyndigheten umiddelbart kan varsle tilsynsmyndigheten om forhold som er av vesentlig betydning for sikkerheten i luftfarten.

2.16 Opplysningsplikt

Luftfartsloven § 13-4 Om opplysningsplikt pålegger i dag blant annet «eier eller bruker av luftfartøy» å gi opplysninger som luftfartsmyndigheten forlanger for å kunne utføre sine gjøremål.

Dagens utvikling går mot at gruppen av operatører på lufthavnen utvides, for eksempel ved etablering av rene handlingselskaper.

På bakgrunn av utviklingen i den senere tid med hensyn til hvem som innehar informasjon om trafikkforhold, foreslås det at opplysningsplikten i luftfartsloven § 13-4 utvides til også å omfatte andre leverandører og brukere av lufthavner.

2.17 Opphør av distriktsbidragsordningen

Med hjemmel i § 173 i luftfartsloven av 16. desember 1960 har det vært ytet distriktsbidrag til bygging og utbedring av statens landingsplasser og luftfartsanlegg. Bestemmelsen ble videreført i § 13-5 i någjeldende luftfartslov.

Ordningen med kontant distriktsbidrag ble opphevet for utbyggingstiltak som ble gjennomført etter 1. januar 1978.

Det foreslås at lovbestemmelsen oppheves da ordningen med distriktsbidrag må anses opphørt.

2.18 Mindre redaksjonelle endringer

Krav til luftdyktighets- og miljøbevis ved bruk av luftfartøy

Det må en mindre redaksjonell endring til i § 4-4. I bestemmelsens tredje ledd brukes betegnelsen «Luftfartsmyndighetene» i flertallsform. Dette foreslås endret til «Luftfartsmyndigheten» i entallsform.

Fastsettelse av avgifter

I luftfartsloven § 7-26 om fastsettelse av avgifter er det benyttet betegnelsen landingsplass til allmenn bruk. Skillet mellom landingsplass til allmenn og ikke allmenn bruk er foreslått fjernet når det gjelder konsesjon og godkjenning. Det er imidlertid visse regler som bør gjelde bare for landingsplasser som er åpne for allmennheten og betegnelsen «landingsplass til allmenn bruk» blir derfor opprettholdt.

Tilsvarende gjelder § 7-25 Kontroll av personer m.v. og § 7-28 Utenlandske luftfartøyers adgang til landingsplasser m.v.

§ 13-2 Om tilbakeholdsrett av luftfartøyer m.v.

Luftfartsloven § 13-2 fjerde ledd viser blant annet til lov 20. mai 1939 nr. 2 om arrestfrihet m.v. for luftfartøyer. Denne loven er opphevet. Det vises nå til lov om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) av 26. juni 1992 nr. 86.

Departementet foreslår at det i § 13-2 fjerde ledd blir henvist til tvangsfullbyrdelsesloven som sådan og ikke en enkelt bestemmelse i tvangsfullbyrdelsesloven.