Den øverste faglige ledelsen av fengselsvesenet er i
dag lagt til Fengselsstyret som er en del av kriminalomsorgsavdelingen
i Justisdepartementet. Fengselsvesenets ytre etat består
av fem landsfengsler og et stort antall krets- og hjelpefengsler.
Kriminalomsorg i frihet består av 21 fylkesenheter med
underkontorer.
Fengselslovutvalget foreslo å oppheve Fengselsstyret
som direktorat og å legge organet inn som en del av kriminalomsorgsavdelingen.
I tillegg foreslo utvalget opprettet en selvstendig og uavhengig
klagenemnd.
Departementet foreslo i høringsbrevet en organisasjon
bestående av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, et
regionalt nivå og lokalt nivå. Den sentrale direktoratsfunksjonen
i kriminalomsorgsavdelingen ble foreslått opprettholdt
som en felles ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen, med bl.a.
ansvar for personalforvaltningen.
Det er bare seks av høringsinstansene som uttaler seg
om den sentrale organiseringen av kriminalomsorgen, og det er ulike
syn på forslaget.
Under behandling av St.meld. nr. 27 (1997-1998) gikk et mindretall
i justiskomiteen inn for at man i tillegg til regioner skulle etablere
et frittstående kriminalomsorgsdirektorat. Departementet
bemerker at et regionalt nivå i tillegg til et frittstående
direktorat, ville kreve mer ressurser enn den organisasjonsmodell som
er foreslått. Det ville også være kostnadskrevende
og til dels upraktisk å etablere en sentral klagenemnd
som foreslått av Fengselslovutvalget i en situasjon hvor
det skal opprettes et regionalt nivå.
Det at man fortsatt vil ha en del enkeltsaker vedrørende
domfelte/innsatte sentralt, og hensynet til arbeidsforholdene
for politisk ledelse, har vært de viktigste argumentene
for forslaget om å beholde direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen.
Det understrekes at departementet har kommet frem til en slik konklusjon
under betydelig tvil og at utviklingen fremover vil kunne føre
til behov for en endret organisasjonsform.
Etter fengselsloven av 1958 er kompetansen til å utøve
myndighet i de fleste sakene vedrørende innsatte lagt til
Fengselsstyret. På viktige områder som sikringssaker,
overføring av domfelte til/fra utlandet og benådningssaker
er imidlertid beslutningskompetansen lagt til Justisdepartementet.
Departementet er av den oppfatning at det, med unntak av benådningssakene,
ikke lenger er noen legitim grunn til å opprettholde en
slik forskjellsbehandling, og at alle saker vedrørende
straffegjennomføring eller innsatte bør behandles av
Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Man vil også vurdere
om ikke forberedelse av benådningssakene kan legges hit.
I høringsutkastet foreslo departementet at de viktigste
sakene vedrørende høyrisikoinnsatte skulle behandles
av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. De viktigste sakene som
gjelder domfelte med fengselsstraff på over ti år
og domfelte med særreaksjon, skulle behandles av regionalt
nivå som førsteinstans med klageadgang til Kriminalomsorgens
sentrale forvaltning. Saker fra domfelte med fengselsstraff til
og med ti år, samt fra domfelte med samfunnsstraff, skulle
i hovedsak behandles av lokalt nivå med klageadgang til
region.
Høringsinstansene er noe uenige om hvor langt man skal
gå i retning av delegering.
Departementet har revurdert sitt syn på forslaget angående
høyrisikoinsatte og foreslår i lovutkastet at også beslutninger
vedrørende høyrisikoinnsatte om innsettelse, forlengelse,
overføring, utgang og løslatelse skal tas på regionalt
nivå. Beslutninger i saker om kontrolltiltak ved post/besøk/telefon,
i hovedsak bruk av tvangsmidler og avkreving av prøver
i forbindelse med mistanke om rusbruk mv. skal imidlertid tas av
lokalt nivå. For de øvrige grupper opprettholdes forslaget,
jf. § 6.
Som utgangspunkt gjelder reglene i forvaltningsloven ved behandling
av enkeltsaker vedrørende domfelte og innsatte, men det
er gitt flere særregler i fengselsloven. Fengselslovutvalget
videreførte i sitt lovutkast bare enkelte av de unntakene
fra forvaltningsloven som i dag er hjemlet i fengselsloven § 1 a.
I høringsutkastet foreslo departementet på sin
side å videreføre mange av unntakene. Den viktigste
endringen fra gjeldende rett var at departementet gikk inn for en
generell klagefrist i samtlige saker på syv dager. Det
ble også inntatt et unntak om at kriminalomsorgens beslutning
om å fremme bruddsaker for forhørsretten ikke
kan påklages.
De fleste høringsinstansene som uttaler seg er positive
til en felles klagefrist på syv dager. Det er imidlertid
delte oppfatninger i fengselsvesenet om denne fristen også bør
gjelde i refselsessaker.
Departementet har på bakgrunn av tilbakemeldingene fra
høringsinstansene gjort noen endringer i lovutkastet, bl.a.
er adgangen til å fatte muntlig vedtak i § 7
bokstav b innskrenket. Adgangen til å nekte dokumentinnsyn
er utvidet i forhold til gjeldende rett, og innsyn kan nå nektes
av hensyn til enhver person, av hensyn til etterforskning av straffbare
handlinger eller av hensyn til sikkerhetsmessige forhold. Enkelte
har hatt motforestillinger til å begrense adgangen til
dokumentinnsyn i så stor grad, men departementet mener det
er behov for det.
Departementet kan se at en klagefrist på syv dager kan
være uhensiktsmessig når det gjelder reaksjoner på disiplinærbrudd,
og har derfor endret lovforslaget slik at dagens klagefrist på 48
timer i saker som gjelder refselse opprettholdes.
Forslaget om unntak fra klageretten når det gjelder
kriminalomsorgens beslutning om å fremme bruddsak ved prøveløslatelse
eller samfunnsstraff for forhørsretten opprettholdes, jf. § 7
bokstav f.
En bestemmelse i § 7 er innsnevret i forhold
til dagens rettstilstand, idet adgangen for overordnet instans til å omgjøre
vedtak til skade for den enkelte begrenses til å gjelde
der «særlige grunner» tilsier det.
Ansatte i kriminalomsorgen har etter fengselsloven § 7
taushetsplikt med hensyn til det vedkommende i stillings medfør
får vite om tjenesten, anstalten og de innsatte. Regelen
utvider taushetsplikten i forhold til forvaltningsloven. Fengselslovutvalget
foreslo å beholde regelen om taushetsplikt.
I høringsutkastet foreslo departementet en bestemmelse
som i hovedsak var en videreføring av reglene
om taushetsplikt, men det ble foreslått en viss adgang
til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger til politi
og påtalemyndigheten.
Høringsinstansene har ulike syn på forslaget.
Datatilsynet mener forslaget innebærer en betydelig svekkelse
av taushetsplikten i kriminalomsorgen. Bl.a. Riksadvokaten mener
derimot at departementet ikke går langt nok i å åpne
opp for informasjonsutveksling.
Departementet antar at behovet for å kunne kommunisere
opplysninger om domfelte/innsatte mellom politi/påtalemyndigheten
og fengselsvesenet vil kunne øke i årene fremover
på bakgrunn av en tøffere kriminalitetsutvikling.
Det foreslås i § 9 en forenklet regulering
av taushetsplikten ved at forvaltningslovens taushetspliktregler
skal gjelde. Adgangen til å kommunisere opplysninger om
domfelte/innsatte til politiet/påtalemyndigheten
og andre offentlige etater, antas hjemlet i forvaltningsloven § 13.
I lovutkastet § 7 bokstav i, har departementet
imidlertid gitt en særregel knyttet til at fengselsmyndighetene,
i visse situasjoner, skal kunne gi opplysninger til fornærmet
i straffesaken om innvilgelse av permisjon, straffeavbrudd eller
løslatelse.
Lovutkastet gir en større adgang til å kunne
utveksle informasjon mellom kriminalomsorgen og andre offentlige
instanser (herunder politiet) enn høringsutkastet la opp
til.
Fengselsloven slår fast at det skal være et
tilsynsråd ved de fengslene Kongen bestemmer. Rådet
skal føre tilsyn med fengslet og behandlingen av de innsatte
og det skal ledes av en dommer.
Fengselslovutvalget foreslo å oppheve ordningen med
tilsynsråd. I høringsutkastet foreslo ikke departementet
lovfesting av en ordning med tilsynsråd. Det ble imidlertid
antydet at ordningen burde videreføres i en eller annen
form, men at dette kunne reguleres i forskrift.
De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, er
positive til å videreføre en ordning med tilsynsråd.
Departementet foreslår på bakgrunn av høringen å etablere
et tilsynsråd tilknyttet hver region etter omorganiseringen,
jf. lovutkastet § 9.
Komiteen viser til at det nå er
gjennomført regionale enheter i kriminalomsorgen, og forutsetter
at det vil bety enda bedre styring, bedre samarbeid lokalt og bedre
utnyttelse av ressursene i regionene. Komiteen mener
det er helt i tråd med den siste tidens utvikling av innholdet
i soningen av straff at friomsorgen og kriminalomsorgen i anstalt
legges inn under samme administrasjon regionalt og sentralt.
Når det gjelder organiseringen av den sentrale styringen
av kriminalomsorgen, er komiteen enig i at det er
riktig og i tråd med utviklingen i forvaltningen for øvrig
at den politiske ledelsen i departementet ikke skal kunne belastes
med et stort antall enkeltsaker. Ledelsen bør få konsentrere
seg om spørsmål av mer generell karakter. Komiteen har
merket seg momentene rundt hvorvidt den sentrale ledelsen skal organiseres
som et frittstående direktorat, direktoratsfunksjon i departementsavdelingen
eller opprettelse av en sentral klagenemnd. Komiteen slutter
seg til at avdelingen i størst mulig grad bør
fungere som et sekretariat for den politiske ledelsen, arbeide med
lovgivningen og rammene for ressurstildelingen. Når kriminalomsorgen
så nylig er omorganisert, og de regionale nivåene
nå får større myndighet til å ta
avgjørelser i enkeltsaker, kan det være vanskelig å se
hvilken form det er mest hensiktsmessig at den sentrale instansen,
som skal ta seg av myndighetsutøvelsen og noe enkeltsaksbehandling,
skal ha. Komiteen har merket seg at slik bestemmelsene
i loven nå er foreslått, er det åpent
for ulike løsninger, og støtter det.
Komiteen vil videre når det gjelder enkeltsaksbehandling,
understreke at det er viktig med størst mulig grad av likebehandling,
og at rettssikkerheten er best mulig ivaretatt for den enkelte.
Det er viktig at innsatte og domfelte har tillit til systemet, og
tiltro til at alle avgjørelser tas på et godt
faglig og vel fundert grunnlag. Komiteen ser at med
mer bruk av individuelt tilpassede soningsopplegg vil det være
lokalt at man kjenner den innsatte best, og dermed bør
være best i stand til å gjøre de riktigste
vurderingene i forhold til ulike avgjørelser. Det taler
for å legge opp til en utstrakt delegering av avgjørelsesmyndighet
slik lovutkastet legger opp til. Komiteen vil imidlertid, slik
den gjorde under behandlingen av stortingsmeldingen om kriminalomsorg,
igjen peke på faren for usaklig forskjellsbehandling. Komiteen merket
seg at man i den gamle lovgivningen hadde større bruk av fullmakter
og skjønnsvurderinger enn hva det legges opp til i den
nye loven. Det er bra at man følger opp delegering av avgjørelsesmyndighet
med klarere lovgivning. I tillegg er det viktig at det sentrale
organet utarbeider gode retningslinjer for vurderingene i saksbehandlingen
regionalt og lokalt, og at praktiseringen av denne følges
nøye. Det er også viktig at klagemuligheten til
den regionale enheten er reell, og fungerer effektivt og godt.
Komiteen støtter for øvrig at
noen av de mest inngripende avgjørelsene treffes av det
regionale leddet i første instans, med den sentrale enheten
som klageorgan.
Komiteen ser at innenfor fengselsvesenet kan det
oppstå situasjoner som gjør at man trenger å fatte vedtak
raskt, og at behovet for å kunne gjøre dette muntlig
kan være større enn hva forvaltningsloven tillater. Komiteen støtter
derfor at det åpnes for at det kan fattes muntlige vedtak
når dette er helt nødvendig av tidsmessige årsaker,
men understreker at av hensyn til innsattes rettssikkerhet er det
viktig at vedtaket gjøres skriftlig og begrunnet så snart
det er praktisk mulig å få det til. Komiteen mener
for øvrig når det gjelder klagefrister, at det
legges opp til en god balanse mellom rettssikkerhet og praktiske
hensyn.
Når det gjelder ansattes taushetsplikt, er komiteen enig
i at formålet med straffegjennomføringen må veie
tungt. Det er viktig at innsatte sikres et personvern, men det er
overordnet viktig å ivareta sikkerheten ved fengslene og å oppklare
og straffedømme alvorlige forbrytelser. Det er også i
innsattes interesse, og kan bidra til å avbryte en fortsatt
kriminell tilværelse. Komiteen støtter
derfor at taushetsplikten ikke skal være til hinder for
at politi og påtalemyndighet får tilgang til ellers
taushetsbelagte personopplysninger. Av hensyn til fornærmede,
er det bra at det legges opp til at disse kan varsles når
en domfelt får permisjon, straffeavbrudd eller løslatelse.
Dette skal gjøres når det er av betydning for
fornærmede, noe som særlig vil være tilfelle
i overgreps- eller voldssaker. I enkelte særlige tilfeller
vil det også være av betydning for fornærmedes
etterlatte eller pårørende å få slikt varsel,
og da skal det gis disse.
Komiteen har merket seg at rettssikkerheten for
innsatte blir styrket gjennom denne loven, og at de mest inngripende
tiltakene overfor de innsatte blir mer omfattende lovregulert. Komiteen mener
dette er bra, siden innsatte er i en helt spesiell situasjon hvor man
er underlagt myndighetsutøvelse, og kan bli utsatt for
tvangstiltak som er svært inngripende for en person. Av
samme grunn er det viktig at det lages systemer som bidrar
til at innsattes tillit til denne utøvelsen av makt er
så god som mulig. Da er det viktig å ha uavhengige
organer som fører tilsyn med virksomheten, og som innsatte
kan henvende seg til i fortrolighet. Komiteen støtter
derfor en lovfesting av regionale tilsynsråd. Det må følges
opp om disse fungerer tilfredsstillende.
Komiteen viser for øvrig til at målsettingen
fra Innst. S. nr. 6 (1998-1999), om at det ikke skal gå mer enn
2 måneder fra dom til soning er påbegynt, ikke
er nådd ennå. Komiteen mener at
det er uakseptabelt med soningskøer, og at kapasiteten
innenfor kriminalomsorgen må benyttes fullt ut. Komiteen forutsetter
at Regjeringen iverksetter de tiltak som er nødvendige
for å bedre situasjonen slik det ble redegjort for på høring
med komiteen 1. mars 2001, og slik at målsettingen
nås.
Komiteen ber om at det redegjøres for
situasjonen og om hvordan målsettingen kan nås
i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2001.