6.1 Sammendrag

Kriminalomsorgens fremtidige organisasjon

Den øverste faglige ledelsen av fengselsvesenet er i dag lagt til Fengselsstyret som er en del av kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet. Fengselsvesenets ytre etat består av fem landsfengsler og et stort antall krets- og hjelpefengsler. Kriminalomsorg i frihet består av 21 fylkesenheter med underkontorer.

Fengselslovutvalget foreslo å oppheve Fengselsstyret som direktorat og å legge organet inn som en del av kriminalomsorgsavdelingen. I tillegg foreslo utvalget opprettet en selvstendig og uavhengig klagenemnd.

Departementet foreslo i høringsbrevet en organisasjon bestående av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, et regionalt nivå og lokalt nivå. Den sentrale direktoratsfunksjonen i kriminalomsorgsavdelingen ble foreslått opprettholdt som en felles ledelse for fengselsvesenet og friomsorgen, med bl.a. ansvar for personalforvaltningen.

Det er bare seks av høringsinstansene som uttaler seg om den sentrale organiseringen av kriminalomsorgen, og det er ulike syn på forslaget.

Under behandling av St.meld. nr. 27 (1997-1998) gikk et mindretall i justiskomiteen inn for at man i tillegg til regioner skulle etablere et frittstående kriminalomsorgsdirektorat. Departementet bemerker at et regionalt nivå i tillegg til et frittstående direktorat, ville kreve mer ressurser enn den organisasjonsmodell som er foreslått. Det ville også være kostnadskrevende og til dels upraktisk å etablere en sentral klagenemnd som foreslått av Fengselslovutvalget i en situasjon hvor det skal opprettes et regionalt nivå.

Det at man fortsatt vil ha en del enkeltsaker vedrørende domfelte/innsatte sentralt, og hensynet til arbeidsforholdene for politisk ledelse, har vært de viktigste argumentene for forslaget om å beholde direktoratsfunksjonen i Kriminalomsorgsavdelingen. Det understrekes at departementet har kommet frem til en slik konklusjon under betydelig tvil og at utviklingen fremover vil kunne føre til behov for en endret organisasjonsform.

Etter fengselsloven av 1958 er kompetansen til å utøve myndighet i de fleste sakene vedrørende innsatte lagt til Fengselsstyret. På viktige områder som sikringssaker, overføring av domfelte til/fra utlandet og benådningssaker er imidlertid beslutningskompetansen lagt til Justisdepartementet. Departementet er av den oppfatning at det, med unntak av benådningssakene, ikke lenger er noen legitim grunn til å opprettholde en slik forskjellsbehandling, og at alle saker vedrørende straffegjennomføring eller innsatte bør behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Man vil også vurdere om ikke forberedelse av benådningssakene kan legges hit.

Myndighet til å treffe avgjørelser

I høringsutkastet foreslo departementet at de viktigste sakene vedrørende høyrisikoinnsatte skulle behandles av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. De viktigste sakene som gjelder domfelte med fengselsstraff på over ti år og domfelte med særreaksjon, skulle behandles av regionalt nivå som førsteinstans med klageadgang til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Saker fra domfelte med fengselsstraff til og med ti år, samt fra domfelte med samfunnsstraff, skulle i hovedsak behandles av lokalt nivå med klageadgang til region.

Høringsinstansene er noe uenige om hvor langt man skal gå i retning av delegering.

Departementet har revurdert sitt syn på forslaget angående høyrisikoinsatte og foreslår i lovutkastet at også beslutninger vedrørende høyrisikoinnsatte om innsettelse, forlengelse, overføring, utgang og løslatelse skal tas på regionalt nivå. Beslutninger i saker om kontrolltiltak ved post/besøk/telefon, i hovedsak bruk av tvangsmidler og avkreving av prøver i forbindelse med mistanke om rusbruk mv. skal imidlertid tas av lokalt nivå. For de øvrige grupper opprettholdes forslaget, jf. § 6.

Saksbehandlingsregler

Som utgangspunkt gjelder reglene i forvaltningsloven ved behandling av enkeltsaker vedrørende domfelte og innsatte, men det er gitt flere særregler i fengselsloven. Fengselslovutvalget videreførte i sitt lovutkast bare enkelte av de unntakene fra forvaltningsloven som i dag er hjemlet i fengselsloven § 1 a.

I høringsutkastet foreslo departementet på sin side å videreføre mange av unntakene. Den viktigste endringen fra gjeldende rett var at departementet gikk inn for en generell klagefrist i samtlige saker på syv dager. Det ble også inntatt et unntak om at kriminalomsorgens beslutning om å fremme bruddsaker for forhørsretten ikke kan påklages.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg er positive til en felles klagefrist på syv dager. Det er imidlertid delte oppfatninger i fengselsvesenet om denne fristen også bør gjelde i refselsessaker.

Departementet har på bakgrunn av tilbakemeldingene fra høringsinstansene gjort noen endringer i lovutkastet, bl.a. er adgangen til å fatte muntlig vedtak i § 7 bokstav b innskrenket. Adgangen til å nekte dokumentinnsyn er utvidet i forhold til gjeldende rett, og innsyn kan nå nektes av hensyn til enhver person, av hensyn til etterforskning av straffbare handlinger eller av hensyn til sikkerhetsmessige forhold. Enkelte har hatt motforestillinger til å begrense adgangen til dokumentinnsyn i så stor grad, men departementet mener det er behov for det.

Departementet kan se at en klagefrist på syv dager kan være uhensiktsmessig når det gjelder reaksjoner på disiplinærbrudd, og har derfor endret lovforslaget slik at dagens klagefrist på 48 timer i saker som gjelder refselse opprettholdes.

Forslaget om unntak fra klageretten når det gjelder kriminalomsorgens beslutning om å fremme bruddsak ved prøveløslatelse eller samfunnsstraff for forhørsretten opprettholdes, jf. § 7 bokstav f.

En bestemmelse i § 7 er innsnevret i forhold til dagens rettstilstand, idet adgangen for overordnet instans til å omgjøre vedtak til skade for den enkelte begrenses til å gjelde der «særlige grunner» tilsier det.

Taushetsplikt

Ansatte i kriminalomsorgen har etter fengselsloven § 7 taushetsplikt med hensyn til det vedkommende i stillings medfør får vite om tjenesten, anstalten og de innsatte. Regelen utvider taushetsplikten i forhold til forvaltningsloven. Fengselslovutvalget foreslo å beholde regelen om taushetsplikt.

I høringsutkastet foreslo departementet en bestemmelse som i hovedsak var en videreføring av reg­lene om taushetsplikt, men det ble foreslått en viss adgang til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger til politi og påtalemyndigheten.

Høringsinstansene har ulike syn på forslaget. Datatilsynet mener forslaget innebærer en betydelig svekkelse av taushetsplikten i kriminalomsorgen. Bl.a. Riksadvokaten mener derimot at departementet ikke går langt nok i å åpne opp for informasjonsutveksling.

Departementet antar at behovet for å kunne kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte mellom politi/påtalemyndigheten og fengselsvesenet vil kunne øke i årene fremover på bakgrunn av en tøffere kriminalitetsutvikling. Det foreslås i § 9 en forenklet regulering av taushetsplikten ved at forvaltningslovens taushetspliktregler skal gjelde. Adgangen til å kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte til politiet/påtalemyndigheten og andre offentlige etater, antas hjemlet i forvaltningsloven § 13. I lovutkastet § 7 bokstav i, har departementet imidlertid gitt en særregel knyttet til at fengselsmyndighetene, i visse situasjoner, skal kunne gi opplysninger til fornærmet i straffesaken om innvilgelse av permisjon, straffeavbrudd eller løslatelse.

Lovutkastet gir en større adgang til å kunne utveksle informasjon mellom kriminalomsorgen og andre offentlige instanser (herunder politiet) enn høringsutkastet la opp til.

Tilsynsråd

Fengselsloven slår fast at det skal være et tilsynsråd ved de fengslene Kongen bestemmer. Rådet skal føre tilsyn med fengslet og behandlingen av de innsatte og det skal ledes av en dommer.

Fengselslovutvalget foreslo å oppheve ordningen med tilsynsråd. I høringsutkastet foreslo ikke departementet lovfesting av en ordning med tilsynsråd. Det ble imidlertid antydet at ordningen burde videreføres i en eller annen form, men at dette kunne reguleres i forskrift.

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til å videreføre en ordning med tilsynsråd.

Departementet foreslår på bakgrunn av høringen å etablere et tilsynsråd tilknyttet hver region etter omorganiseringen, jf. lovutkastet § 9.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det nå er gjennomført regionale enheter i kriminalomsorgen, og forutsetter at det vil bety enda bedre styring, bedre samarbeid lokalt og bedre utnyttelse av ressursene i regionene. Komiteen mener det er helt i tråd med den siste tidens utvikling av innholdet i soningen av straff at friomsorgen og kriminalomsorgen i anstalt legges inn under samme administrasjon regionalt og sentralt.

Når det gjelder organiseringen av den sentrale styringen av kriminalomsorgen, er komiteen enig i at det er riktig og i tråd med utviklingen i forvaltningen for øvrig at den politiske ledelsen i departementet ikke skal kunne belastes med et stort antall enkeltsaker. Ledelsen bør få konsentrere seg om spørsmål av mer generell karakter. Komiteen har merket seg momentene rundt hvorvidt den sentrale ledelsen skal organiseres som et frittstående direktorat, direktoratsfunksjon i departementsavdelingen eller opprettelse av en sentral klagenemnd. Komiteen slutter seg til at avdelingen i størst mulig grad bør fungere som et sekretariat for den politiske ledelsen, arbeide med lovgivningen og rammene for ressurstildelingen. Når kriminalomsorgen så nylig er omorganisert, og de regionale nivåene nå får større myndighet til å ta avgjørelser i enkeltsaker, kan det være vanskelig å se hvilken form det er mest hensiktsmessig at den sentrale instansen, som skal ta seg av myndighetsutøvelsen og noe enkeltsaksbehandling, skal ha. Komiteen har merket seg at slik bestemmelsene i loven nå er foreslått, er det åpent for ulike løsninger, og støtter det.

Komiteen vil videre når det gjelder enkeltsaksbehandling, understreke at det er viktig med størst mulig grad av likebehandling, og at rettssikkerheten er best mulig ivaretatt for den enkelte. Det er viktig at innsatte og domfelte har tillit til systemet, og tiltro til at alle avgjørelser tas på et godt faglig og vel fundert grunnlag. Komiteen ser at med mer bruk av individuelt tilpassede soningsopplegg vil det være lokalt at man kjenner den innsatte best, og dermed bør være best i stand til å gjøre de riktigste vurderingene i forhold til ulike avgjørelser. Det taler for å legge opp til en utstrakt delegering av avgjørelsesmyndighet slik lovutkastet legger opp til. Komiteen vil imidlertid, slik den gjorde under behandlingen av stortingsmeldingen om kriminalomsorg, igjen peke på faren for usaklig forskjellsbehandling. Komiteen merket seg at man i den gamle lovgivningen hadde større bruk av fullmakter og skjønnsvurderinger enn hva det legges opp til i den nye loven. Det er bra at man følger opp delegering av avgjørelsesmyndighet med klarere lovgivning. I tillegg er det viktig at det sentrale organet utarbeider gode retningslinjer for vurderingene i saksbehandlingen regionalt og lokalt, og at praktiseringen av denne følges nøye. Det er også viktig at klagemuligheten til den regionale enheten er reell, og fungerer effektivt og godt.

Komiteen støtter for øvrig at noen av de mest inngripende avgjørelsene treffes av det regionale leddet i første instans, med den sentrale enheten som klageorgan.

Komiteen ser at innenfor fengselsvesenet kan det oppstå situasjoner som gjør at man trenger å fatte vedtak raskt, og at behovet for å kunne gjøre dette muntlig kan være større enn hva forvaltningsloven tillater. Komiteen støtter derfor at det åpnes for at det kan fattes muntlige vedtak når dette er helt nødvendig av tidsmessige årsaker, men understreker at av hensyn til innsattes rettssikkerhet er det viktig at vedtaket gjøres skriftlig og begrunnet så snart det er praktisk mulig å få det til. Komiteen mener for øvrig når det gjelder klagefrister, at det legges opp til en god balanse mellom rettssikkerhet og praktiske hensyn.

Når det gjelder ansattes taushetsplikt, er komiteen enig i at formålet med straffegjennomføringen må veie tungt. Det er viktig at innsatte sikres et personvern, men det er overordnet viktig å ivareta sikkerheten ved fengslene og å oppklare og straffedømme alvorlige forbrytelser. Det er også i innsattes interesse, og kan bidra til å avbryte en fortsatt kriminell tilværelse. Komiteen støtter derfor at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at politi og påtalemyndighet får tilgang til ellers taushetsbelagte personopplysninger. Av hensyn til fornærmede, er det bra at det legges opp til at disse kan varsles når en domfelt får permisjon, straffeavbrudd eller løslatelse. Dette skal gjøres når det er av betydning for fornærmede, noe som særlig vil være tilfelle i overgreps- eller voldssaker. I enkelte særlige tilfeller vil det også være av betydning for fornærmedes etterlatte eller pårørende å få slikt varsel, og da skal det gis disse.

Komiteen har merket seg at rettssikkerheten for innsatte blir styrket gjennom denne loven, og at de mest inngripende tiltakene overfor de innsatte blir mer omfattende lovregulert. Komiteen mener dette er bra, siden innsatte er i en helt spesiell situasjon hvor man er underlagt myndighetsutøvelse, og kan bli utsatt for tvangstiltak som er svært inngripende for en person. Av samme grunn er det viktig at det lages sy­stemer som bidrar til at innsattes tillit til denne utøvelsen av makt er så god som mulig. Da er det viktig å ha uavhengige organer som fører tilsyn med virksomheten, og som innsatte kan henvende seg til i fortrolighet. Komiteen støtter derfor en lovfesting av regionale tilsynsråd. Det må følges opp om disse fungerer tilfredsstillende.

Komiteen viser for øvrig til at målsettingen fra Innst. S. nr. 6 (1998-1999), om at det ikke skal gå mer enn 2 måneder fra dom til soning er påbegynt, ikke er nådd ennå. Komiteen mener at det er uakseptabelt med soningskøer, og at kapasiteten innenfor kriminalomsorgen må benyttes fullt ut. Komiteen forutsetter at Regjeringen iverksetter de tiltak som er nødvendige for å bedre situasjonen slik det ble redegjort for på høring med komiteen 1. mars 2001, og slik at målsettingen nås.

Komiteen ber om at det redegjøres for situasjonen og om hvordan målsettingen kan nås i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2001.