Etter norsk rett gjelder det i utgangspunktet en rett til fritt å organisere
seg. Lovgiver kan begrense denne friheten innenfor rammene av Norges
internasjonale forpliktelser på området. Foreningsfriheten
er nedfelt i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel
11 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel
22. På den annen side fastslår FNs rasediskrimineringskonvensjon (ICERD)
artikkel 4 bokstav b at konvensjonspartene skal erklære
som ulovlig, og forby, organisasjoner og annen propagandavirksomhet
som fremmer eller tilskynder rasediskriminering.
Norsk rett har ikke et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner,
men det finnes mer generelle forbud mot enkelte bestemte typer organisasjoner
og forbund. Norge har lagt til grunn at disse straffebudene oppfyller
kravet i konvensjonen. For øvrig vil medvirkningsbestemmelsen
i § 135 a annet ledd også kunne
ramme stiftelse av eller deltakelse i rasistiske organisasjoner.
FNs rasediskrimineringskomité mener derimot at Norge ikke
i tilstrekkelig grad har gjennomført ICERD artikkel 4 bokstav
b, og har anbefalt at Norge innfører et forbud mot rasistiske
organisasjoner.
Studiegruppen opplyser at det etter tysk rettkan nedlegges
forbud mot foreninger som driver i strid med straffeloven, den forfatningsmessige
ordning eller ideen om internasjonal forståelse. I Sverigeer verken rasistiske organisasjoner eller
det å være medlem i slike, forbudt. Studiegruppen
anbefaler ikke å innføre et foreningsforbud i
tråd med de tyske reglene. Den mener de tyske reglene favner
langt videre enn det som vil være politisk akseptabelt
i Norge, og at det kan være tvilsomt om ressursbruken vil
stå i forhold til virkningen. Mange rasistiske grupperinger kan
dessuten falle utenfor en foreningsdefinisjon, og disse grupperingene
kan dermed fremstå som lovlige.
Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet,
støtter studiegruppen i at det ikke bør innføres
noe forbud mot rasistiske organisasjoner. Enkelte høringsinstanser
gir uttrykk for at et slikt forbud kan være aktuelt etter
en ytterligere utredning. Utenriksdepartementet antar at man også i
fortsettelsen kan forsvare at Norge ikke har noe uttrykkelig forbud
mot rasistiske organisasjoner.
Departementet foreslår ikke på det nåværende tidspunkt
et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner, og viser til
at både studiegruppen og det store flertallet av høringsinstansene
er negative. Det vises imidlertid til at Holgersen-utvalget har
foreslått at det innføres et forbud mot samvirke
til etnisk diskriminering og et forbud mot organisert rasistisk
virksomhet. Spørsmålet bør derfor vurderes
på nytt etter at denne utredningen har vært på høring.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn
Karin Gjul, Anne Helen Rui og Knut Storberget, fra Høyre, lederen
Trond Helleland, Carsten Dybevig og Linda Cathrine Hofstad, fra
Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad,
fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Finn Kristian Marthinsen,
og fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
har grundig vurdert hvorvidt rasistiske organisasjoner bør
forbys ved lov. Rasistiske organisasjoner, rasistiske grupperinger
og rasistiske holdninger utfordrer vesentlige grunnverdier som vårt
samfunn er bygget på, og utgjør en trussel mot landets
minoriteter. Komiteen vil fremheve at den enkeltes
opplevelse av likeverd og livskvalitet ikke er forenlig med rasisme.
For komiteen er det derfor maktpåliggende å bekjempe
rasisme i alle former.
Komiteen har merket seg at studiegruppen som ble
nedsatt av Justisdepartementet januar 2001, ikke anbefaler lovforbud
mot rasistiske organisasjoner som et virkemiddel mot rasisme. Videre
har komiteen merket seg at denne oppfatningen deles
av de fleste høringsinstansene.
For komiteen er det springende punkt i vurderingen
av lovforbud mot rasistiske organisasjoner, om vi med dette vil
få et hensiktsmessig og effektivt middel til å bekjempe
rasisme.
Komiteen mener at det kan bli vanskeligere å stoppe
rekrutteringen til rasistiske organisasjoner, om disse i større
grad enn i dag skal operere i det skjulte. Konsekvensen av et lovforbud
mot rasistiske organisasjoner, vil etter komiteens oppfatning
bli at organisasjoner av denne type "går under jorden". Komiteen erkjenner
dessuten at det faktisk vil være vanskelig å håndheve
et organisasjonsforbud før straffbar handling er begått.
Således vil man i et samfunnsperspektiv oppnå lite
ved et lovforbud.
Komiteen er kjent med at man i forskingsmiljøene
mener at de eksisterende rasistiske grupperingene i Norge i liten
grad kan sies å være organisert slik at de vil
omfattes av et organisasjonsforbud. Ved innføring av et
organisasjonsforbud kan resultatet derfor bli at uorganiserte grupperinger
som ikke rammes av et organisasjonsforbud, får en utilsiktet
legitimitet. Et lovforbud kan altså føre til økt
oppslutning for grupperingen og dessuten innebære en samfunnsmessig
sett uønsket offentlig oppmerksomhet om de rasistiske miljøene.
Komiteen mener prinsipielt at man skal være tilbakeholden
med organisasjonsforbud. Årsaken til dette er at slikt
forbud kan misbrukes som et argument for begrensninger som rammer
videre enn hensikten og som argument for totalitære regimer.
Komiteen er etter en samlet vurdering kommet til
at et forbud mot rasistiske organisasjoner ikke bør innføres.
Retten til å demonstrere kan anses for å være
omfattet av ytringsfriheten slik den er vernet gjennom Grunnloven § 100.
Uansett er retten til å demonstrere nedfelt i EMK artikkel
11 og SP artikkel 21, som gjelder som norsk lov. På den
annen side fastslår ICERD artikkel 4 bokstav a at konvensjonspartene skal
erklære all spredning av ideer om raseoverlegenhet eller
rasehat, all tilskyndelse til rasediskriminering mv., som straffbare
handlinger.
Politiloven § 11 gir hjemmel til å nedlegge
demonstrasjonsforbud når det er grunn til å frykte
at formålet med demonstrasjonen er å fremføre
ytringer som rammes av straffeloven § 135 a.
Både i Tyskland og i Sverige er demonstrasjonsfriheten
nedfelt i grunnloven. Også i svensk rett er demonstrasjonsfriheten
grunnlovsfestet. Hensynet til orden og sikkerhet kan i ulik grad
begrunne avslag på en søknad om å demonstrere.
Ingen av høringsinstansene er uenige i studiegruppens
konklusjon om at gjeldende regelverk i tilstrekkelig grad gir adgang
til å gripe inn mot demonstrasjoner. Også departementet
slutter seg til studiegruppens og høringsinstansenes syn.
Komiteen har merket seg at verken studiegruppen
eller høringsinstansene anbefaler et uttrykkelig lovforbud
mot rasistiske demonstrasjoner. Man fremhever at politiloven § 11
tredje ledd er tilstrekkelig som virkemiddel. Komiteen har
videre merket seg at politilovens forbudshjemmel bl.a. har vært brukt
av Oslo politidistrikt for å forby en rasistisk demonstrasjon
som man vurderte ville forstyrre den offentlige ro og orden.
Komiteen har i sin vurdering lagt vekt på dette og
på rådene gitt i studiegruppens utredning og i
høringsrunden, og støtter synspunktet om at eksisterende
lovgivning er tilstrekkelig.
En naturlig forståelse av straffeloven § 135 a
tilsier etter departementets syn at bruk av symboler kan rammes
av ordlyden i bestemmelsen, men ikke enhver symbolbruk rammes av § 135 a.
Med lite rettspraksis på området, er det vanskelig å angi
eksakt nårsymbolbruken er straffbar.
Holgersen-utvalget foreslår endringer i § 135 a som
gir bestemmelsen et utvidet anvendelsesområde. Blant annet
foreslår utvalget at skyldkravet endres fra forsett til
grov uaktsomhet, og at det skal være tilstrekkelig at en
ytring kommer i andres nærvær, og ikke som i dag
at den må være fremsatt offentlig. Forslagene
er sendt på høring.
Studiegruppens flertall har foreslått et nytt annet ledd
i § 135 a med slik ordlyd:
"Den som offentlig ytrer seg på en måte
som viser ringeakt, herunder ved bruk av rasistiske symboler og
kjennetegn, for en person eller gruppe av personer på grunn
av deres religion, rase, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse,
straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år.
Bestemmelsen omfatter også spredning av materiale som viser
slik ringeakt."
Studiegruppen legger til grunn at en slik bestemmelse vil gjøre
det lettere å slå ned på rasistisk trakassering,
og at forslaget vil bidra til en mer lojal oppfyllelse av forpliktelsene
etter FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Høringsinstansene er splittet i synet på om
det bør foretas lovendringer nå.
Departementets hovedinnvendinger mot studiegruppens lovforslag
er at bruk av rasistiske symboler langt på vei rammes av
gjeldende bestemmelse, og ikke nødvendigvis i større
grad vil omfattes av den nye. Et nytt ledd vil også gjøre
det uklart hvilket ledd (og hvilken strafferamme) som skal benyttes,
og bidra til å gjøre bestemmelsen vanskeligere å praktisere.
En presisering av at symbolbruk kan omfattes av bestemmelsen
kan likevel virke positivt, og kan dessuten bidra til økt
bruk av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at
det presiseres i § 135 a første
ledd at bruk av symboler kan omfattes. Departementet er enig med
studiegruppen i at det ikke er hensiktsmessig å foreta
en uttømmende opplisting av hva som skal regnes som rasistiske
symboler og kjennetegn.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, mener at det er behov for å tydeliggjøre
i straffeloven § 135 a at også rasistiske symboler
omfattes av bestemmelsen. Flertallet legger i denne
forbindelse vekt på at det gjennom tydeliggjøringen
vil bli lettere for skoler, fritidsklubber og foreldre å sette
regler for hva barn og unge kan bære av symboler.
Flertallet har merket seg Riksadvokatens bekymring
hva gjelder studiegruppens forslag til endringer i straffeloven § 135 a
og hans uttalelse om at den foreslåtte endring trolig vil
medføre en dreiing av fokus i retning av symboler. Bekjempelse
av rasistiske uttalelser og bekjempelse av rasistiske symboler, er
etter flertallets mening like viktig. Gruppen av mennesker
som kan tenkes å uttrykke seg i strid med straffeloven § 135 a,
er etter flertallets oppfatning langt større
enn gruppen som bærer rasistiske symboler. Flertallet mener
derfor det vil være uheldig om påtalemyndighetens
håndheving av § 135 a i hovedsak
skulle gjelde tilfeller hvor rasistiske symboler er brukt.
På bakgrunn av ovennevnte betraktninger, støtter flertallet en
lovendring i tråd med Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
på dette område slutte seg til de synspunkter
som fremkommer i høringen fra Riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter,
Oslo politidistrikt og straffelovkommisjonen og vil tiltre deres synspunkter
som fremkommer under.
Oslo statsadvokatembeteruttalte at
det så langt ikke har vist seg å være
behov for nykriminalisering på dette området,
og peker på at bruk av symboler i forbindelse med taler
er relevante argumenter ved vurderingen av om straffeloven § 135 a
er overtrådt, og at det uansett må foretas en
helhetlig vurdering.
Straffelovkommisjonen fremhevet at bruk av rasistiske symboler
allerede i dag rammes av § 135 a og er uenig med
studiegruppens vurdering når den gir uttrykk for tvil knyttet
til om det er nok at gjerningspersonen utsetter noen for ringeakt:
"Kommisjonen har ikke funnet noen holdepunkter for den
forståelse studiegruppens flertall bygger på,
og antar at denne også er i strid med den vanlige forståelsen
av bestemmelsen."
Straffelovkommisjonen var av den oppfatning at forslaget ikke
vil medføre at området for det straffbare blir
utvidet i forhold til nåværende § 135 a,
men at det derimot vil bli vanskeligere å forstå når
man skal bruke første ledd og når man skal bruke
annet ledd, som er foreslått med lavere strafferamme.
Riksadvokaten pekte på at et utvidet forbud mot symbolbruk
vil kunne føre til at man ikke så lett vil kunne
identifisere fienden, at fokus blir forskjøvet fra bekjempelse
av holdninger til bekjempelse av symboler og uttaler:
"Både for politi, påtalemyndighet og
domstoler kan det være fristende å satse ressursene
på en bevismessig enklere symbolbestemmelse, framfor den vanskeligere
og mer usikre generelle "rasismebestemmelse". Etter en tid kan en
slik dreining i håndhevingen også komme til å påvirke
det forebyggende og holdningsskapende arbeid, idet det er slik at
den strafferettslige håndheving og de illustrerende domfellelser
gir troverdighet og legitimitet til det forebyggende arbeidet."
Riksadvokaten reiste også spørsmål
ved om de nynazistiske gruppene utgjør hovedproblemet idet det
kun er ca. 200 personer som er villig til å bruke slike
symboler, mens en langt større gruppe sprer sitt budskap
på en mer polert måte.
Riksadvokaten og Oslo politidistrikt foreslo at skyldkravet endres
til grov uaktsomhet. Riksadvokaten peker på at en slik
endring krever grundige vurderinger i forhold til Grunnloven § 100
og menneskerettsloven § 2, jf. EMK artikkel 10.
Oslo politidistrikt uttalte generelt at rapporten er for begrenset
til å danne grunnlag for lovendringer som lett kan ha betydning
for ytrings- og forsamlingsfriheten, og hevder at gruppens konklusjoner
er i strid med Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger.
Disse medlemmer vil peke på at et slikt
forbud mot "rasistiske symboler" ikke vil bidra til å løse problemene. Disse
medlemmer frykter at et slikt forbud er med på å gi
ekstreme grupper en slags eiendomsrett til symbolene og således
gi de en enda større betydning for denne gruppen. Dersom
en forbyr ett symbol, vil nye dukke opp. (Det kan her vises til
det som skjedde under okkupasjonstiden under 2. verdenskrig. Okkupasjonsmakten
forbød en rekke symboler. Resultatet var at man fant andre
og nye symboler.) Symboler er av subjektiv art og får den betydning
en gruppe mennesker tillegger den. Man kan derfor ikke ved forbud
styre dette.
Disse medlemmer frykter dermed at antallet symbol
som tillegges rasistisk betydning, bare vil øke. Dette
finner disse medlemmer svært uheldig. Disse
medlemmer vil påpeke at en del historiske symboler
har en tendens til å bli misbrukt av høyreekstreme
grupper, som for eksempel runealfabetet og andre symboler fra vikingtid. Disse
medlemmer mener samfunnet ikke kan gi slipp på symboler
som er en del av norsk historie og kulturarv ved å stemple
de som rasistiske, og således gi ekstreme grupper en slags
"eiendomsrett" til symbolene.
Disse medlemmer vil dermed ikke støtte endringene
i straffeloven § 135 a hvor symboler
tas med.