1.1 Sammendrag av Ot.prp. nr. 42 (2001-2002)

1.1.1 Innledning

Det legges i Ot.prp. nr. 42 (2001-2002) fram forslag til endringer i lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. og lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader.

Forslagene omfatter:

• Hjemmel for innføring av administrativ reaksjon for å effektivisere håndhevingen av forbudet mot reklame for alkohol og tobakk og merkebestemmelsene for tobakk.

• Ny og forenklet ordning for tillatelse til tilvirkning av øl og vin for skjenking i egen virksomhet.

• Ny og forenklet ordning for tillatelse til innførsel av alkoholholdig drikk for skjenking eller salg i egen virksomhet, og en begrenset rett til innførsel for AS Vinmonopolet.

I tillegg foreslås en endring i overskriften til alkoholloven § 3A-9 som ikke innebærer noen realitetsendring.

1.1.2 Effektivisering av håndhevingen av reklameforbudene i alkoholloven og tobakksskadeloven og merke­bestemmelsene i tobakksskadeloven

Det foreslås å innføre hjemmel for en administrativ reaksjon i form av pålegg om retting og tvangsmulkt ved overtredelse av forbudene mot alkohol- og tobakksreklame, samt for overtredelse av merkebestemmelsene i tobakksskadeloven.

Sosial- og helsedepartementet sendte forslag ut på høring i juni 2000 med høringsfrist i oktober samme år. Det ble mottatt høringssvar fra 75 høringsinstanser hvorav 29 instanser ikke hadde noen merknader. Det uttales at offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner generelt er meget positive til forslaget om å effektivisere håndhevingen av reklameforbudene, mens representanter for næringslivet er skeptiske til den foreslåtte ordningen. Det pekes bl.a. på at antallet saker som blir behandlet på det aktuelle området, ikke er stort nok til å begrunne innføring av tvangsmulkt og at reklamereglene er uklare. Uttalelser fra politiet støtter departementets syn på at det er behov for en alternativ administrativ ordning/oppfølging av brudd på reklameforbudene, fordi politiet heller ikke i framtiden vil kunne prioritere behandlingen av slike saker.

Ifølge alkoholloven § 9-2 er all reklame for alkoholholdig drikk forbudt. Det samme gjelder reklame for tilvirkningsmidler og tilsetningsstoffer, jf. § 9-1. Det uttales at de første årene etter at reklameforbudet ble innført, ble forbudet i stor grad overholdt av aktørene i markedet, og håndhevingen bød på få problemer, men at de seinere års utvikling har vist en økning i antallet lovovertredelser.

Alkoholloven har to sanksjonsmuligheter mot ulovlig alkoholreklame; inndragning av bevilling og anmeldelse. Det uttales at inndragning av bevilling er lite brukt i praksis fordi overtrederne ikke er bevillingshavere, eller p.g.a. de økonomiske konsekvensene en inndragning kan innebære. Videre uttales at saker som blir anmeldt til politiet, henlegges. Det er Rusmiddeldirektoratets inntrykk at årsaken til henleggelsene i stor utstrekning er at politiet på grunn av begrensede ressurser ikke prioriterer disse sakene. Det framholdes at i dagens situasjon står tilsynsmyndigheten i praksis uten noe egnet sanksjonssystem overfor overtredelser av reklameforbudet i alkoholloven. Sosialdepartementet ser derfor at det er nødvendig å effektivisere håndhevingen av bestemmelsene ved å innføre hjemmel for å pålegge retting og tvangsmulkt.

All direkte og indirekte reklame for tobakk er forbudt etter tobakksskadeloven § 2. Bestemmelser om reklameforbud har vært i loven siden den ble vedtatt i 1973, og i 1995 ble forbudet mot indirekte reklame utvidet. Lovens § 3 stiller også krav om merking av tobakksvarer med helseadvarsel og innholdsdeklarasjon. Overtredelse av lovens forbud og påbud kan straffes med bøter etter tobakksskadeloven § 9.

Det uttales at det etter gjeldende rett ikke finnes effektive sanksjonsmuligheter for å håndheve reklame- og merkebestemmelsene da anmeldelse er eneste mulige virkemiddel, mens erfaringer viser at denne type saker ikke prioriteres fra politiets side. Siden november 1990 er bare to saker fulgt opp av politiet. I dag blir de fleste saker behandlet ved at Sosial- og helsedirektoratet (tidligere Statens tobakksskaderåd) påpeker eventuelle overtredelser og oppfordrer overtredere til å rette opp forholdet.

Det påpekes at det er tendenser til at næringsdrivende bevisst overtrer reklameforbudet eller spekulerer i hva som er lovlig, og Helsedepartementet finner derfor behov for å effektivisere håndhevingen av bestemmelsene ved å innføre hjemmel for å pålegge retting og tvangsmulkt.

Det redegjøres i proposisjonen for ordninger i andre lover som hjemler bruk av administrative reaksjoner som tvangsmulkt eller lignende sanksjoner. Dette gjelder næringsmiddelloven, kommunehelse­tjenesteloven, forurensningsloven, konkurranseloven, plan- og bygningsloven, brannvernloven, kredittilsynsloven, lotteriloven og markedsføringsloven. Felles for bestemmelsene i disse lovene er at de gir hjemmel for å ilegge en økonomisk reaksjon som et incitament for å få en ulovlig handling eller tilstand til å opphøre.

På ett område innen tobakksskadelovgivningen er det allerede innført tvangsmulkt som sanksjon. Dette gjelder for overtredelse av tobakksskadeloven § 6 om røykeforbud i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, og for overtredelser av forskrift om røyking på restauranter og andre serveringssteder.

Når det gjelder tilsyn, mener departementet at hensynet til enhetlig praksis og likebehandling sikres ved at en statlig etat fortsatt har tilsynsansvaret, og foreslår at det lovfestes at Sosial- og helsedirektoratet skal ha dette. Det foreslås også at Sosial- og helsedirektoratet får myndighet til å pålegge overtredere av de aktuelle bestemmelser å rette forholdet.

Departementet foreslår videre at Sosial- og helsedirektoratet gis myndighet til å ilegge tvangsmulkt, og uttaler at rettssikkerheten er ivaretatt ved at alle enkeltvedtak skal kunne påklages til Markedsrådet. Det uttales at engangsmulkt bare forutsettes brukt i de tilfellene det anses særlig påkrevd at pålegget oppfylles innenfor fristen, og at for øvrig brukes løpende dagmulkt.

Det foreslås at tvangsmulkt unntaksvis på visse vilkår skal kunne fastsettes for framtidige overtredelser av reklamebestemmelsene dersom det foreligger særlige omstendigheter. Denne ordningen er ment for tilfeller hvor bruk av ordinær tvangsmulkt ikke vil være et effektivt sanksjonsmiddel. Det framholdes at forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil kunne hindre at de samme aktører begår stadige brudd på reklamebestemmelsene for eksempel i form av kortvarige reklamekampanjer som vil være avsluttet før tilsynsmyndigheten rekker å reagere med ordinær tvangsmulkt. Det foreslås å lovfeste at forhåndsfastsatt tvangsmulkt skal kunne fastsettes for inntil ett år. Forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel og klage skal gjelde for vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt på samme måte som for pålegg om retting og vedtak om ordinær tvangsmulkt.

I og med at det er foreslått likt regelverk i alkohol- og tobakksskadeloven, vil det etter departementets mening av hensyn til utvikling av lik og god praksis, kompetanseoppbygging og effektivitet være en fordel å ha en felles klageinstans for saker etter begge lovene. Ved vurderingen har departementet lagt vekt på at det er viktig at klageinstansen oppfattes som objektiv og upartisk av partene, og det foreslås at Markedsrådet blir felles klageinstans for vedtak knyttet til overtredelser av bestemmelsene i alkoholloven og tobakksskadeloven. Markedsrådets avgjørelser kan prøves av domstolene etter de vanlige regler for domstolprøving av forvaltningens avgjørelser. Ved behandling av saker etter alkoholloven og tobakksskadeloven vil departementet ikke ha instruksjonsmyndighet overfor Markedsrådet. Sosialdepartementet og Helsedepartementet vil være rett saksøkt ved eventuelle rettssaker på dette området (etter henholdsvis alkoholloven og tobakksskadeloven). Videre vil Sosialdepartementet og Helsedepartementet bære de økonomiske kostnadene med ordningen. Departementet foreslår at de saksbehandlingsregler som er gitt i eller i medhold av markedsføringsloven, skal gjelde så langt de passer også ved Markedsrådets behandling av saker etter alkohol- og tobakksskadeloven. Der markedsføringsloven ikke regulerer et spørsmål, eller der markedsføringsloven ikke passer, vil forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling gjelde.

Det foreslås at ilagt tvangsmulkt helt eller delvis skal kunne frafalles dersom særlige grunner taler for det.

Etter departementets syn er det hensiktsmessig å ha hjemmel til å gi forskrifter om forhold som fastsettelse, beregning og innkreving av tvangsmulkt, og det foreslås bestemmelse om dette.

Departementet foreslår at sysselmannen får myndighet til å føre tilsyn, gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt for brudd på reklame- og merkebestemmelsene etter tobakksskadeloven for Svalbard. Når det gjelder tilsyn med at alkoholreklameforbudet overholdes på Svalbard, vil departementet komme tilbake til saken i forbindelse med forskriftsendring.

Den foreslåtte ordningens forhold til Grunnloven § 96 om vern mot straff uten etter dom tas opp, og departementet bemerker at tvangsmulkt etter sikker rett ikke er straff, og at plikten til å betale tvangsmulkt ikke avhenger av skyld, men utløses når et ulovlig forhold inntrer. Det uttales også at saker om tvangsmulkt etter den foreslåtte ordning ikke kan anses som straffeanklage etter Den europeiske menneskrettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 1, og at de ikke vil kunne rammes av forbudet i EMK sjuende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 mot å straffe en person to ganger for samme handling.

Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser, framholdes det at innføringen av tvangsmulkt medfører en utvidelse av de oppgavene Sosial- og helsedirektoratet i dag ivaretar, men departementet legger til grunn at det merarbeidet som innføring av tvangsmulkt vil kunne medføre, ikke vil være betydelig, og at det kan håndteres innenfor en effektiv utnyttelse av dagens ressurser. På bakgrunn av at Markedsrådet blir klageinstans for vedtak truffet av Sosial- og helsedirektoratet, får rådet utvidet sine oppgaver til å omfatte flere rettsområder og saks­typer enn det behandler i dag. Det er derfor nødvendig med en styrking av rådet og dets sekretariat. Det antas at det til sammen vil være behov for rundt to årsverk til denne styrkingen samt midler til driftskostnader. Dette vil bli dekket innenfor Sosialdepartementets og Helsedepartementets rammer.

Det foreslås at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

1.1.3 Tillatelse til tilvirkning av øl og vin for skjenking i egen virksomhet

Som bakgrunn for forslaget vises til at Stortinget 14. desember 1999 fattet følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til særskilt bevillingsordning som bør knyttes til både serverings- og skjenkebevilling, og begrenses til utskjenking på steder der tilvirkning, servering og skjenking skal skje.

Den særskilte bevillingsordningen som omfatter lokale tradisjonsdrikker av typen øl, vin og sider, bør være lite byråkratisk og på et akseptabelt kostnadsnivå."

Sosial- og helsedepartementet sendte i september 2000 ut et høringsnotat om ny bevillingsordning for tilvirkning av øl og vin for skjenking i egen virksomhet med høringsfrist i desember samme år. Av 55 høringsinstanser som uttalte seg, var det 38 som støttet forslaget, eller som ikke hadde merknader. Det redegjøres i proposisjonen for enkelte av kommentane fra høringsinstansene til ulike deler av forslaget.

Gjeldende rett innebærer at innehaver av skjenkebevilling kan produsere øl og vin for skjenking i egen virksomhet under forutsetning av at virksomheten i tillegg til kommunal skjenkebevilling har en statlig tilvirkningsbevilling etter alkoholloven kapittel 6, jf. kapittel 3A. Dette innebærer at bevillingshaver også har engrosbevilling for den type alkoholholdig drikk som tilvirkningsbevillingen omfatter. Det opplyses at det kun er én virksomhet som innehar både statlig tilvirkningsbevilling og kommunal skjenkebevilling.

Det foreslås at en virksomhet som driver et skjenkested, skal kunne få utvidet skjenkebevillingen med en tillatelse til tilvirkning for skjenking ved serveringsstedet. Vilkåret er at stedet har et totaltilbud hvor tilvirkning av egen drikk og skjenking av denne inngår som en del av stedets helhetlige tilbud og karakter. Tilvirkningsdelen gis som tillegg til en skjenkebevilling.

Departementet foreslår at det presiseres i loven at det ikke kan knyttes både statlig tilvirkningsbevilling og kommunal tilvirkningstillatelse til samme produksjonsanlegg.

Det foreslås ingen særskilt regulering av vandels­vurdering mv. i forbindelse med kommunens behandling av søknader om tillatelse til tilvirkning. Inndragning av en skjenkebevilling vil også omfatte en eventuell tillatelse til tilvirkning.

Forslaget innebærer at kommunen kan utvide en skjenkebevilling til også å omfatte tilvirkning av de samme drikkene som kan skjenkes, men ikke sterk­vin eller brennevin.

Departementet foreslår å legge bevillingsmyndigheten til kommunen fordi kommunen er nærmest til å vurdere slike saker som en del av den frihet kommunene har til å utforme sin alkoholpolitikk.

Det foreslås at utvidelsen skal knyttes til det samme lokalet som skjenkebevillingen. Tilvirkning etter den foreslåtte ordningen skal bare kunne skje i til­virk­ningslokaler som ligger i samme lokaler som, eller i naturlig forbindelse med, skjenkestedet.

Departementet bemerker at det er best i samsvar med bakgrunnen for forslaget å begrense tilvirk­ningstillatelsene til alminnelig bevilling og bevilling for en enkelt bestemt anledning, og foreslår at en ambulerende bevilling ikke skal kunne utvides.

Departementet mener det ikke er grunnlag for egne gebyrer knyttet til ordningen.

I drøftingen av administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget påpekes det at den foreslåtte ordningen overlater til kommunene å fatte enkelte avgjørelser som i dag må fattes av statlig myndighet, og at den innebærer en effektivisering i forhold til dagens system. Videre blir den billigere for bevillingssøker, ettersom det kun skal betales ett bevillingsgebyr. Kommunene vil få noe merarbeid som følge av søknader om utvidelse av eksisterende bevilling. Ordningen antas ikke å gi økt belastning av betydning for fylkesmennene som klageinstans og heller ikke å få særlige konsekvenser av økonomisk eller administrativ art for fylkeskommune eller stat.

1.1.4 Tillatelse til innførsel av alkoholholdig drikk for salg eller skjenking i egen virksomhet

Sosial- og helsedepartementet sendte i juni 2001 ut et høringsnotat om ny ordning for tillatelse til innførsel av alkoholholdig drikk for skjenking eller salg i egen virksomhet med høringsfrist i september samme år. Av totalt 56 høringsinstanser hadde 22 ingen merknader, mens 5 ikke ønsket å avgi uttalelse i saken. Det uttales at de fleste høringsinstansene var positive til forslaget, og at 5 høringsinstanser var mot forslaget i sin helhet. Andre har hatt innvendinger mot deler av forslaget eller mener at det finnes hensyn som taler mot forslaget, men at disse må vike for dem som taler for.

Gjeldende rett og praksis er slik at innehaver av kommunal eller statlig skjenkebevilling kan innføre alkoholholdig drikk for skjenking i egen virksomhet under forutsetning av at virksomheten i tillegg til skjenkebevilling har statlig engrosbevilling etter alkoholloven kapittel 3A eller statlig tilvirkningsbevilling etter alkoholloven kapittel 6, jf. alkoholloven § 2-1. Tilsvarende kan innehaver av salgsbevilling for øl innføre øl for salg i egen virksomhet, forutsatt at virksomheten i tillegg til salgsbevilling etter alkoholloven § 3-1 annet ledd også har engros- eller tilvirkningsbevilling. Det opplyses at det per august 2001 kun er én aktør som innehar både skjenke- og engros/tilvirkningsbevilling.

Det foreslås å åpne for at salgs- og skjenkesteder skal kunne få sin bevilling utvidet til også å gjelde innførsel av alkoholholdig drikk for skjenking eller salg i egen virksomhet. Forslaget omfatter kommunale og statlige skjenkebevillinger og kommunale salgsbevillinger for øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent alkohol. Salgs- eller skjenkebevillingen skal kunne utvides til å omfatte innførsel av den eller de typer alkoholholdig drikk som salgs- eller skjenkebevillingen omfatter.

Departementet bemerker at den foreslåtte ordningen kun innebærer et begrenset unntak fra hovedregelen om at bare innehavere av engros- eller tilvirk­ningsbevilling kan innføre alkoholholdig drikk. Ordningen er ment å gi små virksomheter mulighet til å få innførselstillatelse på en måte som er enklere å administrere og forholde seg til enn statlig tilvirkningsbevilling.

Departementet foreslår ingen særskilt regulering av vandelsvurdering mv. i forbindelse med kommunens behandling av søknader om tillatelse til innførsel. Inndragning av en salgs- eller skjenkebevilling vil også omfatte en eventuell tillatelse til innførsel. Departementet kan ikke se at det skal være behov for særskilt lovgivning for å sikre adekvat kontroll i forbindelse med forslaget.

Det anføres at den foreslåtte ordningen vil imøtegå kritikken fra EFTA Surveillance Authority (ESA) som mener det norske bevillingssystemet er for strengt og har kritisert dette i et såkalt åpningsbrev høsten 1998.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel som gir departementet mulighet til å gi AS Vinmonopolet nærmere avgrensede innførselsrettigheter.

Tillatelse til innførsel skal etter forslaget ikke kunne gis som tillegg til ambulerende skjenkebevilling.

Departementet opprettholder forslaget om ikke å knytte særskilte gebyrer til innførselstillatelsen.

Uner drøftingen av administrative og økonomiske konsekvenser anføres at forslaget vil innebære en praktisk og økonomisk forenkling for virksomheter som ønsker å innføre alkohol for skjenking eller salg i egen virksomhet. Forslagene antas ikke å innebære særlige konsekvenser av økonomisk eller administrativ karakter for kommunene eller staten. Tollvesenets oppgaver kan bli noe utvidet. Næringsmiddeltilsynets oppgaver antas å øke marginalt. Ordningen antas ikke å gi økt belastning av betydning for fylkesmennene som klageinstans.

1.2 Sammendrag av Ot.prp. nr. 23 (2002-2003)

1.2.1 Innledning

Det legges i Ot.prp. nr. 23 (2002-2003) fram forslag til lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Forslaget gjelder endringer i loven § 6 om vern mot passiv røyking. Forslaget innebærer også opphevelse av forskrift 15. desember 1995 nr. 990 om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. (restaurantforskriften). Forslagets hovedinnhold er at det innføres forbud mot røyking på alle serveringssteder.

Om rettslig utvikling og gjeldende rett framholdes bl.a. at Sosialdepartementet i Ot.prp. nr. 27 (1987-1988) fremmet forslag til ny § 6 i tobakksskadeloven. Lovendringen trådte i kraft 1. juli 1988. Endringen innebar at lufta skal være røykfri i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, og i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet. Dersom det innen et område er flere lokaler som har samme formål, er det adgang til å tillate røyking i inntil halvparten av disse lokalene. Ved lovendringen ble det gjort eksplisitt unntak fra kravet om røykfri luft for serveringssteder. Samtidig ble det inntatt en hjemmel til i forskrift å fastsette krav til røykfri luft i serveringssteder. Fra 1. juli 1993 er det i forskrift satt krav om at minst en tredjedel av bordene samt alle fellesarealer i serveringssteder skal være i røykeforbudssonen.

Tobakksskadeloven § 6 ble på ny vedtatt endret i 1995. Unntaket for serveringssteder ble tatt ut av loven. Det ble samtidig tatt inn en ny bestemmelse som fastslo at det skal være totalt røykeforbud i serveringssteder som er åpne ut mot lokaler som benyttes til andre formål. Denne lovendringen trådte i kraft 1. januar 1996.

Forskrift om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. ble fastsatt 15. desember 1995. Bestemmelsene om røykfri luft ble skjerpet med virkning fra 1. januar 1998 etter en overgangsperiode på 2 år. Røyking kan ifølge den forskriften som nå gjelder, tillates ved inntil halvparten av bordene og sitteplassene i lokalet. Det er som hovedregel ikke tillatt å røyke ved bar- eller serveringsdisk.

Departementet viser til at tidligere har vært bebudet en gradvis skjerpelse av de krav som stilles til de røykfrie miljøer på serveringssteder.

Det redegjøres for regulering i andre land av røyking på restauranter og andre serveringssteder. I tillegg til reguleringer i Europa omtales situasjonen i USA, Australia, New Zealand og Canada, siden disse landene har gått lengst i regulering av røyking på serveringssteder.

Det er ingen europeiske land som har et totalforbud mot røyking på restauranter og serveringssteder. Enkelte europeiske land, blant annet Irland, har imidlertid vedtatt lovendringer som i ulik grad gir hjemmel til å innføre røykfrie serveringssteder.

Den svenske riksdagen vedtok i 2002 målsettingen om at alle serveringssteder skal være røykfrie innen 1. januar 2004. Dersom målet ikke blir oppnådd frivillig innen 2004, uttalte Riksdagen at den vil stille seg bak en lovendring. Det ble også stilt krav om at innen januar 2003 skulle alle restauranter kunne tilby helt røykfrie avdelinger.

I USA er det per 29. mars 2002 154 kommuner/byer som har røykfrie restauranter. Inkludert i dette tallet er 35 kommuner/byer som tillater røyking i egne, avlukkede røykerom. Delstaten California innførte totalforbud mot røyking på restauranter i 1994. Forbudet ble i 1998 utvidet til å gjelde alle serveringssteder. Delstaten Delaware vedtok i mai 2002 lovgivning som forbyr all innendørs røyking på offentlige steder inkludert serveringssteder. I de resterende delstatene er det varierende grad av regulering av røyking på serveringssteder.

De fleste statene i Australia har regler om røykfrihet på offentlige steder og serveringssteder. New Zealand har flere bestemmelser om røyking på offentlige steder, og serveringssteder og kasinoer er delvis unntatt fra krav om røykfrihet. Forslag om å oppheve dette unntaket er lagt fram for helsekomiteen i parlamentet med hensynet til de ansatte i bransjen som begrunnelse. Opphevelsen av unntaket trer tidligst i kraft medio 2003.

I Canada har provinsen British Colombia vedtatt en forskrift som krever at steder som tillater røyking, må etablere separate rom for dette formålet. Arbeidstakere skal ikke jobbe i rom hvor det røykes, men kan oppholde seg i røykerom i inntil 20 prosent av sin arbeidstid. I byen Ottawa har røyking vært forbudt på alle offentlige steder innendørs fra 1. august 2001. Forbudet inkluderer barer og restauranter.

Helsedepartementet sendte 11. september 2002 på høring et forslag til endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader med høringsfrist 1. november samme år. Høringsnotatet foreslo innføring av totalforbud mot røyking på serveringssteder. Departementet har mottatt 118 høringsuttalelser. Det opplyses at av høringsinstansene er 80 positive til forslaget og 11 er negative.

1.2.2 Kunnskapsstatus om helseskader ved passiv røyking

Det kalles passiv eller ufrivillig røyking når en person puster i luft som er forurenset med tobakksrøyk.

Det framholdes at foreldrenes røyking er den viktigste kilden til passiv røyking blant barn. Dersom begge foreldrene til barn røyker 15 sigaretter om dagen, får barna en daglig "røykedose" som tilsvarer at de har røykt 1/5 sigarett når det gjelder nikotin og 2 sigaretter når det gjelder det kreftfremkallende stoffet nitrosodimetylamin. Det framholdes at barn som vokser opp i et røykfylt innemiljø, oftere får ørebetennelse og luftveisinfeksjoner og økt forekomst av astma.

For voksne er ektefellers røyking og røyking på arbeidsplassen de viktigste kildene til passiv røyking.

Det framholdes at mange mennesker føler ubehag når de utsettes for passiv røyking, selv ved kort tids påvirkning. Symptomene kan være irritasjon i øynene, sår eller tørr hals, hoste, tiltetting i brystet eller tungpustethet. Symptomene er størst blant personer med såkalte hyperreaktive luftveier.

Det understrekes at økt hyppighet av lungekreft i forbindelse med passiv røyking er vist i en rekke undersøkelser. Det er i Norge beregnet at 50 ikke-røykere dør av lungekreft som følge av passiv røyking på arbeidsplassen og i hjemmet. Ifølge ei ekspertgruppe i WHO øker passiv røyking risikoen for lungekreft med mellom 20 og 30 pst. Det uttales at det er grunn til å mistenke passiv røyking for å øke risikoen for kreft på livmorhalsen og for brystkreft. Det uttales at det i Norge er anslått at mellom 300 og 500 ikke-røykere dør hvert år av hjerteinfarkt forårsaket av passiv røyking. I to nyere undersøkelser av slag ble det funnet at risikoen for slag var fordoblet blant ikke-røykere som bodde sammen med en røyker eller var utsatt for passiv røyking på arbeidsplassen.

Det framholdes at røyking under svangerskapet gir fosteret mindre oksygen og næring og dermed dårligere vekst og utvikling av viktige organer som hjerne, hjerte og lunger. Videre påpekes at røyking kan føre til komplikasjoner i svangerskapet som for tidlig fødsel og dødfødsel, og at det øker risikoen for krybbedød betydelig.

En nordisk rapport viser at mannlige servitører er den yrkesgruppen i samfunnet som har høyest generell krefthyppighet og den høyeste hyppigheten av lungekreft og kreft i urinblæren. Passiv røyking framholdes som en sannsynligvis betydelig medvirkende årsak til dette. Det vises til beregninger gjort på grunnlag av to undersøkelser i England og en i Irland som går ut på at 22 av 100 servitører i puber vil dø på grunn av forhold ved arbeidsmiljøet/passiv røyking. Det uttales at servitører som følge av passiv røyking på arbeidsplassen har en uakseptabel høy risiko for å utvikle en dødelig sykdom som kreft eller hjerteinfarkt, og at denne ekstra dødsrisikoen sannsynligvis er langt høyere enn det man finner for andre yrkesgrupper her i landet.

For restaurantgjester er det den kortvarige påvirkningen av passiv røyking som er av betydning, og det understrekes at astmatikere og allergikere kan oppleve store helsemessige irritasjoner og problemer når de blir utsatt for passiv røyking. Det uttales at foretatte nikotinmålinger viser at luften både i røykesonen og i røykeforbudssonen inneholder konsentrasjoner av tobakksrøyk som ikke bare vil utløse luftveisproblemer hos personer med hyperreaktive luftveier, men som også kan gi effekter hos lungefriske.

Det uttales videre at foreliggende undersøkelser tyder på at passiv røyking kan være et vel så stort helsemessig problem for røykere som for ikke-røykere.

1.2.3 Resultatene av den gjennomførte evalueringen av restaurantforskriften

Det er gjennomført evaluering av erfaringene med den foreliggende restaurantforskriften, og følgende konklusjoner framheves:

• Forskriften etterleves svært forskjellig i ulike typer etablissementer. På spisesteder følges reglene bedre enn på drikke- og dansesteder.

• I minst 30 pst. av kommunene utøves det ikke tilsyn.

• Om lag halvparten av tilsynsutøverne anser det som umulig å etterleve bestemmelsene i forskriften i praksis.

• Mange tilsynsutøvere er skeptiske til måling av luftkvalitet.

• Under en femtepart av tilsynsutøverne er tilfreds med dagens regelverk. 55 pst. av tilsynsutøverne ønsker skjerpelser.

• De fleste bransjefolk mener bestemmelsene er svært vanskelige å etterleve på drikke- og dansesteder.

• Bare et mindretall av eiere/drivere opplyser at de har investert mer enn 2 pst. av ett års omsetning for å tilpasse seg kravene i regelverket. Rundt 10 pst. av de spurte hadde brukt et beløp tilsvarende mer enn 10 pst. av ett års omsetning på dette.

• Blant publikum støtter 70 pst. et påbud om fysiske skiller mellom røykesone og røykeforbudssone. 30 pst. av befolkningen støtter totalforbud på spisesteder, mens 46 pst. støtter totalforbud på puber og barer.

1.2.4 Begrunnelsen for røykfrie serverings­steder

Departementet mener det er viktig å sørge for at alle arbeidstakere får en røykfri arbeidsplass, også serveringspersonale og ansatte i barer, diskoteker og lignende. Det er departementets syn at de målsetninger som lå bak de skjerpelsene som ble foretatt i restaurantforskriften i 1995, så langt ikke er oppnådd.

Per i dag finnes det, etter departementets vurdering, ikke et effektivt vern mot passiv røyking på restauranter og serveringssteder hvor røyking tillates i deler av lokalene.

Det uttales at det er sannsynlig at en innføring av røykfrie serveringssteder vil ha en gunstig effekt på ungdomsrøyking. Det vises til at mange personer med astma og allergier ikke kan oppholde seg på serveringssteder da de får alvorlige plager av den røykfylte luften, og at en ved å innføre totalt røykeforbud på serveringssteder unngår at en stor gruppe av befolkningen blir utestengt fra en viktig sosial arena.

Et totalforbud mot røyking på serveringssteder vil etter departementets syn medføre en vesentlig forenkling i forhold til tilsyn og kontroll med etterlevelsen av reglene.

Departementet mener at innføring av totalt røykeforbud er det eneste alternativet som tilfredsstiller de krav som bør stilles til ansattes arbeidsmiljø på serveringssteder, puber, barer osv., og som løser problemet med passiv røyking på arbeidsplassen for disse.

Ulike ventilasjonssystemer kan etter departementets mening ikke tilfredsstille de krav som av helsemessige grunner bør stilles til luftkvaliteten i serveringssteder.

Det er departementets oppfatning at det fortsatt vil være behov for regler om internkontroll etter en innføring av totalforbud. Departementet foreslår derfor at en regel om internkontroll tilsvarende någjeldende § 6 i restauranterforskriften tas inn i tobakksskadeloven § 6. Tobakksskadeloven § 10 vil gi hjemmel for en eventuell fremtidig bruk av internkontrollforskriften på tobakksskadelovens område.

1.2.5 Virkeområdet for røykeforbudet

Tobakksskadeloven § 6 annet ledd gjør unntak fra hovedregelen i første ledd bl.a. når det gjelder områder hvor flere lokaler har samme formål. Her kan røyking tillates i inntil halvparten av lokalene. Departementet foreslår at muligheten til å ha røykerom eller avdelinger ikke skal omfatte serveringssteder. Dette medfører at serveringssteder ikke lenger kan ha noen bord hvor det er røykeforbud, og andre bord hvor det ikke er et slikt forbud. Det framgår av forslaget at serveringssteder er steder hvor det foregår servering av mat og/eller drikke og hvor forholdene ligger til rette for fortæring på stedet. Steder som vil falle innenfor er bl.a. restauranter, kafeer, kantiner, foajeer, hoteller, barer, puber, diskoteker og i enkelte tilfelle selskapslokaler og lignende.

Når det gjelder retten til å røyke i pauserom på arbeidsplassen, presiseres det at for å ha rett til å røyke på pauserommet, må man ha to pauserom.

Departementet ønsker ikke at flyplasser skal ha særskilte regler for røyking på serveringssteder.

1.2.6 Dispensasjonsadgangen

Departementet mener at det fortsatt skal være en regel om dispensasjonsadgang i tobakksskadeloven § 6.

1.2.7 Muligheten for å opprette røykerom og avdelinger for andre lokaler enn serveringssteder

Det presiseres at muligheten for å opprette røykerom ikke vil omfatte serveringssteder.

Forslaget innebærer videre at det ikke vil være tillatt å opprette ulike røykesoner og røykeforbudssoner.

1.2.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det uttales at sett i forhold til de relativt beskjedne investeringer som er foretatt for å bedre luftkvaliteten, vurderer departementet perioden fra forskriften trådte i kraft til totalforbud eventuelt blir innført, som en rimelig nedskrivningstid for eventuelle investeringer. Det framholdes at i motsetning til en streng og effektiv håndheving av dagens regelverk vil et totalforbud ikke medføre nye og økte kostnader for næringen i form av ventilasjonsanlegg mv. Røykfrie serveringssteder vil også bidra til å redusere næringens kostnader i forbindelse med rengjøring, vedlikehold etc.

Et totalforbud vil virke positivt inn på helsen til ansatte ved serveringssteder, og vil dermed kunne spare bedriftene for utgifter i forbindelse med bl.a. sykefravær.

Sosial- og helsedirektoratet har etter forespørsel fra departementet gjennomgått en rekke undersøkelser og konkluderer med at et overveiende flertall av disse undersøkelsene viser at røykerestriksjoner ikke medfører vesentlig varig omsetningssvikt eller økonomisk nedgang for næringen. Departementet vil imidlertid presisere at konsekvensene ved å innføre totalforbud mot røyking på serveringssteder i Norge ikke nødvendigvis kan sammenliknes med de konsekvenser som er påvist i undersøkelsene fra andre land. Departementet mener likevel at erfaringene fra andre land gir en indikasjon på at eventuelle negative økonomiske konsekvenser for serveringsnæringen i Norge vil være relativt beskjedne.

Departementet mener at en innføring av røykeforbud på serveringssteder ikke i seg selv vil føre til økt belastning for tilsynsmyndighetene. I forhold til dagens regelverk vil det være vesentlig enklere og mindre tidkrevende å føre tilsyn med et totalforbud.

1.2.9 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Departementet mener at det kan tas sikte på at de foreslåtte endringene i tobakksskadeloven § 6 kan tre i kraft i 2004. Forskrift 15. desember 1995 nr. 990 om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll mv. oppheves fra samme tidspunkt.