2.1 Sentrale reformforslag

Mandatfordelingen mellom valgdistriktene ved stortingsvalg

Utvalget foreslår at visse bestemmelser som nå finnes i Grunnloven, overflyttes til valgloven. Dagens grunnlovbestemmelse i § 58 tredje ledd fordeler et bestemt antall mandater til hvert distrikt/fylke. Utvalget foreslår å erstatte denne med en bestemmelse om en metode for fordelingen og overlate den nærmere reguleringen til lov. På bakgrunn av befolkningsutviklingen skal mandatfordelingen justeres foran annethvert stortingsvalg. Det foreslås også at navnene på valgdistriktene tas ut av Grunnloven og at denne ikke lenger skal bestemme at hvert fylke skal utgjøre et valgdistrikt. Imidlertid forutsetter utvalget at det fortsatt skal være 19 valgdistrikter, jf. dagens fylkesinndeling.

Utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet Haram) går inn for følgende forslag:

• Det totale antall stortingsrepresentanter økes fra 165 til 169. Det velges 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater.

• Antallet utjevningsmandater økes fra 8 til 19 for å få til en ytterligere politisk proporsjonal valgordning. Det fordeles ett utjevningsmandat fra hver valgkrets.

• Sperregrensen for utjevningsmandater blir, som i dag, 4 pst. oppslutning på landsbasis.

• Det totale antallet stortingsrepresentanter fordeles på valgkretsene etter en fordelingsmetode som gir 1 poeng per innbygger og 1,8 poeng per kvadratkilometer. Denne fordelingen skal justeres i forkant av annethvert valg. Dette betyr at det fremdeles skal tas distriktspolitiske hensyn i mandatfordelingen. Utvalget viser til at dette har lange tradisjoner, og at en geografisk motsetning fortsatt gjør seg gjeldende i norsk politikk.

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i det foreliggende grunnlovsforslag nr. 7. Departementet anser at utvalgets forslag korresponderer best med forslag D alternativ 2 når det gjelder endringer i Grunnloven § 57, og med forslag F alternativ 1 når det gjelder endringer i Grunnloven § 59. Departementets lovforslag baserer seg på at disse grunnlovsforslagene blir vedtatt.

Ved stortingsbehandlingen av grunnlovsforslag nr. 7 (Dokument nr. 12:7 (1999-2000)), 26. mai 2003, ble forslag D alternativ 2 og forslag F alternativ 1 bifalt.

Personvalget ved stortingsvalg

Stortingsvalg er i dag rene partivalg. Velgerne kan riktignok endre på stemmesedlene og derved angi preferanser for særskilte kandidater, men velgernes rettinger har i praksis ikke hatt betydning for kandidatkåringen. Tidligere valglov bestemte i korthet følgende om stortingsvalg: Rekkefølgen av kandidatnavnene på stemmesedlene regnes slik velgeren har angitt den ved plassen på stemmeseddelen eller ved tilføyd nummer. Et kandidatnavn kan strykes ved å sette strek over navnet (§ 44). Ved kandidatoppgjøret for den enkelte valgliste teller en først bare de navn som står som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer ved denne opptelling, er valgt. Skal listen ha mer enn én representant, teller en deretter opp de navn som står som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer sammenlagt ved de to opptellingene, når en ser bort fra den allerede valgte, er valgt. På samme måte fortsetter en inntil alle de representantplasser listen skal ha, er besatt. Har flere kandidater fått like mange stemmer, anses den valgt som står først i rekkefølgen på listen (§ 52). Tilsvarende regler gjaldt for fylkestingsvalget.

Valglovutvalget (alle unntatt medlemmet Haram) går inn for å øke velgernes innflytelse på personvalget. Utvalget viser til at kunnskapssamfunnet har gitt et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en sentral verdi. Videre peker utvalget på at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer og at dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Utvalget legger vekt på at personvalget er viktig for velgerne, spesielt ved kommunestyrevalgene. Personvalget blir viktigere også fordi konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål etter hvert går like mye gjennom de politiske partiene som mellom dem. Utvalget fremholder at et sentralt tema har vært hvordan en best mulig kan balansere partienes interesser mot velgernes.

Utvalget legger følgende prinsipper til grunn for sitt reformforslag:

• Velgerinnflytelsen bør økes.

• Reglene bør bygge på elementer som er kjente for velgerne.

• Rammene for personvalget bør være mest mulig like i de ulike typer valg.

• Tersklene for at personvalget skal slå igjennom bør ikke være for høye, særlig gjelder dette kommunestyrevalgene.

• Gjennom personvalget skal velgernes positive preferanser stå i fokus.

Utvalget foreslår følgende felles regler for velgernes rettinger på stemmesedlene til stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg: Personstemmer gis ved å krysse av ved kandidatenes navn på listene. Det kan kun gis én personstemme til hver enkelt kandidat. Det settes ingen begrensninger på hvor mange kandidater det kan gis tilleggsstemme til. Forslaget innebærer at adgangen til å stryke kandidatnavn faller bort.

Utvalget foreslår ved stortings- og fylkestingsvalg en flat fem-pst. "sperregrense" for at personstemmene skal få effekt. For at personstemmene skal tas i betraktning, kreves at en kandidat med sine personstemmer oppnår minst fem pst. av partiets stemmetall i sin valgkrets. Kandidaten vil da rykke forbi de andre kandidatene foran på listen. De kandidater som har fått minst fem pst. av stemmene, rangeres i rekkefølge etter personlig stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølgen på listen.

Av høringsinstansene har forholdsvis få uttalt seg om disse forslagene vedrørende stortingsvalg. Likestillingssenteret peker på - for alle typer valg - at dagens valgordninger viser at partiene i større grad enn velgerne har mulighet for å sikre en jevn kjønnsbalanse, og er bekymret over at utvalget foreslår å svekke partiene på dette punkt.

Departementet deler utvalgets syn på grunner som tilsier at velgernes innflytelse over personvalget bør økes. Fokuset ved de forskjellige valgene har vært noe forskjellig når det gjelder balansen mellom hensynet til velgernes påvirkningsmuligheter og partienes innflytelse over personvalget. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg har partivalget blitt sett på som mer sentralt enn personvalget. På denne bakgrunn er departementet enig med utvalget i at personvalget bør stå sterkere ved kommunestyrevalget enn ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Likevel er departementet enig med utvalget i at velgerne bør gis større innflytelse også på personsammensetningen av Stortinget. Departementet støtter utvalgets forslag om at velgerne også ved stortingsvalg kan gi personstemmer ved å krysse av ved kandidatenes navn på listene, men foreslår at "sperregrensen" for personstemmer settes til åtte pst. i stedet for fem pst. som foreslått av utvalget, for å hindre tilfeldige utslag. Det vises til at ved svenske riksdagsvalg er grensen åtte pst., og at ordningen med større innslag av personvalg ved stortingsvalg vil være et nytt element i valgordningen. Prosentsatsen bør kunne vurderes med tanke på en lavere prosentsats når man har vunnet erfaringer med ordningen.

Under henvisning til ovenstående ble det i proposisjonen foreslått bestemt i valgloven at velgeren ved alle valg kan gi kandidater på stemmeseddelen en personstemme ved å sette et merke ved kandidatens navn. Det er ingen begrensning med hensyn til antallet kandidater som hver velger kan gi en personstemme. Adgangen til å stryke kandidatnavn videreføres ikke, heller ikke adgangen til å endre rekkefølgen på kandidatnavnene ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Det ble foreslått innført de samme regler for personvalg ved fylkestingsvalg og stortingsvalg.

I Innst. O. nr. 81 (2001-2002) støttet kontroll- og konstitusjonskomiteen forslaget om å gi velgerne større innflytelse på personvalget ved valg til fylkesting og kommunestyre. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støttet proposisjonens forslag om åtte-pst. sperregrense for velgerpåvirkning på personvalget ved fylkestingsvalget. Fremskrittspartiets medlemmer støttet utvalgets forslag om fem-pst. grense. Det samme flertall støttet også Regjeringens forslag om å fjerne velgernes rett til å stryke kandidater ved fylkestings- og kommunestyrevalg. Fremskrittspartiets medlemmer ønsket å opprettholde velgernes rett til å stryke kandidater. Innholdet i § 7-2 og § 11-10 annet ledd i den nye valgloven ble i samsvar med komitéflertallets oppfatning.

For kommunestyrevalg ble det ikke fastsatt noen tilsvarende sperregrense, men partiet kan bestemme at et visst antall kandidater skal få et tillegg i sitt personlige stemmetall på 25 pst. av det totale antall stemmer partiet får, jf. § 6-2 tredje ledd og § 11-12 annet ledd.

2.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til forslaget til ny valglov. Bakgrunnen for forslaget er ønske om en valglov som er smidigere og lettere fanger opp endringer i samfunnet mv. Forslagene til endringer i valgloven skal videre bidra til å sikre en mer "rettferdig" fordeling av representantene mellom valgdistriktene og inspirere velgerne til å gå til urnene.

Komiteen viser til stortingsbehandlingen av grunnlovsforslag nr. 7 om valgordningen den 26. mai 2003, og til Innst. S. nr. 209 (2002-2003) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Dokument nr. 12:7 (1999-2000).

Komiteen viser også til tidligere behandling av spørsmål i tilknytning til kommune- og fylkestingsvalget. Komiteen vil understreke verdien av et mest mulig lettfattelig valgsystem og ser det som et mål å sikre at regelverket i størst mulig grad er ensartet for de ulike valg.

Komiteen er enig i at en rekke bestemmelser flyttes ut av Grunnloven og over i valgloven. Navn på valgkretser, mandatfordeling mv. hører naturlig hjemme i denne loven. Hovedprinsipper som forholdet mellom distriktsrepresentanter og utjevningsmandater og prinsipper for fordeling av mandater mellom valgkretser, skal derimot fortsatt være i Grunnloven med den sikkerhet for bred enighet om endringer som prosedyrene for behandling av grunnlovsforslag er underlagt. Komiteen har merket seg at det er fremmet forslag om å kreve 2/3 flertall for endringer i valgloven. Komiteen finner det ikke nødvendig med en slik særbehandling av spørsmål i valgloven, blant annet fordi de helt grunnleggende bestemmelser om valg til Storting fortsatt vil ligge i Grunnloven.

Når det gjelder forslagene til fordeling av mandater mellom valgdistriktene, viser komiteen til stortingsbehandlingen av grunnlovsforslag nr. 7, 26. mai 2003, og til sine merknader i Innst. S. nr. 209 (2002-2003).

Ved stortingsbehandlingen bifalt Stortinget forslag D alternativ 2 om endringer i Grunnloven § 57, som innebærer at det totale antallet stortingsrepresentanter skal fordeles på valgkretsene etter en fordelingsmetode som gir 1 poeng per innbygger og 1,8 poeng per kvadratkilometer.

Stortinget bifalte videre forslag F alternativ 1 om endringer i Grunnloven § 59, som innebærer en opprettholdelse av sperregrensen på 4 prosent av velgerne på landsbasis for å få rett til utjevningsmandat.

Komiteen er av den mening at ingen valgkrets bør ha mindre enn fire mandater, og viser til Innst. S. nr. 209 (2002-2003) der en samlet komité uttaler at det bør innføres en bestemmelse i Grunnloven som sikrer at hvert valgdistrikt skal ha en minimumsrepresentasjon på fire mandater. Et slikt grunnlovsendringsforslag er per i dag ikke fremmet og må fremmes på ordinær måte innen de frister som Grunnloven fastsetter.

Komiteen viser til innføring av velgerinnflytelse på personvalget til fylkestinget. Ordningen vil første gang bli gjort gjeldende ved kommune- og fylkestingsvalget høsten 2003.

Komiteen ser både fordeler og ulemper ved å innføre en slik ordning og viser til at det knytter seg stor usikkerhet med hensyn til hvorledes en slik ordning vil slå ut. Forutsetningen for at en utvidelse av velgernes rett til personpåvirkning skal ha noen konsekvens, er at mange velgere benytter seg av retten til å kumulere. Blir ordningen bare benyttet av et lite bevisst mindretall, vil disse i realiteten få en uforholdsmessig og lite demokratisk innflytelse på hvem som blir valgt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, anbefaler derfor at man i denne omgang begrenser ordningen til å gjelde ved fylkestingsvalg, men slik at det etter valget i 2003 foretas en gjennomgang og evaluering av ordningen.

Flertallet går følgelig imot forslaget i proposisjonen på dette punkt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at forslaget om åpning for personvalg også ved stortingsvalg har sin bakgrunn i at dette er en vel innarbeidet ordning for kommunevalg og her anses som en demokratisk selvfølge av velgerne. Hensynet til ensartethet gjorde at Stortinget i 2002 vedtok at det skulle innføres personvalg også ved avviklingen av fylkestingsvalg. Disse medlemmer finner det på bakgrunn av dette naturlig at velgerne gis tilsvarende økt innflytelse også ved stortingsvalg. Disse medlemmer antar at det for velgerne vil virke forvirrende og noe underlig dersom de ikke gis tilsvarende muligheter til å påvirke personvalget her som ved andre valg. Disse medlemmer er av den oppfatning at en 8-pst. sperregrense for å påvirke personvalget er en relativt høy terskel. Disse medlemmer viser til at det kan stilles spørsmål ved i hvilken grad de politiske partiers nominasjonsprosesser kan regnes som mer demokratiske enn at over 8 pst. av et partis velgere ønsker en annen rekkefølge enn den partienes nominasjonsmøter har foreslått.

Disse medlemmer viser for øvrig til Valglovutvalget og Regjeringens vurderinger og anbefalinger om personvalg, jf. punkt 2.1 ovenfor, og slutter seg til Regjeringens forslag når det gjelder velgerinnflytelse på personvalget.

Komiteen viser til merknader og forslag i forbindelse med behandlingen av de deler av proposisjonen som omhandler kommune- og fylkestingsvalg, og vil understreke betydningen av en balanse mellom kvinner og menn ved valg til Stortinget. Målet må være at begge kjønn er representert med minst 40 pst.

Komiteen viser for øvrig til sine merknader under de enkelte bestemmelser. Der komiteen uten videre kan slutte seg til bestemmelsen, fremmes ingen særskilt merknad.