Sammendrag

Norge har i dag ikke noe eget straffebud som retter seg uttrykkelig mot handel med mennesker. Men flere bestemmelser i straffeloven og i andre lover kan anvendes på handlinger som utføres i forbindelse med menneskehandel.

Norge undertegnet protokollen om menneskehandel samtidig med at konvensjonen ble undertegnet den 13. desember 2000. Ved å ratifisere protokollen vil Norge forplikte seg til å kriminalisere menneskehandel og å sikre bistand til og beskyttelse av ofrene for menneskehandel.

I høringsnotatet konkluderte departementet med at det kunne være tvil om protokollens krav til å kriminalisere menneskehandel er oppfylt i norsk rett. Blant annet av den grunn foreslo departementet et eget straffebud mot menneskehandel. Departementet la i høringsnotatet til grunn at norsk rett for øvrig tilfredsstiller de forpliktelser som protokollen om menneskehandel pålegger statene. Det var derfor etter departementets syn ikke nødvendig med andre lovendringer for å kunne ratifisere protokollen.

Departementet foreslo i høringsnotatet et eget straffebud mot menneskehandel. Behovet for et eget straffebud ble begrunnet med at det kan finnes forhold som faller inn under protokollens artikkel 3, men som ikke rammes av noe norsk straffebud. Videre vil et eget straffebud gi et mer oversiktlig regelverk, og det kan bidra til en mer effektiv bekjempelse av menneskehandel. Det ble også pekt på at uten et eget straffebud kunne det gis et feilaktig inntrykk av at menneskehandel ikke er kriminalisert i Norge.

Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg støtter departementets forslag om at det bør innføres et eget straffebud mot menneskehandel.

Departementet holder fast ved forslaget om et eget straffebud mot menneskehandel med den begrunnelse som ble gitt i høringsnotatet, og fremmer forslag om et straffebud om menneskehandel som skal erstatte gjeldende § 224 i straffeloven.

Departementet fremmet i høringsnotatet to alternative forslag til lovtekst. Bare alternativ 1 rammer den som står for selve utnyttelsen. Begge alternativene rammer andre aktører i handelen med mennesker enn den som direkte står for utnyttelsen. Det er disse bakmennene protokollen retter seg mot. Uten dem ville utnyttelsen ofte ikke være mulig. Ordlyden i utkastene nevner enkelte sentrale bakmannshandlinger, men dette er kun ment som eksempler. Begge bestemmelser rammer generelt medvirkning til å utnytte noen til de formål som rammes av straffebudet. I tillegg rammes den som gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til utnyttelse som nevnt fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling.

Flertallet av høringsinstansene mener at alternativ 1 er å foretrekke fremfor alternativ 2. Flere av høringsinstansene - også de som ønsker et nytt straffebud - peker likevel på at det kan være problematisk å lage en presis lovtekst. Departementet fremmer derfor forslag i tråd med høringsnotatets alternativ 1, men med noen endringer.

I høringsnotatet sies det at lovteksten må nevne de formål som personene blir utnyttet for eller forledet til å la seg bruke til. Departementet tok utgangspunkt i de markeder for menneskehandel som er nevnt i definisjonen i protokollen. Seksuelle formål, tvangsarbeid og fjerning av organer er nevnt i utkastet. I tillegg nevnes det å utnytte noen til fremmed krigstjeneste, fordi dette i dag står i § 224 og departementet fant at forbudet mot slike handlinger bør videreføres. Departementet mente derimot at slaveri, slaveriliknende praksis og trelldom er godt nok dekket i straffeloven § 225 og at det derfor ikke er nødvendig å ta med slike handlinger i et nytt straffebud mot menneskehandel.

Høringsinstansene hadde få synspunkter på utformingen av formålene, og departementet holder fast ved den opplistingen av formål som er foreslått i høringsnotatet.

Departementet mente i høringsnotatet at den foreslåtte ordlyden ikke gjorde det nødvendig å regulere særskilt situasjonen der det handles med personer under 18 år. Dette var begrunnet med at dersom en person under 18 år er handlet med for de formål som er nevnt, skal det mindre til enn ellers for å si at vedkommende er utnyttet eller forledet.

Flere høringsinstanser mener derimot at situasjonen der det handles med personer under 18 år, bør reguleres særskilt i lovgivningen. Riksadvokaten mener at midlene for utnyttelse bør inntas i straffebudet for å gjøre det mer presist. Han peker samtidig på at det da må gjøres unntak for handel med mindreårige i tråd med protokollen.

Departementet støtter riksadvokatens syn med den begrunnelsen som er gitt og foreslår at § 224 får et tredje ledd hvor dette reguleres eksplisitt. Videre bør det ved vurderingen av om overtredelsen er grov, legges særlig vekt på at den som blir utsatt for utnyttelsen, er under 18 år.

Departementet foreslo i høringsnotatet en differensiert strafferamme slik at den som utnytter en person til de nevnte formål eller forleder noen til å la seg bruke til slike formål, skulle kunne straffes med fengsel inntil 10 år. Dette er den samme strafferammen som etter gjeldende § 224. For bakmannshandlingene foreslo departementet en strafferamme på fengsel inntil 5 år. Begrunnelsen for en lavere strafferamme her, var at det foreslåtte straffebudet rammet vidt, og at det er forskjell på f.eks. å holde en person frihetsberøvet for utnyttelse til seksuelle formål, og det å transportere vedkommende fra hjemstedet til grensen. Uansett ville disse handlingene etter forslaget kunne rammes med fengsel inntil 10 år dersom de var ledd i organisert kriminalitet.

Det fremkommer ulike synspunkter på forslaget om strafferamme i høringsrunden.

Departementet er enig i at ulikheter i straffverdighet ikke nødvendigvis går mellom den som utnytter og den som legger forholdene til rette for at utnyttelsen kan skje. I tillegg kan rollene gli over i hverandre, og det kan da bli kunstig å skulle skille i forhold til strafferamme. Departementet foreslår derfor at § 224 deles inn i simple og grove overtredelser. Simple overtredelser bør straffes med fengsel inntil 5 år og grove overtredelser med fengsel inntil 10 år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, foreslår departementet at det skal legges særlig vekt på om den som ble utsatt for handlingen, var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang eller om overtredelsen ga betydelig utbytte.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, har ingen merknader til utformingen av ny straffeloven § 224, og slutter seg til de anvisninger som gis i proposisjonen om hvordan bestemmelsen skal forstås og praktiseres.

Flertallet har merket seg at straffeloven § 202 foreslås endret slik at bestemmelsen rammer det å fremme andres prostitusjon. Flertallet støtter denne endringen all den tid straffeloven § 224 vil ramme det straffverdige i å utnytte og forlede andre mennesker i prostitusjon.

Flertallet vil presisere at endringen i straffeloven § 202, sammenholdt med ny straffeloven § 224, ikke innebærer en reduksjon i omfanget for det straffbare. Flertallet mener det er nødvendig å endre § 202 samtidig som det vedtas en ny § 224. Dette fordi det ikke er ønskelig med utstrakt overlapping i området for det straffbare bestemmelsene imellom. Flertallet frykter at en slik overlapping kan medføre at handlinger som bør dømmes etter den strengere § 224, av påtalemyndigheten påberopes eller av domstolene anvendes under § 202. Dette kan skje fordi brudd på § 202 oppleves lettere å bevise enn brudd på § 224. En slik utvikling er etter flertallets oppfatning ikke ønskelig.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil påpeke at handel med mennesker innebærer grove krenkelser av menneskerettighetene. Handel med mennesker er en kynisk utnyttelse av fattigdomsskapt sårbarhet som i første rekke rammer kvinner og barn. Derfor er slik menneskehandel etter dette flertallets oppfatning ofte også et uttrykk for seksualisert vold som strider mot prinsippet om likestilling mellom kjønnene.

Dette flertallet er kjent med at mange av dem som utnyttes av menneskehandlere er mindreårige. De er i tillegg til å være ofre for en kriminell handling, også frarøvet omsorg, familieliv, utdanning og andre basale rettigheter som alle barn har behov for og krav på. Dette flertallet mener at vi her snakker om en alvorlig form for profittmotivert og organisert kriminalitet som truer de mest grunnleggende prinsipper om menneskets verdi.

Dette flertallet har merket seg at Regjeringens forslag om et eget straffebud mot menneskehandel er en oppfølging av Handlingsplanen mot handel med kvinner og barn som ble lagt frem den 12. februar 2003. Det kan finnes forhold som faller inn under protokollen art. 3, men som ikke rammes av noe norsk straffebud. Det er derfor nødvendig med et eget straffebud mot menneskehandel for at Norge skal kunne ratifisere FN-protokollen om menneskehandel. Dette flertallet mener at et eget forbud mot menneskehandel vil gi et mer oversiktlig regelverk, og dessuten er det viktig av pedagogiske grunner. Av hensyn til internasjonalt samarbeid for å bekjempe handel med mennesker er det videre hensiktsmessig at regelverkene på området i ulike land er tilsvarende.

Dette flertallet støtter Regjeringens vurdering av at både de typiske bakmannshandlingene og handlingene til dem som står for selve utnyttelsen rammes av bestemmelsen om menneskehandel i straffeloven § 224. Både det å forlede og det å utnytte noen i forbindelse med menneskehandel er så straffverdig at det bør rammes av bestemmelsen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser at begrepet handel med mennesker er et begrep med mange fasetter. Uansett er det viktig å innføre straffebud mot dem som står bak utnyttelsen av mennesker som er tvunget eller på annen måte fanget inn i en tvangsmessig situasjon der en blir utsatt for seksuelle overgrep, tvangsarbeid, krigstjeneste utenfor eget lands forsvar og fjerning av vedkommendes organer.

Disse medlemmer ser at alder og lignende best ivaretas som et mulig straffeskjerpende moment som kan legges sammen med andre forhold. Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag i denne forbindelse.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener Riksadvokatens forslag til momenter som bør med i straffeloven § 224, siste ledd, er bra og at flere enn de momentene Regjeringa har tatt hensyn til i utformingen av paragrafen, må med. Dette medlem mener imidlertid at bestemmelsen ikke bør omfatte en vurdering av hvorvidt handlingen ga betydelig utbytte eller ikke. Dette medlem mener det økonomiske utbyttets størrelse må være uvesentlig i en sammenheng som dette.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

"Straffeloven § 224 fjerde ledd skal lyde:

Grov menneskehandel straffes med fengsel inntil 10 år. Ved avgjørelse av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på om den som ble utsatt for handlingen var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang og om gjerningspersonen tidligere er straffet etter §§ 202, 224 eller 225."

Dette medlem vil videre fremme forslag i tråd med Riksadvokatens og Oslo politidistrikts synspunkter når det gjelder adgangen til å ta i bruk kommunikasjonsavlytting også etter simple overtredelser av § 224, til tross for at slik overtredelse har en strafferamme på 5 år.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

"Straffeprosessloven § 216 a første ledd bokstav b skal lyde:

b) som rammes av straffeloven kapittel 8 eller 9, av § 162, § 224 eller § 317, jf. § 162 eller av lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m v § 5."

Dette medlem vil videre understreke Pro Senterets bekymring for konsekvensene av den foreslåtte endringen av den såkalte ”hallikparagrafen”, dvs. straffeloven § 202. Pro Senteret skriver blant annet:

"Dersom en gjennomfører de endringene i hallikbestemmelsen som departementet skisserer, vil en redusere rettsvernet for de kvinner og menn i prostitusjon som, på grunn av fraværet av tvangsmidler, ikke faller inn under et straffebud mot menneskehandel."

Departementet avviser på sin side dette, og skriver blant annet:

"Det er ikke meningen at endringen skal avkriminalisere noen handlinger som i dag rammes av § 202 (…)."

Dette medlem er glad for at departementet har denne holdningen, men mener likevel det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt dette blir tilstrekkelig ivaretatt dersom forslaget til ny § 202 blir vedtatt. Årsaken til dette er bl.a. departementets egne merknader på side 97 i proposisjonen hvor det står at:

"(d)e samme handlinger som er nevnt som eksempler på overtredelse av § 202, vil være straffbare etter § 224 dersom utnyttelsen eller forledelsen har skjedd ved bruk av de tvangsmidler som er nevnt i § 224 første ledd." (dette medlems uthevning).

Dette medlem mener det er viktig at det fortsatt skal være straffbart å utnytte andres prostitusjon og å forlede andre til å drive med prostitusjon eller til å fortsette med det - selv om dette ikke skjer ved bruk av tvangsmidler. Dette bør framgå klart og tydelig av loven. Dette medlem går derfor imot den foreslåtte endringen av § 202.