1.1 Innledning

Helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i kommunehelsetjenesteloven, folketrygdloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven.

Det foreslås at de regionale helseforetakene får ansvaret for dekning av reiseutgifter, herunder oppholdsutgifter og utgifter til nødvendig ledsager for pasienter som reiser til behandling i spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten. Det understrekes at rettighetene for pasientene forblir uendret.

Departementet foreslår videre at ansvaret for transport av helsepersonell overføres til de regionale helseforetakene og kommunene slik at de regionale helseforetakene får ansvaret for transport av helsepersonell i spesialisthelsetjenesten, mens kommunene får ansvaret for transport av helsepersonell i kommunehelsetjenesten. Kommunen vil også få ansvaret for dekning av reiseutgifter for helsepersonell utenfor kommunehelsetjenesten (annet helsepersonell) i den grad behandlingen dekkes etter folketrygdloven kapittel 5.

Det foreslås at finansieringsansvaret for syketransport og transport av helsepersonell overføres fra 1. januar 2004.

1.2 Bakgrunn for overføringen

Utgifter til syketransport dekkes etter folketrygdloven §§ 5-16 til og med 5-18. Stønadsordningen omfatter transport av pasient og eventuell nødvendig ledsager til og fra medisinsk behandling, når transporten ikke må foregå med ambulanse. I 2002 var utgiftene til syketransport 1,543 mrd. kroner, mens oppholdsutgiftene utgjorde 47,7 mill. kroner.

Reiseutgifter for behandlingspersonell dekkes med hjemmel i folketrygdloven § 5-19. Formålet med bestemmelsen er å sikre at pasienter som på grunn av sin helsetilstand ikke kan møte fram hos behandler, får et behandlingstilbud. Utgifter til transport av helsepersonell utgjorde nesten 330 mill. kroner i 2002.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003 vedtok Stortinget følgende:

"Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med oppfølgingen av Hagen-utvalget (finansieringssystemet i spesialisthelsetjenesten) forberede overføring av finansieringen av syketransport fra Rikstrygdeverket til de regionale helseforetakene."

Spørsmålet om en ansvarsoverføring av syketransport har vært vurdert av en departementsoppnevnt arbeidsgruppe som avga innstilling i mars 2002. Flertallet i arbeidsgruppen anbefaler at ansvaret for syketransport overføres fra folketrygden til de regionale helseforetakene.

Det vises til tidligere forsøk med ansvarsoverføring gjennom et prøveprosjekt som ble gjennomført tidlig på 1990-tallet da sju fylkeskommuner overtok ansvaret for syketransport på frivillig basis. Resultatene viste at det gjennomgående var lavere utgiftsvekst i prøvefylkene enn i landet for øvrig. I en fellesuttalelse til Sosialdepartementet uttalte prøvefylkene at en overføring av ansvaret for syketransport til kommunesektoren var riktig ut fra en vurdering av forvaltningsnivåenes kompetanse, øvrige ansvarsområder og muligheter til å rasjonalisere virksomheten.

Hagen-utvalget la fram sin innstilling NOU 2003:1 i desember 2002. Flertallet i utvalget foreslår at rettigheten til syketransport opprettholdes, og at ansvaret for syketransport overføres til de regionale helseforetakene. Et mindretall i Hagen-utvalget støtter ikke forslaget om overføring av finansieringsansvaret for syketransport til de regionale helseforetakene, men foreslår at folketrygden fortsatt bør ha ansvaret for syketransport. De høringsinstansene som har uttalt seg om syketransport og transport av helsepersonell i forbindelse med høringsrunden om NOU 2003:1, er referert i proposisjonen.

1.3 Begrunnelse for overføring av finansieringsansvaret

Det framholdes at det er et mål å stimulere til behandling nær pasientens bosted når dette både er til fordel for pasienten og representerer sparte utgifter til syketransport. Departementet mener at dagens finansieringsordninger og oppdeling av finansieringsansvaret i noen tilfeller kan hindre rasjonelle behandlingsløsninger, og at en ordning der finansieringsansvaret og utgiftsansvaret samles på ett nivå, vil bidra til mer rasjonelle behandlingsløsninger og et mer kostnadseffektivt transporttilbud.

De regionale helseforetakene utløser anslagsvis 80 prosent av dagens utgifter til syketransport, mens kommunesektoren utløser anslagsvis 20 prosent av utgiftene. Ut fra prinsippet om at den som utløser en utgift i størst mulig grad bør ha ansvaret for utgiftsdekningen, har departementet vurdert å dele ansvaret for syketransport mellom de regionale helseforetakene og kommunene. Det framholdes at hvis alle kommuner og fem helseregioner får ansvaret for syketransport, vil det bli flere ulike løsninger og større forskjeller i tilbudet, og at mange kommuner er små og kan mangle kompetanse, ressurser og virkemidler for å ivareta syketransportansvaret på en god måte. I tillegg legger departementet vekt på at syketransport fortsatt skal være en lovfestet rettighet for pasientene. Et alternativ der kommunene overtar ansvaret for pasienters reiseutgifter til/fra kommunehelsetjenesten, anbefales derfor ikke, og departementet vil heller ikke anbefale at folketrygden fortsatt skal dekke pasientenes reiseutgifter til kommunehelsetjenesten. Departementet foreslår at de regionale helseforetakene får ansvaret for å dekke reiseutgifter til pasienter som reiser til undersøkelse og behandling både i spesialisthelsetjenesten, kommunehelsetjenesten og hos private behandlere der behandlingsutgiftene i dag dekkes etter folketrygdloven kapittel 5.

Etter departementets syn er det med en fortsatt folketrygdfinansiering av transport av helsepersonell en risiko for uønskede virkninger, fordi transport av helsepersonell er gratis for dem som utløser den, og som samtidig har ansvaret for utvikling og organisering av helsetjenesten. Vurderingen av en deling av ansvaret mellom kommunene og de regionale helseforetakene for transport av helsepersonell blir etter departementets syn en annen enn for syketransport fordi kommunehelsetjenestens andel av de samlede reiseutgiftene er langt større enn den tilsvarende utgiftsandelen for syketransport, og fordi kommunene har ansvar for bruken av egne ansatte og må antas å ha en mer direkte påvirkning på omfanget av transport av personell som er ansatt i kommunehelsetjenesten. Departementet foreslår at ansvaret for transport av helsepersonell innen spesialisthelsetjenesten overføres til de regionale helseforetakene, mens ansvaret transport innen kommunehelsetjenesten overføres til kommunene.

Det framholdes at etter den foreslåtte ansvars­overføringen vil de regionale helseforetakene i større grad stimuleres til å opprette behandlingstilbud nærmere pasientens hjemsted, for eksempel i forbindelse med dialyse- og cellegiftbehandling, og pasientene vil dermed unngå lange reiser til sykehuset med de ulemper dette medfører.

Etter departementets syn kan en ansvarsoverføring til de regionale helseforetakene på sikt medføre at etterspørselen etter transporttjenester vil kunne reduseres dersom helsetjenester lokaliseres på en annen måte.

1.4 Pasientens rettsstilling

Departementet forutsetter at dagens rettigheter til syketransport skal videreføres og mener dette kan gjøres ved å fastsette bestemmelser i pasientrettighetsloven om at pasient og ledsager har rett til å få dekket nødvendige reiseutgifter mv. slik som beskrevet i folketrygdloven. Når det gjelder pasientenes klagemuligheter, vises det til at pasientrettighetsloven kapittel 7 regulerer hva som er gjenstand for overprøving etter loven. Helsetilsynet i fylket (tidligere fylkeslegen) er klageinstans og kan overprøve vedtaket om dekning av utgifter til syketransport. Avgjørelsen til Helsetilsynet i fylket kan bringes inn for domstolen.

1.5 Ny forvaltningsordning

For å redusere transportutgiftene til syketransport er det opprettet kjørekontorer i fylkene som samordner syketransport med drosje. Det framholdes at det operative arbeidet som pågår ved kjørekontorene, og arbeidet som utføres av transportkonsulentene som har oppgaver knyttet bl.a. til drift av disse, er sentralt for å få til en effektiv samordning av transporten. Departementet mener det er naturlig at disse oppgavene overføres til regionale helseforetak (eventuelt helseforetak avhengig av regional organisering) fra 2004.

Det framholdes at trygdeetaten har kompetanse innenfor syketransportområdet, og departementet mener det vil være hensiktsmessig å utnytte denne kompetansen slik at trygdeetaten fortsetter å levere disse tjenestene i 2004. Det legges opp til at de regionale helseforetakene kan kjøpe saksbehandlings- og utbetalingstjenester av trygdeetaten.

Det er anslått at trygdeetaten bruker ca. 200 årsverk på oppgaver knyttet til oppgjør med transportører og behandling av enkeltsaker overfor brukere. Forslaget innebærer at arbeidsgiveransvaret forblir i trygdeetaten, og at de ansattes rettsstilling forblir uendret.

Når det gjelder transport av helsepersonell, legges det til grunn at helseforetakene og kommunene skal utføre denne arbeidsoppgaven fra 2004.

1.6 Personalets rettsstilling

Departementet legger til grunn at overføringene av arbeidsoppgaver vil skje etter reglene om virksomhetsoverdragelse i lov om arbeidsvern og arbeidsmiljø m.v. Det uttales at alle ansatte som har sitt arbeidsforhold knyttet til oppgaver som helt eller vesentlig overføres til foretakene, i samsvar med reglene om virksomhetsoverdragelse vil bli tilbudt videreføring av ansettelsesforholdet i regionale helseforetak/helseforetak. Ved en slik overføring av statlig virksomhet har det vært praksis for å tilstå opparbeidede rettigheter til fortrinnsrett og ventelønn i en avgrenset periode for de tilsatte som blir overført. Departementet foreslår i samsvar med denne praksisen at disse bestemmelsene blir videreført i en overgangsperiode på tre år fra overdragelsestidspunktet.

Når det gjelder transport av helsepersonell i kommunesektoren og andre behandlere som foreslås overført til kommunene, er etter trygdeetatens beregninger antall årsverk knyttet til disse arbeidsoppgavene så ubetydelige at det antas at ingen ansatte i praksis vil følge med arbeidsoppgavene over til kommunene.

Når det gjelder pensjoner, vises det bl.a. til at Statens Pensjonskasse har inngått avtaler med de tidligere fylkeskommunale pensjonskassene som har omtrent identiske pensjonsordninger om overføring av rettigheter. Overføringsavtalen innebærer at arbeidstakeren får utbetalt pensjon fra den siste pensjonsleverandøren som om vedkommende hadde vært medlem der hele tiden. Pensjonsleverandørene foretar så et internt oppgjør seg imellom.

1.7 Lovforslag

1.7.1 Syketransport

Departementet foreslår at hjemlene for dekning av reiseutgifter til undersøkelse og behandling og ledsager flyttes fra folketrygdloven §§ 5-16 til og med 5-18 til pasientrettighetsloven § 2-6 med tilhørende forskrifter. Reglene om dekning av oppholdsutgifter i folketrygdloven § 5-17 foreslås videreført i forskrift gitt med hjemmel i pasientrettighetsloven § 2-6. For å sikre at pasientenes rettigheter videreføres foreslås hjemmelen for dekning av nødvendige reiseutgifter til undersøkelse eller behandling overført fra folketrygdloven til pasientrettighetsloven § 2-6 med tilhørende forskrifter. Departementet legger til grunn at dette er en teknisk overføring, og at dagens tolkning og retningslinjer for folketrygdloven §§ 5-16 til og med 5-18 for dekning av reiseutgifter, stønad til ledsager og oppholdsutgifter videreføres. Folketrygdloven §§ 5-16 til og med 5-18 foreslås opphevet. Det foreslås en forskriftshjemmel der departementet kan gi regler om utbetaling av refusjon for reiseutgifter m.m. slik at bl.a. reglene i folketrygdloven §§ 22-17 og 22-19 kan videreføres. I tillegg foreslår departementet at prinsippet fra folketrygdloven § 5-1 tredje ledd om at retten til dekning av reiseutgifter faller bort i den utstrekning utgiftene dekkes etter annen lovgivning, videreføres i pasientrettighetsloven.

Departementet foreslår at de regionale helseforetakene pålegges i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a nr. 5 å sørge for at befolkningen i helseregionen får transport til undersøkelse eller behandling i kommunehelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten. "Sørge for ansvaret" innebærer at de regionale helseforetakene får et ansvar for å oppfylle de rettsforpliktelser som er hjemlet i pasientrettighetsloven.

For å sikre pasientens rett til å få dekket sine reiseutgifter, foreslår departementet at de regionale helseforetakene i spesialisthelsetjenesteloven § 5-2 pålegges å dekke pasientens reiseutgifter til undersøkelse eller behandling. For å oppnå lik egenbetaling i alle helseregioner, foreslår departementet at departementet gis hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 5-5 nr. 4 til å fastsette størrelsen på egenbetalingen ved reise til undersøkelse eller behandling, herunder fritak for betaling til enkelte pasientgrupper.

Departementet foreslår at det presiseres i folketrygdloven § 5-3 at egenandel for reiseutgifter fortsatt skal inngå i egenandelstak 1.

1.7.2 Transport av helsepersonell

Departementet foreslår at de regionale helseforetakene pålegges i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a nr. 6 å sørge for at helsepersonell i spesialisthelsetjenesten kan reise til pasienten. De regionale helsefore­takene skal tilrettelegge for at helsepersonell kan reise hjem til pasienten når pasientens helsetilstand er til hinder for at pasienten kan møte opp på behandlingsstedet. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å lovregulere utgiftsansvaret i spesialisthelsetjenesteloven siden ansvaret kun gjelder eget helsepersonell.

Departementet foreslår at kommunene i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 andre ledd nr. 8 pålegges å sørge for at helsepersonell ansatt i kommunehelse­tjenesten og annet helsepersonell kan reise til pasienten. Kommunene skal tilrettelegge for at helsepersonell kan reise til pasienten når pasienten ikke kan møte fram på behandlingsstedet på grunn av sin helsetilstand. Dette gjelder også for øvrig helsepersonell som gir behandling med hjemmel i folketrygdloven kapittel 5.

Departementet foreslår at kommunene i kommunehelsetjenesteloven § 5-1 tredje ledd pålegges å dekke reiseutgifter til transport av alt helsepersonell som er knyttet til kommunehelsetjenesten.

Departementet foreslår også at kommunene pålegges ansvaret for transportutgifter for annet helsepersonell enn de som er ansatt i kommunehelsetjenesten, eller som har avtale med kommunen om å yte helsehjelp. Begrunnelsen for dette er at kommunen har ansvar for å sørge for et helhetlig tjenestetilbud til befolkningen i kommunen.

Departementet foreslår at det presiseres i folketrygdloven § 5-24 at folketrygden skal dekke reiseutgifter og utgifter til reise for helsepersonell når medlemmet har behov for helsetjenester under opphold i utlandet.

Departementet foreslår at bestemmelsene om rett til ventelønn og fortrinnsrett til annen statsstilling for de tidligere statsansatte tjenestemenn som nå overføres fra trygdeetaten til foretak, blir videreført i en overgangsperiode på tre år fra overdragelsestidspunktet.

1.8 Økonomiske konsekvenser

Departementet legger til grunn at overføringen av ansvaret i tråd med lovforslaget ikke vil medføre økonomiske konsekvenser for staten samlet sett på kort sikt. Det uttales at på lengre sikt er det muligheter for at overføringen av ansvar kan bidra til en lavere vekst i offentlige utgifter enn det en ellers kunne forventet.

I forbindelse med overføringen av ansvaret bortfaller retten til trygderefusjon etter folketrygdens bestemmelser. Denne erstattes fra budsjettåret 2004 med en betalingsplikt for de regionale helseforetakene for 50 prosent av utgiftene, mens de resterende 50 prosent dekkes av staten med en egen bevilgning over statsbudsjettet.

Det vil i budsjettforslaget for 2004 bli foreslått å overføre budsjettmidler fra folketrygden til kommunene og til de regionale helseforetakene i tråd med endrede ansvarsforhold.