3.1 Sammendrag

3.1.1 Bakgrunn

Det har de siste årene vært stort fokus på advokatbistanden til asylsøkere og det arbeid advokatene utfører. Det har vist seg at enkelte advokater har hatt en svært stor klientportefølje, noe som har gått på bekostning av den individuelle rådgivningen og oppfølgingen av søkerne.

På bakgrunn av dette satte departementet høsten 2002 i gang ulike tiltak, herunder utredninger, med sikte på å kartlegge den faktiske situasjonen rundt advokatbistanden i asylsaker. Departementet satte også i verk enkelte umiddelbare tiltak for å styrke asylsøkernes rettsikkerhet.

3.1.2 Høringen

Departementets forslag om endringer i reglene om fritt rettsråd som følge av at innføringen av en ny advokatordning i asylsaker ble sendt på høring 19. desember 2003.

En rekke høringsinstanser er i utgangspunktet positive til forslaget om fritt rettsråd i asylsaker.

Advokatforeningen, FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), Flyktningerådet, Juss-Buss, Innvandrernes Landsorganisasjonm INLO) og Fagforbundet er kritiske til flere sider av den foreslåtte advokatordningen og støtter ikke den foreslåtte ordningen.

Utlendingsnemnda (UNE) og Justis- og politidepartementet har i sin uttalelse kommet med forslag av lovteknisk karakter. Disse er tatt til etterretning og er innarbeidet i departementets forslag til ordlyd i § 42.

For øvrig opprettholdes forslaget i høringsbrevet.

Videre er flere av høringsinstansene kritiske til at advokatbistanden i første instans bortfaller.

Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet.

3.1.3 Departementets vurderinger bak forslaget om å fjerne advokatbistanden i første instans

Departementet ønsker å innføre en advokatordning som innebærer at asylsøkerne som utgangspunkt ikke skal ha krav på fritt rettsråd uten behovsprøving i første instans. Det vil i stedet settes inn kompenserende informasjonstiltak utført av en frivillig organisasjon i denne fasen.

Bakgrunnen for forslaget er at det etter departementets vurdering ikke er noe stort behov for omfattende advokatbistand i søknadsfasen. Det viktigste på dette tidspunktet er ikke å argumentere juridisk, men å fremskaffe alle opplysninger som er relevante for vurderingen av beskyttelsesbehovet. Dette er en oppgave som departementet mener i dag ivaretas godt av Utlendingsdirektoratet.

Departementet mener for øvrig at rettssikkerhet ikke er ensbetydende med advokatbistand, og at bistand til asylsøkere i enkelte tilfeller kan ytes av andre enn advokater.

Departementet vil imidlertid fremheve at enkelte grupper kan ha et særlig behov for bistand, og bør derfor gis fritt rettsråd uten behovsprøving både i første og annen instans.

Ved søknader fra enslige mindreårige asylsøkere, og i saker som kan berøre rikets sikkerhet, utenrikspolitiske forhold, eller der eksklusjon kan bli utfallet, gis det rettshjelp også i første instans (3 timer).

3.1.4 Organiseringen av advokatbistanden i klageomgangen

Behovet for juridisk bistand synes å være større i klagefasen enn i søknadsfasen. Dette gjenspeiles ikke i dagens advokatordning. Departementet har derfor besluttet å øke antallet timer advokatbistand i klageomgangen fra dagens tre timer til fem timer.

Den nye ordningen legger for øvrig opp til en differensiering mellom saker, slik at det gis mindre enn fem timers bistand i klageomgangen i antatt grunnløse saker, og i saker som behandles av Dublinregelverket og førsteasyllandsregelen (2 timer). Bakgrunnen for dette er at man ikke ønsker å bruke store ressurser på saker som sjelden eller aldri fører frem, og saker der den juridiske argumentasjon sjelden kommer på spissen.

Det opprettes egne advokatlister i de enkelte regioner, og regionkontorene til UDI fordeler advokater til søkerne etter disse listene. Dette sikrer større nærhet mellom advokater og asylsøkerne i klagefasen, og åpner for mer personlig kontakt. Egne lister i distriktene vil også bidra til at advokatene i distriktene sikres et visst tilfang av klienter og kan bygge opp sin kompetanse. Ved å sette et øvre tak på antall saker eller antall arbeidstimer for advokater som står på listene, vil man også kunne bidra til bedre kvalitet på det arbeidet som legges i den enkelte sak. Som utgangspunkt vil det fortsatt være fritt advokatvalg for søkerne. Når direktoratet har tildelt den enkelte søkeren en advokat, vil det imidlertid gjelde begrensninger i adgangen til å bytte advokat.

Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om å endre utlendingsloven § 42 tredje og fjerde ledd. Gjennom disse bestemmelsene vil hovedprinsippet for den nye advokatordningen fremkomme. For øvrig vil departementet gjennom endringer i § 147 og innføring av en ny § 145a i utlendingsforskriften, foreta en mer detaljert regulering av ordningen.

Lovforslaget innebærer ingen innholdsmessige endringer i forhold til rettshjelp i andre type saker enn asylsaker, jf. dagens bestemmelse i utlendingsloven § 42 tredje ledd. Videre innebærer ikke forslaget endringer i eksisterende regler for godtgjørelse ved personlig fremmøte under nemndmøtebehandling i Utlendingsnemnda. Forslaget til ny advokatordning medfører behov for endringer i forskrift av 18. september 2001 nr. 1088 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fritt rettsråd og i straffesaker § 4 nr. 6. Justisdepartementet vil foreta nødvendige endringer av denne forskriften.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at fritt rettsråd i klageomgangen skal økes fra tre timer til fem timer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, støtter Regjeringens forslag om å innføre en ny ordning hvor det i stedet for fritt rettsråd i først instans, settes inn kompenserende informasjons- og veiledningstiltak utført av en uavhengig frivillig organisasjon.

Komiteen er enig i at enslige mindreårige fortsatt skal motta advokatbistand også i første instans.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det må settes av økte ressurser knyttet til tilbudet om individuell veiledning. Det kan være gode grunner for at et asylintervju vil måtte suppleres. Dette er av særskilt betydning i forhold til ulike former for kjønnsrelatert forfølgelse, da intime forhold kan være vanskelig å fortelle om i første runde.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å sette av økte ressurser knyttet til tilbudet om individuell veiledning relatert til saker som kan inkludere kjønnsrelatert forfølgelse."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil fremheve at den informasjonen og veiledningen som skal gis til asylsøkere under den nye ordningen skal bygges ut i forhold til dagens tilbud. Disse medlemmer viser til at det vil avsettes økte ressurser knyttet til tilbudet om individuell veiledning. Disse medlemmer forutsetter at det samlede tilbudet om individuell veiledning vil bli utvidet i forhold til dagens ordning, og at kjønnsrelatert forfølgelse dermed kan avdekkes og bli en del av asylgrunnlaget på et tidligere tidspunkt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at det også kan gis to timers fritt rettsråd i klageomgangen i saker som faller inn under bestemmelsene i EUs Rådsforordning 8EF nr. 343/2003 (Dublin II-forordningen) og Passkontrolloverenskomsten av 12. juli 1957. Dette gjelder asylsøkere som før de fremmet asylsøknad i Norge har søkt om asyl eller oppholdt seg i et annet land som omfattes av konvensjonen. Dissemedlemmer finner under tvil å kunne støtte dette, men finner ikke å kunne støtte forslaget om at denne gruppen skal ha adgang til ytterligere tre timers fritt rettsråd i tilfelle der det gis utsatt iverksettelse. Begrunnelsen er at dette i svært mange tilfelle dreier seg om saker der det har vært en full behandling av asylsøknaden i et annet land, med avslag, og at man så har unndratt seg uttransport til hjemlandet ved å reise til Norge. Som situasjonen er dirigeres strømmen av asylsøkere til land der det regnes for å være gode muligheter for å få opphold, og Norge har siden 1997 stått høyt på denne listen. Tallene over tilstrømningen av asylsøkere til Norge i de senere år illustrerer dette.

Disse medlemmer har tillit til at det foregår en forsvarlig behandling av asylsøknader også i andre land enn Norge.

Disse medlemmer finner også å kunne gi sin tilslutning til forslagene om:

• Tre timers fritt rettsråd i klageomgangen etter saker etter utlendingsloven § 40 første ledd - saker som Utlendingsdirektoratet anser som åpenbart grunnløse. Begrunnelsen er at Utlendingsdirektoratet kan ta feil i sin første vurdering av en asylsøknad.

• Tre timers fritt rettsråd i første instans i saker som gjelder enslige mindreårige asylsøkere, begrenset til saker der søkeren beviselig er mindreårig, samt saker som kan berøre rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske forhold, og saker der eksklusjon kan bli utfallet.

Disse medlemmer finner under noe tvil å kunne støtte forslaget med styrket informasjon fra frivillige organisasjoner som en kompensasjon for bortfall av fritt rettsråd under behandlingen av asylsøknaden i første instans. Tvilen skriver seg ikke fra behovet for informasjon, men omkostningene forbundet med dette. Det må være helt klart at utgiftene må holdes innen klare økonomiske rammer.

Komiteen støtter forslaget om at Utlendingsdirektoratets regionkontorer overtar noe av det praktiske arbeidet som hittil er blitt ivaretatt av advokater under behandlingen av asylsøknader i første instans, samt at advokat til asylsøkere fordeles etter regionale lister, og at det settes et øvre tak på antall saker eller arbeidstimer.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er kritiske til at retten til advokatbistand foreslås fjernet for førsteinstansbehandling i asylsaker. Det er behov for å vurdere hvorvidt fjerning av advokatbistand i første instans, og erstatningen av informasjon og veiledning gitt av frivillig organisasjon, gir tilstrekkelig rettssikkerhet. En lang rekke av høringsinstansene, inkludert UNHCR, Flyktningerådet, Juss Buss, Advokatforeningen og Redd Barna er kritiske til at advokatbistand i første instans fjernes og erstattes av informasjon og veiledning av organisasjon uten samme juridiske kompetanse. Disse medlemmer mener de foreslåtte endringer om fjerning av retten til fritt rettsråd i første instans står i sterk kontrast til den evalueringsrapport som er gjort for Kommunal- og regionaldepartementet av rh Knoff. Her pekes det på et behov for rettshjelp både i første og annen instans. Det som i evalueringen ble fremhevet som et av problemene var bekymringen rundt omfanget og kvaliteten på den advokatbistand som ble faktisk gitt i søknadsfasen. Disse medlemmer viser til at det 1. januar 2003 ble innført en midlertidig advokatvaktordning, og at departementet selv i Ot.prp. nr. 51 (2003-2004) sier at denne ordningen har ført til en raskere og mer omfattende kontakt mellom asylsøker og advokat. I tillegg ble det i 2003 avsatt midler til økte informasjonstiltak på mottakene, og NOAS har siden 1. september 2003 stått for et eget informasjonsprosjekt hvor asylsøkerne tilbys generell informasjon og individuelle samtaler på transittmottakene. Det er som del av dette prosjektet også utarbeidet en informasjonsfilm og brosjyremateriell på 34 språk.

Disse medlemmer vil påpeke at UNHCR i sin høringsuttalelse skriver at fri rettshjelp må gis gjennom hele asylsøknadsprosessen, både i første- og annen instansbehandling, fordi asylsøkerne har spesielle behov for at rettssikkerheten ivaretas. Det vises til at norske myndigheter må finne andre måter å løse problemene med asyladvokater som ikke gjør en god nok jobb, og at dette ikke må ramme asylsøkerne. Dette kan gjøres ved å innføre et annet godkjenningssystem for de advokatene som skal brukes i slike saker. UNHCR skriver i tillegg at det, etter UNHCRs mening, ikke er tilstrekkelig med et alternativ til individuell juridisk bistand til asylsøkere i den form Regjeringen nå legger opp til, med mindre man sikrer at den også har et veltrent og erfarent juridisk personale. Disse medlemmer viser også til at Flyktningerådet i sin høringsuttalelse påpeker at et utvidet informasjonstilbud fra en organisasjon ikke kan erstatte tilbudet om fri rettshjelp. Disse medlemmer mener at de foreslåtte endringene innebærer en svekkelse av asylsøkernes rettssikkerhet under saksbehandlingen. Utgangspunktet må være at det tilbys 3 timer fri rettshjelp til asylsøkere i første instans og 5 timer i ankeinstansen. Disse medlemmer er slik sett enige med Regjeringen i at fri rettshjelp må styrkes i ankeinstansen. Dette bør allikevel ikke skje på bekostning av fri rettshjelp i første instans. Det er av stor viktighet å kunne tilby juridisk bistand til asylsøkere på et tidlig tidspunkt. Det er videre viktig å kunne skape en trygg klientrelasjon slik at opplysninger om overgrep av seksuell og fysisk karakter kan fremkomme på et så tidlig tidspunkt som mulig. Det krever tid og erfarenhet hos advokat/informant for å skape denne fortroligheten slik at denne type informasjon kommer frem.

Disse medlemmer mener man ivaretar asylsøkerne på en god måte ved at det ved ankomst gis informasjon og tilbud om individuell samtale med frivillig organisasjon, som NOAS, og at det direkte etter intervju oppnevnes advokat fra vaktordningslisten lokalt i nærhet til det mottak asylsøker sendes videre til. Ved ankomst dit opprettes kontakt mellom asylsøker og advokat, for gjennomgang av intervju og videre bistand i forbindelse med førsteinstansbehandlingen. Da grunnleggende informasjon er gitt ved ankomst avgrenser behov for rettshjelp seg til 3 timer i førsteinstans. Ved klagebehandling er det, slik det foreslås i Ot.prp. nr. 51 (2003-2004), behov for 5 timer fritt rettsråd. Disse medlemmer vil påpeke at en advokattildeling etter ankomst til mottak ivaretar rettssikkerheten og behovet for å knytte kontakt med en person i et tillitsforhold på et så tidlig tidspunkt som mulig. Det vil også ivareta den enkelte advokats avgrensning i forhold til antall saker, ved at sakene blir fordelt via vaktordningslisten.

Disse medlemmer mener det er helt feil å foreta så drastiske endringer i rettshjelpsordningen uten at man også først foretar en evaluering av den ordningen man i dag har, og som departementet jo faktisk sier fungerer bra.

Disse medlemmer vil påpeke at behovet for juridisk bistand i begge instanser må sees i sammenheng med utlendingsforvaltningens innføring av 48 timers saksbehandling for antatt grunnløse asylsøkere, samt at det nå vurderes muligheten for å innføre en 48 timers prescreening av samtlige asylsøkere innen 2005.

Disse medlemmer vil også påpeke at barnefamilier i tillegg vil ha et spesielt behov for advokatbistand, for også å påse at barnas rettigheter ivaretas. Barneombudet påpeker også dette i sin høringsuttalelse. Dette fordi enkelte foreldrene i slike situasjoner ofte har mer enn nok med å ta vare på seg selv, og det må også påses at barns selvstendige rett til å bli hørt i søknadsprosessen blir ivaretatt. De advokatene som skal bistå disse familiene vil også ha et behov for ekstra kjennskap til FNs barnekonvensjon.

Disse medlemmer vil påpeke at advokatbistand også vil være viktig i forhold til spesielt sårbare grupper som f.eks. barn og traumatiserte kvinner som kan ha et særskilt behov for juridisk bistand på et tidlig tidspunkt.

Disse medlemmer mener man må ta særskilte hensyn til å få en styrking og kompetanseheving i forhold til kunnskaper om barns rettigheter blant advokater som skal være del av advokatordningen for asylsøkere. Redd Barna har i sin høringsuttalelse foreslått at en mulig løsning vil være å ha en gruppe advokater med særskilte kompetansekrav, for å ivareta de enslige mindreårige. Dette er særlig viktig inntil norske myndigheter får på plass et tilfredsstillende alternativ til dagens vergeordning for denne gruppen.

Disse medlemmer mener i tillegg, siden en relativt stor del av de enslige mindreårige asylsøkerne gjennomgår alderstesting, at denne undersøkelsen bør gjennomføres snarlig etter ankomst til landet, slik at barnet sikres advokatbistand snarlig etter ankomst.

Disse medlemmer mener det er svært uheldig at det legges opp til en differensiert ordning i klageomgangen, slik at Dublin II-saker og saker etter førsteasyllandsregelen nå foreslås å motta kun to timers advokatbistand i klagebehandling. Som NOAS påpeker i høringen er det utvilsomt noen Dublin-saker som fordrer en mer omfattende oppfølging, i tilfeller hvor søker kan begrunne risiko for indirekte refoulement i strid med utlendingslovens § 15, og i tilfeller hvor det er alvorlige helsemessige komplikasjoner som kan tilsi at overføring ikke bør finne sted. UNHCR har i tillegg også påpekt at den individuelle søker må ha mulighet til tilstrekkelig juridisk bistand også i denne type saker. Dette tilsier at også disse sakene, i likhet med de antatt grunnløse, må ha krav på 3 timer fri rettshjelp ved klagebehandling. Disse medlemmer mener i tillegg at det er en klar svekkelse av rettsikkerheten at det ikke skal innvilges noen form for fri rettsshjelp i førsteinstans, og vil foreslå at Dublin II-sakene fremdeles gis 3 timer i første instans, mens de antatt grunnløse gis 2 timer.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette en fast ordning hvor en frivillig organisasjon har ansvar for informasjon og tilbud om individuelle samtaler med asylsøkere etter ankomst."

"Stortinget ber Regjeringen i tillegg opprettholde dagens ordning med tre timer fritt rettsråd i førsteinstansbehandling, men med en differensiering slik at de antatt grunnløse saker gis to timer fritt rettsråd. Advokat tildeles lokalt ved ankomst til mottak."

"Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak som gir personer med definerte Dublin II-saker tre timer fritt rettsråd ved klagebehandling av søknad."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at rettssikkerheten til asylsøkerne blir ivaretatt i den foreslåtte ordningen. Flertallet viser til innholdet i Ot.prp. nr. 51 (2003-2004) og vil påpeke at det er mange andre europeiske land som ikke yter rettshjelp i første instans.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil fremheve at den foretatte evalueringen er tilstrekkelig og vil derfor imøtegå kritikken fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet. Disse medlemmer gjør oppmerksom på at det ikke er besluttet å foreta en 48-timers prescreening av samtlige asylsøkere innen 2005.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser videre til at det stilles krav om barnefaglig kompetanse i forhold til oppretting av advokatlistene. Det er dessuten et mål at alderstesting skal gjennomføres så snart som mulig etter ankomst. Flertallet viser til at Dublin 11-saker og saker etter førsteasyllandsregelen anses som enkle saker. Dersom det er tvil, gis det utsatt iverksettelse og 5 timer advokatbistand.