Regjeringen la 16. januar 2004 frem St.meld. nr. 21
(2003-2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet. Bakgrunnen
for meldingen var bl.a. ønsket om bedre overensstemmelse
mellom politiske mål og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
I meldingen drøftes ulike tiltak som kan bidra til mer
samsvar.
Stortingets flertall har gjennom sin behandling av stortingsmeldingen
i hovedsak sluttet seg til Regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr.
219 (2003-2004).
I proposisjonen foreslår Kommunal- og regionaldepartementet
endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Endringene gjelder
i første rekke lovfesting av tiltak som departementet foreslår
i St.meld. nr. 21 (2003-2004).
Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004) mener departementet det
er behov for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis
i utlendingsforvaltningen er mer i overensstemmelse med politiske
mål og prioriteringer. Det er også ønskelig å innføre
en adgang til kontroll av positive vedtak. Dagens kontroll, som
skjer gjennom klagebehandling og søksmål, gjelder
bare forvaltningens negative vedtak (vedtak til søkerens ugunst).
Endelig er det ønskelig å innføre tiltak
som kan bidra til å sikre likebehandling, og derigjennom styrke
rettssikkerheten for utlendingen.
Spørsmål som gjelder innreise og opphold for
utlendinger står høyt på den politiske
dagsorden. Til tider har det vært et sterkt press på politikerne,
særlig på den ansvarlige statsråden,
for å gripe inn i enkelte utlendingssaker. Dette ble endret
fra 1. januar 2001, ved etableringen av Utlendingsnemnda
og ved at utlendingsloven ble endret slik at departementet ikke lenger
kunne instruere Utlendingsdirektoratet i utlendingssaker. Kommunal-
og regionaldepartementet (tidligere fagdepartement var Justisdepartementet) kan
i dag bare styre praksis i slike saker gjennom endring av regelverket,
med unntak av saker som gjelder utenriks- eller sikkerhetspolitiske
hensyn.
Innvandring kan ha store økonomiske og sosiale konsekvenser
og rører ved viktige samfunnsinteresser, også i
saker der utenriks- og sikkerhetspolitiske hensyn ikke er aktuelle.
Samtidig åpner utlendingsloven for mye bruk av skjønn.
Etter departementets syn viser utviklingen på utlendingsfeltet
i tiden som har gått etter lovendringen at det er behov
for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet
er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler
og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig
med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser
eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre
loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende
i slike situasjoner. I tillegg er det et problem at regelendring
kommer i ettertid og ikke kan rette opp praksis som departementet
finner uheldig i konkrete saker. Lov- og forskriftsbestemmelsene
kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende
at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre
til at regelverket blir svært uoversiktlig, lite fleksibelt
og tungt å praktisere. Å være avhengig
av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det
vanskelig for departementet å få justert praksis
i tråd med de politiske prioriteringene.
Den store utfordringen er hvordan statsråden skal få større
innflytelse på praksis uten å gå tilbake
til situasjonen slik den var før 2001. Det er ikke ønskelig at
departementet skal forestå behandlingen av enkeltsaker,
og det ville være i strid med den forvaltningspolitiske
utviklingen å bringe denne oppgaven tilbake til departementet.
Forslagene om henholdsvis opprettelse av en stornemnd som en
alternativ behandlingsform i UNE, samt at åremålsperioden
for nemndlederne i UNE forlenges til åtte år,
uten mulighet for gjenoppnevning, har sin bakgrunn i en evaluering
av UNE som ble foretatt i perioden oktober 2001-mars 2003 (utført
av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning og
Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, på oppdrag
av Kommunal- og regionaldepartementet).
Departementet sendte 23. januar 2004 på høring forslag
til endringer i utlendingsloven.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark,
Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti,
Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti,
Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet,
lederen Magnhild Meltveit Kleppa, mener det er
behov for større grad av styring når det gjelder
praksis i utlendingsforvaltningen og vil påpeke at det
er behov for endringer i lovverket. Komiteen vil
fremheve at målet er å få et bedre samsvar
mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gi uttrykk for
at det er en tidkrevende prosess å styre gjennom lov- og
forskriftsverket. Flertallet mener derfor det er
behov for å finne raskere og bedre styringsredskaper. Flertallet er
enig med Regjeringen i at statsråden skal kunne gi en generell
instruks til Utlendingsdirektoratet (UDI), at UDIs positive vedtak
kan bringes inn for Utlendingsnemnda (UNE) til vurdering og at spørsmål
om gyldighet av UNEs positive vedtak kan prøves inn for
domstolene. Flertallet fremhever at statsråden fortsatt
ikke skal ha sanksjonsmuligheter i enkeltsaker. Flertallet er
enig med Regjeringen i at en generell introduksjonsmyndighet er
det mest effektive verktøyet for å sikre at praksisen
er i samsvar med mål og prioriteringer.
Flertallet vil fremholde at det på andre
forvaltningsområder er normalt at departementet kan instruere
førsteinstansen. Rettssikkerheten ivaretas på utlendingsfeltet
særskilt gjennom ordningen med et uavhengig klageorgan.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
i utgangspunktet presisere at Fremskrittspartiet har en annen løsning
på utfordringene som vi finner i både UDI og UNE. Disse medlemmer er
av den oppfatning at alle asylsaker skal behandles under politisk
myndighet i departementet, noe som vil gjøre hele UNE overflødig.
På denne bakgrunn vil disse medlemmer vise
til Fremskrittspartiets merknader og forslag i Budsjett-innst. S.
nr. 5 (2004-2005) og fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge ned Utlendingsnemnda og overføre
ansvaret til departementet."
Disse medlemmer er følgelig svært
kritisk til den utviklingen som har skjedd på asylområdet hvor
statsråden har kunnet skyve ansvaret vekk fra seg selv
og over på administrative organ. Likevel er disse
medlemmer av det syn at enkelte av de foreslåtte
endringene er et steg i riktig retning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til at departementet ikke har benyttet
muligheten til å gi uttømmende forskrifter. Disse
medlemmer mener at styring gjennom forskrifter på en
langt bedre måte enn i dag vil gi klare og etterprøvbare
kriterier for opphold og også sikre stabilitet og forutsigbarhet.
Disse medlemmer viser til at det også kom frem
i evalueringen av Utlendingsnemnda at flere av de ansatte ønsket
en klargjøring i forskrift av sentrale begreper som flyktning,
sterke menneskelige hensyn, innvandringspolitiske hensyn, sterk
tilknytning til riket og vesentlige tvilsspørsmål.
Særlig er det behov for å utdype begrepet "sterke
menneskelige hensyn" i forhold til familiegjenforeningssaker der
praksis etter disse medlemmers oppfatning er altfor streng. Disse
medlemmer savner gode begrunnelser fra Regjeringen for hvorfor
dette ikke er gjort. Det fremstår som et paradoks at Regjeringen
unnlater å bruke forskriftshjemmelen denne Regjeringen
selv har fremmet for Stortinget, og heller ønsker en generell
instruksjonsmyndighet. En forskrift er åpenbart mer robust
og tilgjengelig enn en muntlig instruksjon.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utferdige forskrifter som klargjør
sentrale begreper i utlendingsloven: flyktning, sterke menneskelige
hensyn, innvandringspolitiske hensyn, sterk tilknytning til riket
og vesentlige tvilsspørsmål."
Disse medlemmer mener at departementet i oppfølgingen
av evalueringen av Utlendingsnemnda burde gjennomført flere
endringer i utlendingsforvaltningen. Foruten å lage klargjørende
forskrifter, burde både landinformasjonen og alle avgjørelser
fra Utlendingsnemnda være gjort tilgjengelig. Disse medlemmer mener
videre at evalueringsutvalgets påpekninger burde medført
at forhåndsutsending av sakspapirer allerede var effektuert,
sekretariatet burde fattet vedtak i færre saker, flere
saker burde gått for full nemnd, og man burde ha kommet
lenger i forhold til å sikre partsinnsyn.
Komiteen viser for øvrig til
merknader i Innst. S. nr. 219 (2003-2004) og til vedlagte svarbrev
av 14. mars 2005 til komiteen fra Kommunal- og regionaldepartementet
v/statsråden.