Det vises til det som er sagt i punkt 1.1 ovenfor om behovet
for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen
er mer i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer.
I tillegg vil departementet peke på følgende:
Når UDI har fattet et negativt vedtak, vil rettssikkerheten til
søker sikres gjennom at vedkommende kan bringe et avslag
i UDI inn for klagebehandling i UNE. Klageadgangen brukes regelmessig,
og det er ingen utgifter for parten knyttet til klagebehandlingen.
Det er bare der UDI har truffet et negativt vedtak at søker
vil ha interesse i å påklage vedtaket. Når
UDI har truffet et positivt vedtak, er det derimot ingen som har
rett og mulighet til å få en overprøving
av vedtaket. Verken departementet eller UNE har instruksjonsmyndighet
eller rett til omgjøring av eget tiltak. Dette innebærer
at det ikke er noen effektiv kontroll av UDIs positive vedtak, verken
med hensyn til skjønnsmessige spørsmål,
rettsanvendelsen eller vurderingen av faktum. Departementet ønsker å bedre denne
situasjonen.
Ulike tiltak som kan gi bedre styring og kontroll av UDIs praksis
har vært vurdert og ble drøftet i St.meld. nr.
21 (2003-2004). Som det fremgår der, mener departementet
det er hensiktsmessig å innføre en adgang til å gi
generelle instrukser til UDI, og en adgang til å beslutte
at direktoratets positive vedtak skal vurderes i UNE.
Hovedregelen som følger av utlendingsloven § 38
er at departementet ikke kan instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse
eller avgjørelsen av enkeltsaker. Slike instrukser kan
bare gis der hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske
hensyn gjør seg gjeldende. Videre kan departementet instruere
om prioritering av saker. Det kan for eksempel bes om at saker stilles
i bero, i påvente av lov- eller forskriftsendringer. Hovedregelen
om at departementet ikke kan instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse
eller avgjørelsen av enkeltsaker, gjelder overfor alle
instanser som fatter vedtak etter utlendingsloven.
Departementet foreslår at departementet gis adgang til å gi
UDI generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.
Likeledes foreslås adgang for departementet til å gi
generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse
til politi, utenriksstasjon m.m., når de utøver
myndighet etter utlendingsloven.
I proposisjonen opprettholder departementet forslaget som ble
sendt på høring. Det vises til endringene i utlendingsloven § 38
første og tredje ledd første punktum.
Departementet har merket seg at mange høringsinstanser
mener at praksisendringer på utlendingsfeltet bør
skje gjennom lov- og forskriftsendringer, særlig under
henvisning til at høringer sikrer en demokratisk prosess
med åpenhet og at reglene blir lettere tilgjengelig.
Til dette skal det for det første understrekes at selv
om departementet får generell instruksjonsmyndighet overfor
UDI (samt politiet og utenriksstasjonene), overflødiggjør
ikke dette lov- og forskriftsarbeidet. Når departementet
skal instruere, må det holde seg innenfor rammen av det
storting og regjering har bestemt, dvs. at en instruks må være
i overensstemmelse med lov. Dette vil innebære klare skranker
for hva slags praksisendringer som kan foretas gjennom instruks,
uten samtidig endring av lovgivningen. For det andre vises det til
at det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunkt er at overordnet organ
har instruksjonsmyndighet.
Departementets instrukser kan bidra til å klargjøre
hva som er den nærmere forvaltningspraksis.
Det hevdes av flere høringsinstanser at rettssikkerheten
til den enkelte søker taler mot at departementet skal kunne
gi direktoratet generelle instrukser. Til dette vil departementet
bemerke at ord og uttrykk som innebærer lovbundet skjønn
setter snevrere rammer for departementets muligheter til å instruere
enn der forvaltningen har såkalt fritt skjønn
(eksempelvis "sterke menneskelige hensyn" i utlendingsloven § 8
annet ledd). Dette følger av at departementets instrukser
om lovtolkning og skjønnsutøvelse må ligge
innenfor det som er bestemt ved lov. Når loven overlater
lite skjønnsrom til forvaltningen, vil det være
tilsvarende lite rom for instrukser. Departementet er således
ikke enig i at forslaget er betenkelig ut fra hensynet til rettssikkerhet. Departementet
vil videre påpeke at generelle instrukser vil bidra til å sikre
en mest mulig ensartet forvaltningspraksis. Slike instrukser kan
også gjøre det lettere for søkeren å kontrollere
om forskjellsbehandling har funnet sted.
Departementet mener at feltets internasjonale karakter taler
for en gjeninnføring av instruksjonsmyndigheten. Det kan
ikke instrueres i strid med internasjonale forpliktelser.
Mange høringsinstanser oppfatter forslaget dit hen at
praksisendringer på bakgrunn av instruksjon nærmest
utelukkende vil være politisk begrunnet og vil bli brukt
for å begrense innvandringen. Departementet understreker
at instruksjonsadgangen like gjerne kan brukes til å liberalisere,
som til å stramme inn forvaltningspraksis. Departementet
minner om at det alminnelige utgangspunkt i forvaltningsretten er at
et departement kan instruere underordnede organer, slik at alle
departementsinstrukser på alle forvaltningsområder
i så måte vil være politisk begrunnet.
Til høringsinstansenes innvending om at departementet
ikke besitter direkte kjennskap til enkeltsaker og landforhold,
vil departementet bemerke at i den grad mangelfull landkunnskap
måtte være et problem, antas dette å bli
avhjulpet gjennom etableringen av den nye landkunnskapsenheten (se
punkt 5.3 i St.meld. nr. 21 (2003-2004)). Blant enhetens oppgaver
vil nettopp være å bistå departementet
med landkunnskap. Departementet kan innhente landkunnskap også fra
andre kilder. Når det gjelder manglende kjennskap til enkeltsaker,
vises det til at departementet vil bli løpende underrettet
om en rekke typer saker.
Departementet ser at det kan bli stilt spørsmål ved
UNEs uavhengighet dersom nemndas vedtak er i overensstemmelse med
en gitt instruks, og dette vil selvfølgelig være
uheldig. Departementet har tillit til at nemnda vil skjøtte
sin oppgave som uavhengig forvaltningsorgan på en tilfredsstillende
måte, til tross for at direktoratet blir underlagt politisk
styring.
Departementet har merket seg UDIs og UNEs anbefaling om at instrukser
bør gis som generelle og prinsipielle retningslinjer uten
for stor grad av detaljregulering, og deler dette syn.
Departementet er enig i at instrukser som den store hovedregel
bør gis skriftlig, men ønsker ikke å innta
et slikt absolutt formkrav i loven. Dette betyr at i særskilte
tilfelle kan en instruks bli gitt muntlig, uten at dette rokker
ved instruksens gyldighet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
støtter forslaget om å innføre en adgang
for departementet til å gi generelle instrukser til UDI
om lovtolking og skjønnsutøvelse.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser til at da Stortinget vedtok å flytte
klagebehandlingen av enkeltsaker fra departementet til UNE i 2001,
var dette blant annet begrunnet i det store presset stortingspolitikere
og fagstatsråder opplevde. Dette flertallet mener
det er viktig at saksbehandlingen av enkeltsaker fortsatt holdes
utenfor departementet. Samtidig mener dette flertallet det
er viktig å tydeliggjøre det politiske ansvaret.
Det er også viktig at det er samsvar mellom politiske mål
og praktiseringen av utlendingsloven.
Dette flertallet er derfor opptatt av at viktige
rettsprinsipper, demokratiske spilleregler og forutsigbarhet er
viktige elementer i en human flyktning- og asylpolitikk.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at den foreslåtte
endringen ivaretar disse hensyn. Det vil etter flertallets mening likevel
være en viss fare for at presset mot politiske myndigheter øker
noe som en følge av denne endringen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
mener at en generell instruksjonsmyndighet vil gjøre det
lettere å gripe inn for å endre praksis der det
er ønskelig. Dette flertallet mener dessuten
at generelle instrukser vil være velegnet for å sikre
mest mulig ensartet forvaltningspraksis, forhindre forskjellsbehandling
og ivareta rettssikkerheten til den enkelte søker.
Dette flertallet viser til at hovedregelen også på andre
forvaltningsområder er at departementet kan instruere førsteinstansen.
Når det gjelder den nærmere utformingen av departementets
forslag, støtter dette flertallet UDIs anbefaling
om at departementet gir retningslinjer som er generelle og prinsipielle
uten for stor grad av detaljregulering.
Dette flertallet er enige i at departementets rett
til å instruere kun er innenfor rammen av det Stortinget
og Regjeringen har bestemt, dvs. at en instruks må være
i overensstemmelse med gjeldende lov.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at generelle
instrukser normalt skal gis i skriftlig form.
Flertallet vil understreke at instruksjonsadgangen
like gjerne skal brukes til å liberalisere, som til å stramme
inn forvaltningspraksis.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til at 14 høringsinstanser,
bl.a. UDI, har påpekt at praksisendringer bør
skje ved lov- og forskriftsendringer. Disse medlemmer mener
det blir framført viktige innvendinger mot Regjeringas
forslag. Hensynet til demokrati og rettstrygghet taler klart for å gå imot å gi
departementet generell instruksjonsmyndighet.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen i sin
begrunnelse argumenterer mot forskrifter fordi det tar tid å lage
dem og at raske endringer i situasjonsbildet gjør det nødvendig
med et raskere redskap. Disse medlemmer mener den
mer omstendelige prosessen er grunnleggende positiv fordi den bidrar
til at motforestillinger mot forskriftsforslaget fremkommer og til
kvalitetssikring av de juridiske formuleringene i forkant av at
forskriften trer i kraft. En instruksjon har ingen slik kvalitetssikring og
kan ha en rekke utilsiktede konsekvenser som først oppdages
i etterkant av at den er begynt å gjelde. Disse
medlemmer vil også understreke at forskrifter,
dersom det er et prekært behov for det, kan tre i kraft
raskere og uten full høringsrunde. Disse medlemmer mener
forskriften om lengeværende barn i mottak, jf. Innst. S.
nr. 210 (2003-2004) er et eksempel på at en forskrift kan
produseres raskt. Forskrifter har også den fordelen at
de vil gjelde både Utlendingsdirektoratets (UDI) og Utlendingsnemndas (UNE)
behandling av saker, mens instruksjoner og lovfortolkninger kun
vil gjelde UDI. Dette vil føre til forskjellsbehandling.
I saker der Regjeringen instruerer UDI til en mer romslig praksis
enn det som har vært gjeldende praksis, vil to like saker
som ligger til behandling i henholdsvis UDI og UNE få forskjellig utfall
- da saken i direktoratet vil få et positivt svar, mens
saken i nemnda, i tråd med UNEs gjeldende praksis, vil
få et negativt svar. Dette er etter disse medlemmers vurdering
ikke holdbart.
Disse medlemmer reagerer også på at
Regjeringen i lovteksten ikke foreslår at instrukser kun kan
gis skriftlig. Det kan ikke være tvil om at dersom det
gis muntlige instrukser, vil dette skape en rettstilstand som vil
være komplett utilgjengelig for allmennheten, noe som dramatisk
vil svekke rettssikkerheten og skape uklarhet omkring selve rettstilstanden.
Disse medlemmer vil derfor gå imot de foreslåtte
endringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
positive til at Regjeringen nå legger opp til at departementet
får muligheten til å gi generelle instrukser til
UDI, da dette medfører at politikerne igjen får
større innflytelse på UDIs behandling av saker. Disse
medlemmer vil videre understreke at Fremskrittspartiet i
2001 gikk imot at politikeren skulle miste innflytelse i enkeltsaker,
og at partiet i mange sammenhenger har fremhevet at vi ønsker
denne innflytelsen tilbake. På denne bakgrunn vil disse
medlemmer fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med
konkrete forslag om at Regjeringen skal få videre generell
instruksjonsrett i forhold til behandling av utlendingssaker i UDI."