Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004), finner departementet
det hensiktsmessig å opprette en stornemnd som en alternativ
behandlingsform i Utlendingsnemnda. Hensikten med en slik opprettelse
er å sikre større grad av lik praksis og likebehandling
i utlendingsforvaltningen enn dagens ordning.
Departementets forslag har sin bakgrunn i at Utlendingsdirektoratet
og Utlendingsnemnda på enkelte områder har noe
ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært
et problem. Til tross for behov og ønsker eksisterer det
i utlendingsforvaltningen i dag ikke en ordning som kan sikre lik
praksis i de ulike instansene, og dermed likebehandling. For å få til
dette er det ønskelig at det på ett nivå i
utlendingsforvaltningen fattes vedtak i enkeltsaker som kan være
presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende
saker senere.
Det eksisterende Koordineringsutvalget har ikke denne presedensskapende
funksjonen, da det må betraktes som et rent rådgivende
organ som skal overvåke praksisen i nemnda. Ifølge
UNE-evalueringen er ikke dette en tilfredsstillende ordning. Mangelen på en
presedensskapende instans fører ifølge evalueringen
bl.a. til fare for inkonsekvente og gale avgjørelser. På denne
bakgrunn anbefales det i evalueringen at en stornemnd opprettes
og at vedtakene stornemnda fatter, skal ha presedensskapende virkning. Det
anbefales også at koordineringsutvalget legges ned.
Så langt departementet kjenner til, er det bare Sverige
blant de land det er naturlig å sammenlikne seg med, som
har en ordning med stornemnd.
Departementet foreslår opprettelse av en stornemnd,
jf. forslag til utlendingsloven § 38b nytt annet
ledd. Departementet mener at en stornemnd vil bidra til lik praksis
og likebehandling i større grad enn dagens ordning. Det
vil bli mulig å behandle prinsipielle saker i forkant,
mens koordineringsutvalget i dag må vente på en
opphopning av saker før sakstypen kan vurderes.
For å hindre utvikling av ulik praksis, er det viktig at
den presedensskapende virkningen gjelder både overfor UDI
og UNE. Departementet vil presisere at praksis etablert gjennom stornemndsbehandling
ikke kan ha en absolutt tvingende virkning. Praksis vil være én
relevant rettskilde saksbehandlere må forholde seg til,
i tillegg til andre rettskilder. I denne sammenheng vil også stornemndsvedtakets
alder være av betydning. Man skal likevel ikke undervurdere
den rettsskapende virkningen stornemndas vedtak kan ha.
Stornemnda skal ikke overprøve vedtak som allerede er
fattet i UNE, men treffe førstegangs nemndvedtak.
Oppgavene til stornemnda skal være å behandle UDIs
vedtak når de er av prinsipiell karakter eller særlig
betydningsfulle av andre grunner. Departementet vil oppstille kriterier
gjennom forskrift eller instruks om saksbehandling. Det er et spørsmål
om stornemnda også skal ha anledning til å komme
med rådgivende uttalelser til UDI før direktoratet
fatter vedtak. Dette ville imidlertid etter departementets syn føre
til uryddige forhold forvaltningsrettslig sett. Der UDIs vedtak
senere blir påklaget til UNE, kan en slik rådgivende
funksjon for stornemnda medføre at det ikke blir en reell
saksbehandling i to instanser.
Samtidig anser departementet at koordineringsutvalget bør
legges ned. Behovet for utvalget vil bli vesentlig redusert ved
opprettelsen av stornemnd.
Departementet foreslår ingen endringer når
det gjelder direktørens adgang til å gi interne
generelle retningslinjer iht. utlendingsforskriften § 135
annet ledd. Ikke alle spørsmål vil bli avklart
gjennom stornemndsvedtak, og etter departementets syn vil det fortsatt
være behov for slike retningslinjer for å sikre en
mest mulig enhetlig praksis i nemnda.
I praksis kan det oppstå konflikt mellom stornemndas
prinsipputtalelser og vedtak, og de generelle instrukser som departementet
gir UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene). Departementets
syn er at UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene) i et slikt
tilfelle må følge departementets instrukser. Departementet
vil imidlertid ikke ha adgang til å instruere UNE pga.
hensynet til UNEs uavhengighet. Det kan derfor være aktuelt å lov-
eller forskriftsfeste instruksen, dersom departementet ikke er enig
i stornemndas vedtak. Departementet kan eventuelt i kombinasjon
med dette kreve at behandlingen av den aktuelle sakstypen blir stilt
i bero.
Departementet mener at Kommunal- og regionaldepartementet, UDI
og nemndledere i UNE skal kunne be om å få en
sak behandlet i stornemnda. Dette har sammenheng med at stornemndsvedtakene
skal danne presedens for UNE og UDI, og ønsket om å styrke
styringsmulighetene for departementet.
Når det gjelder spørsmålet om hvem
som skal avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd, skrev
departementet i høringsbrevet at kompetansen for eksempel
kan legges til den som til enhver tid er stornemndsleder. Alternativt
kan en tenke seg at stornemnda selv beslutter dette. Avgjørelsen
vil imidlertid måtte treffes på grunnlag av forskrift
eller instruks fra departementet om hva slags saker som skal behandles
i stornemnd.
I dag er det et lekmannsinnslag i nemndmøtene, der lekmennene
er i flertall. Departementet finner det naturlig å videreføre
dette prinsippet ved etableringen av stornemnd. Hensynet til demokrati
og nemndas tillit utad taler for dette. For å sikre juridisk
korrekte vedtak er det viktig at stornemnda også består av
flere nemndledere. Departementet foreslår en sammensetning
av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder.
Med en slik sammensetning vil det være lite sannsynlig
at stornemnda fatter juridisk feilaktige vedtak.
På bakgrunn av den relativt enstemmige oppfatningen
blant høringsinstansene, hensynet til UNEs tillit utad
og hensynet til likebehandling av nemndledere, er departementet
kommet til at det bør være en rullerende ordning
for nemndlederne og at vervet som stornemndsleder bør gå på omgang
blant disse.
Når det gjelder lekmenn, mener departementet derimot
at disse uansett bør sitte på fast basis i en
lengre periode for å sikre kontinuitet og kompetanse.
Etter en avveining av de ulike hensyn er departementet kommet
til at høringsinstansenes innvendinger bør etterkommes
og de humanitære organisasjoners representasjon i stornemnda økes
til to nemndmedlemmer. Dette innebærer at stornemnda vil
få en noe snevrere sammensetning enn etter høringsbrevets
forslag, ved at ikke alle medlemsgrupper vil være representert
i hvert nemndmøte. Departementet har imidlertid her valgt å legge
avgjørende vekt på at stornemndvedtakene skal
ha stor legitimitet. Dette antas best sikret ved en styrket representasjon
fra organisasjonenes side.
Spørsmålet gjelder om utlendingen skal ha krav på fri
rettshjelp i saker for stornemnda der UDI ikke har truffet positivt
vedtak, og der utlendingen heller ikke har krav på fri
rettshjelp etter dagens regler. Etter en avveining av de ulike hensyn
som gjør seg gjeldende, er departementet av den oppfatning
at det ikke er behov for et slikt utvidet rettshjelpstilbud. Departementet
har her særlig lagt vekt på at det er vanskelig å se
at det forhold at saken behandles i stornemnd i seg selv skulle
tilsi at fri rettshjelp må gis, og at en stornemndsbehandling
normalt vil innebære en særskilt trygg behandlingsform.
Departementet er av den oppfatning at adgangen til personlig
fremmøte i utgangspunktet bør være like stor
i stornemnda som i de ordinære nemndmøtene, jf.
utlendingsloven § 38b fjerde ledd og utlendingsforskriften § 142.
Dette innebærer at klager som hovedregel skal gis slik
adgang i asylsaker, og at klager i andre saker kan gis adgang til
det. Departementet har i sin vurdering lagt vekt på at
stornemndas vedtak og prinsipputtalelser skal ha den nødvendige
tillit utad. Det er også lagt vekt på at stornemndas
avgjørelser skal være retningsgivende for senere
saksbehandling, og at det da kan fortone seg som noe paradoksalt dersom
det her tilsynelatende skal være en snevrere adgang til å få saken
opplyst gjennom søkerens personlige fremmøte,
sammenlignet med det som gjelder for ordinære nemndmøter.
Komiteen har merket seg at Regjeringen
følger opp forslaget fra evalueringsutvalget om å opprette
en stornemnd. Komiteen støtter dette forslaget
fordi det vil sikre større grad av lik praksis og likebehandling
i utlendingsforvaltningen enn det vi har i dag. Stornemndas oppgave
skal være å behandle UDIs vedtak når
de er av prinsipiell karakter eller er særlig betydningsfulle
av andre grunner.
Komiteen viser videre til at en i dag ikke har noen
ordning som sikrer lik behandling i UDI og UNE. Det kan føre
til ulik praksis og feil avgjørelser som rammer søkere. Komiteen mener
en stornemnd vil sikre lik behandling ved at vedtak i stornemnda
skal skape presedens. Stornemndas funksjon vil i første
rekke være å justere og presisere praksis, og
kommer som et tillegg til andre måter å utvikle praksis
på.
Komiteen viser til at stornemnda ikke skal overprøve
vedtak som allerede er fattet i UNE, men treffe førstegangsnemndvedtak.
Behandling i stornemnd skal komme i stedet for, og ikke i tillegg
til andre behandlingsformer. Komiteen er enig i at dette
er viktig i forhold til effektivitet og ryddighet.
Komiteen støtter at koordineringsutvalget
legges ned når stornemnda etableres.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, er enig med departementet i at hensynet
til demokratiet og nemndas tillit utad taler for at lekmennene skal
være i flertall i stornemnda. Flertallet støtter
forslaget om at nemnda skal være sammensatt av fire lekmenn
og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Innst.
S. nr. 219 (2003-2004) der dette flertallet gikk
inn for at to av de sju medlemmene i stornemnda skal oppnevnes fra
humanitære organisasjoner. Likeledes gikk dette
flertallet inn for at direktøren i UNE ikke skal
være leder av stornemnda. Dette flertallet har
merket seg at Regjeringen nå støtter disse forslagene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
i utgangspunktet også positivt innstilt til å erstatte
koordineringsutvalget med en stornemnd, men er skeptiske til den
betydelige innflytelse et slikt organ vil ha spesielt med tanke
på uklarheten rundt sammensetningen av organet. Disse
medlemmer er redd for at et slikt organ, med medlemmer som
er oppnevnt for fire til åtte år med "feil" sammensetning
kan bidra til å liberalisere innvandringspraksisen . Samtidig
vil disse medlemmer påpeke at det er en
klar forutsetning at stornemnden opererer innenfor de rammer som
departementet til enhver tid setter, og departementets avgjørelser
vil derfor til enhver tid være gjeldende overordnede retningslinjer
for utlendingsforvaltningen.
På denne bakgrunn vil disse medlemmer foreslå at
de frivillige organisasjonene beholder et nemndmedlem, mens nemnden
utvides til ni personer hvor de tre største opposisjonspartiene
også blir representert.
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres
følgende endring:
§ 38b annet ledd første
til fjerde punktum skal lyde:
Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere
og seks medlemmer. To av medlemmene trekkes ut blant dem som er
oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet
og Norges Juristforbund. Ett medlem trekkes ut blant dem som er
oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. De øvrige
tre medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag
fra de tre største opposisjonspartiene som er representert
i Stortinget.
Fjerde til sjette punktum blir femte til sjuende punktum."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
saker som kommer opp i stornemnd, i stor grad vil være
prinsippsaker der det finnes få tidligere saker å skjele
til praksis i. Flertallet mener det derfor er behov
for å gi fritt rettsråd, ut over det som gis i
dag, til den enkelte som får saken behandlet for stornemnd. Flertallet fremmer
derfor følgende forslag:
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres
følgende endringer:
"§ 42 fjerde ledd første
punktum skal lyde:
I sak som nevnt i § 38
fjerde ledd og § 38b andre ledd har utlendingen
rett til fritt rettsråd uten behovsprøving."
Flertallet har merket seg at Utlendingsnemnda
i sin høringsuttalelse har ment at det bare skal åpnes
for fremmøte når det kan ha betydning for saken. Flertallet registrerer
med undring at Utlendingsnemnda på denne måten
ytterligere vil innskrenke muligheten for personlig fremmøte
for nemnd, i og med at mulighet for personlig fremmøte
som hovedregel skal gis når saken behandles for full nemnd. Flertallet støtter
Regjeringens forslag om at slik adgang skal gis i asylsaker og at
det også kan gis i andre saker. Flertallet mener
imidlertid at det bør gis anledning til slikt fremmøte
i større utstrekning enn i dag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti støtter forslaget i proposisjonen om
fritt rettsråd og fremmer følgende forslag:
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres
følgende endring:
§ 42 fjerde ledd
første punktum skal lyde:
I sak som nevnt i § 38 fjerde ledd har
utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving."