Lovforslaget går ut på å begrense
mulighetene for urimelige avtalevilkår gjennom å stille
strenge krav til nødvendighet, gjensidighet, forutberegnelighet
og ryddig prosess. Nødvendighetskravet omfatter også krav
til saklig sammenheng mellom avtalevilkårene og utbyggingsformålet,
og at tiltaket skal tjene interessene i området eller avhjelpe
ulemper.
Et utgangspunkt for departementets arbeid har vært å tilstrebe
gjensidighet og balanse mht. avtalevilkårene. Jo mer kommunene
vil oppnå gjennom avtaler, desto mer må de legge
inn av avtalerettslige forpliktelser (penger, eiendom, arbeid, tilrettelegging mv.)
eller offentlige prioriteringer i tillegg til forvaltningsvedtaket.
Dersom utbyggers nytte eller kommunens byrde ved avtalen ikke er
mer enn f.eks. et ordinært reguleringsvedtak, må kommunens
krav om motytelse begrenses til en ren forskuttering av det kommunale
tiltaket. I tillegg til dette kommer det kommunen ensidig kan kreve
i medhold av lov og generell forvaltningsrett.
Dersom en avtale preges av stor grad av gjensidighet i ytelsene,
og derfor ligger nærmere en rent privatrettslig avtale,
f.eks. en OPS-avtale, må kravet til nødvendighet
kunne tillegges mindre vekt. Jo større likevekt det er
mellom kommunens og utbyggerens ytelser, desto mer står
avtalen - rent avtalerettslig - på egne ben, og desto mindre
betydning vil de andre kriteriene ha i vurderingen av om vilkårene
er urimelige. Kommunene kan også bruke utbyggingsavtaler
til andre formål, f.eks. å begrense uønskede samfunnsvirkninger
av en ellers ønsket næringsetablering, gjennom
miljøkrav eller andre kompenserende tiltak som man ellers
ikke har hjemmel til i lov.
Et annet viktig prinsipp i lovforslaget er krav til forutberegnelighet,
altså at forutsetningene for avtalene skal være
klare på et tidlig tidspunkt. Forutberegnelighet fremheves
av mange utbyggere som den viktigste forutsetningen for å unngå uheldige
virkninger av avtaler. Etter departementets forslag skal rammene
for utbyggingsavtaler fremgå av særskilte kommunale
vedtak. Dette kan være handlingsprogram, planprogram, konsekvensutredninger,
boligsosiale handlingsplaner, utbyggingsprogrammer e.l., eller særskilte
vedtak som er forankret i kommunens handlings- eller økonomiplan
og/eller årsbudsjett.
Departementet tar utgangspunkt i at avtalerettens krav skal gjelde,
uansett hva avtalen går ut på. Det avtalene inneholder
av myndighetsutøvelse vil samtidig fremkomme gjennom offentlige
vedtak, slik at en unngår for stor grad av samfunnsmessig
styring gjennom avtaler. Dette medfører at den avtalerettslige
siden av avtalene ikke skal kunne påklages. Vurdering og
overprøving av utbyggingsavtalenes innhold må således
foretas av domstolene.
Departementet har ikke valgt å knytte reglene til typer
av tiltak, slik Planlovutvalget gjør. En slik avgrensning
er problematisk i seg selv, og tilslører hovedspørsmålet,
nemlig om kommunen skal kunne inngå avtaler om kostnadsfordeling
av kommunale tiltak, eller om den må begrense seg til det
den ensidig kan gi pålegg om med hjemmel i lov. Lovforslaget
er på denne måten ment å kunne gjelde
også for fremtidig utvikling mht. hva som anses som fellesanlegg
og hvordan de skal gjennomføres og bekostes.
Særskilte spørsmål oppstår
der avtalene misligholdes, eller ikke kan oppfylles av andre årsaker. Mislighold
får i utgangspunktet ingen virkning for arealplanen som
ligger til grunn for avtalen. Planen gjelder fortsatt. Dersom forutsetningen
for planen anses bortfalt, kan kommunen nedlegge midlertidig bygge-
og deleforbud og deretter utarbeide ny plan.
I tillegg foreslås regler om offentlighet gjennom kunngjøring
og medvirkning for tredjeparter. Behovet for offentlighet og mulighet
for medvirkning vil i noen tilfeller kunne være stort.
Lovforslaget er utformet som rammebestemmelser. Departementet
har ikke funnet det nødvendig å lage detaljerte
bestemmelser, men foreslår i stedet en forskriftshjemmel
som kan benyttes dersom behovet oppstår. En forskrift vil
kunne inneholde mer detaljerte krav til saksbehandling, sammenheng
med andre offentlige vedtak, typer tiltak, fordeling av kostnader,
nærmere avgrensning av avtalevilkår osv.
Komiteen viser til at Kommunal- og
regionaldepartementet fremmer forslag om å lovregulere
bruken av utbyggingsavtaler gjennom et nytt kapittel i plan- og
bygningsloven.
Komiteen har merket seg at hovedintensjonen med
lovforslaget er å stramme inn den nyere og mer kontroversielle
retningen bruken av utbyggingsavtaler har tatt vedrørende
krav om sosial infrastruktur. Lovforslaget tar sikte på å begrense
kommunens muligheter til å presse frem urimelige avtalevilkår
overfor utbygger eller grunneier. Lovforslaget har som formål å stille
strenge krav til nødvendighet av de krav kommunene kan
stille gjennom utbyggingsavtaler samt forhindre at kommunene bruker
sin myndighet på en uheldig måte overfor utbygger
eller grunneier.
Komiteen støtter departementets syn om
at utbyggingsavtaler må stå i saklig sammenheng
med utbyggingen og være nødvendig for gjennomføringen av
planvedtaket og at avtalens innhold må stå i rimelig
forhold til kommunens behov og utbyggingens art, størrelse
og omfang.
Komiteen har merket seg at departementet:
"ikke vil gripe for sterkt inn i en rettsutvikling av nye
konstruktive samarbeidsformer mellom offentlig og privat sektor.
Samtidig er det et viktig poeng å ivareta utbyggingsavtalens
funksjon som virkemiddel i kommunenes boligpolitikk."
Komiteen har merket seg at blant annet av disse
grunner foreslår ikke departementet noe lovforbud mot at
krav om sosial infrastruktur kan inngå som en del av utbyggingsavtaler.
Når det gjelder utbyggingsavtaler om teknisk infrastruktur,
vil lovforslaget etter komiteens vurdering ikke medføre
store endringer i forhold til dagens praksis.
Komiteen støtter departementets syn om
at lovregulering vedrørende utbyggingsplaner er nødvendig
og at dette tas inn som et eget kapittel i plan- og bygningsloven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener lovforslaget ikke gir de nødvendige avklaringer og
den nødvendige forutsigbarhet i forhold til kommunens bruk
av utbyggingsavtaler. Lovforslaget er også for uklart vedrørende
hva kommunen kan kreve av utbygger eller grunneier gjennom utbyggingsavtale.
Flertallet vil derfor legge til grunn at det settes
et klart skille mellom teknisk og sosial infrastruktur, og at det
legges opp til en lovregulering som setter et tydelig forbud mot
at sosial infrastruktur kan inngå som en del av kommunenes
krav til innhold i en utbyggingsavtale.
Flertallet vil legge dette prinsipielle syn til grunn
for selve lovutformingen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at
nesten samtlige høringsinstanser mente at grunnen til at
utbyggingsavtaler tas i bruk i større grad er at kommunene sliter
med dårlig økonomi. Dette flertallet deler denne
oppfatningen og viser til sine respektive partiers forslag om en
flerårig økonomisk opptrappingsplan for kommunesektoren. Dette
flertallet ser at en del kommuner får problemer
med å møte store endringer i etterspørselen
etter skoler, barnehager og annen sosial infrastruktur på grunn
av store utbyggingsprosjekter. Dette gjelder spesielt i pressområder. Dette
flertallet mener imidlertid at det ikke er en akseptabel
løsning at kostnadene må dekkes inn av boligkjøperne. Dette
flertallet viser til at Boligutvalget foreslo et nytt tilskudd
til kommunene pr. nybygd bolig. Dette flertallet viser
videre til forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og
Senterpartiet i Innst. S. nr. 229 (2003-2004) Boligmeldingen om
et tilskudd til områdeutvikling for å oppfordre
til helhetlig planlegging og kompensere for investeringskostnader.
Dette flertallet viser til at disse partier også foreslo å etablere
en låneordning gjennom Husbanken hvor kommunene kan få rente-
og avdragsutsettelse på lån til tomtekjøp.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
også til at Arbeiderpartiet foreslo en tilskuddsordning
pr. bolig til kommuner som bygger boliger utover et minstenivå.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til behovet for en klar innstramning i
lovgrunnlaget for bruk av utbyggingsavtaler mellom kommuner og utbyggere. Disse
medlemmer viser til at departementets forslag legger store
begrensninger på muligheten til å pålegge
utbyggingsavtaler fra kommunes side. Disse medlemmer forstår
med begrepet "nødvendig" i lovteksten at en ytelse må være
nødvendig som følge av utbyggingen, at de tjener
interessene i utbyggingsområdet og at det må stå forhold
til utbyggingens art og omfang. Videre vil disse medlemmer påpeke at
det må være balanse mellom kommunens og utbyggers
ytelse i avtalene. Det betyr etter disse medlemmers oppfatning
at utbygger må få en gjenytelse av samme verdi,
for at slike avtaler skal kunne inngås. Desto mer kommunen
vil oppnå gjennom en avtale, desto mer må de legge
inn av avtalerettslige forpliktelser, som penger, eiendom, arbeid, tilrettelegging
mv. i tillegg til selve forvaltningsvedtaket. Dermed får
utbygger og boligkjøper en gjenytelse som kan øke
verdien for utbygger og kjøper. Disse medlemmer vil
presisere at det ikke er nok for kommunen å bare fatte
reguleringsvedtak for å kreve bidrag fra utbygger gjennom
en utbyggingsavtale.
Avtaler må utover dette begrenses til forskuttering
av det kommunale vedtaket som er nødvendig for å gjennomføre
planvedtaket. Forskuttering kan etter disse medlemmers oppfatning
fremstå som en god løsning for å få til
utbygging, før gjeldende planer skulle tilsi.
Disse medlemmer vil også påpeke
at det i forslaget legges til grunn forutsigbarhet for utbygger. Dette
er etter disse medlemmers oppfatning noe av det viktigste
for å forhindre at utbygger kan bli pålagt urimelige
avtaler. Forutsigbarhet krever at det er gjort egne kommunale vedtak
som gir rammer for avtalene. Forutsetningene for avtalene skal være klarlagt
på et tidlig tidspunkt.
Disse medlemmer vil påpeke behovet av
ytterligere presiseringer av avtaleverket gjennom forskrifter og
veiledning og mener dette bør vær klart samtidig
som lovverket trer i kraft.
Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag,
med tillegg av noen ytterligere innstramninger i avtaleverket.