I § 8 foreslås det at kommunestyrets
myndighet og oppgaver etter §§ 4, 9-1,
20-5, 27-1, 27-2, 27-3, 28-2, 30, 35 nr. 2, 36, 37, 64 a,
69 nr. 4, 109 og 118 ikke kan delegeres.
Avtalene er i hovedsak knyttet til gjennomføring av
regulerings- eller bebyggelsesplan. Øverste planmyndighet
i kommunen tilligger kommunestyret. Av hensyn til grunneiere og
utbyggere, og for å få en god og forsvarlig avtaleprosess
og planbehandling, er det etter departementets mening riktig at
en forutsetning om avtale vedtas av samme organ.
Departementet foreslår ikke en tilsvarende begrensning
for delegasjon av adgangen til å inngå avtaler.
Grunnen til dette er for det første at de viktige grunnleggende
forutsetningene for avtalen - kommunens forutsetning for avtaler
etter § 64 a og planvedtak - fattes av
kommunestyret. De viktigste føringene for avtalene blir
således uansett politisk behandlet. Det vil etter departementets
mening være lite hensiktsmessig at enhver avtale uansett
omfang behandles av kommunestyret. Departementet går videre
ut fra at de aller fleste avtaler ut over rent tekniske avtaler,
som trer i stedet for pålegg etter plan- og bygningslovgivningen,
refusjon o.l., uansett vil bli behandlet av kommunestyret. Dette
er den klare hovedregelen i dag, og departementet antar at praksisen
vil videreføres. Delegasjon om inngåelse av avtale
kan skje internt i kommunen. Delegasjon må også kunne skje
til andre offentlige organer som utarbeider planer i medhold av
samordnet planmyndighet etter plan- og bygningsloven, f.eks. vegmyndighetene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Bestemmelsen definerer hvilke avtaler som er underlagt begrensningene
i kapittel XI-A.
Definisjonen gjelder avtale mellom en kommune og en grunneier
eller utbygger. "Grunneier eller utbygger" er ment å gjelde
alle som inngår utbyggingsavtale, enten grunneieren eller
utbyggeren selv, eller representanter for en av disse.
For kommunen ligger myndigheten til å inngå avtaler
til kommunestyret, men vil kunne delegeres, jf. kommentarene til § 8
ovenfor.
Definisjonen gjelder avtaler om utbygging av et område.
Det siktes med dette til at avtalen gjelder grunneierens eller utbyggerens
konkrete planer om utbygging, og avgrenses mot tilfellene der kommunen
foretar andre disposisjoner (avtaler) for oppfølging av
plan.
Reglene omfatter kun avtaler som har sitt grunnlag i kommunens
planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Uttrykket innebærer
at avtalene skal være knyttet til gjennomføring
av arealplan (dvs. arealdel av kommuneplan, reguleringsplan eller
bebyggelsesplan), enten ved at avtalen inngås i sammenheng
med kommunens behandling av et planforslag, ofte fremmet av private
etter plan- og bygningsloven § 30, eller at avtalen
er knyttet til en byggesak.
At avtalen skal gjelde gjennomføring av kommunal arealplan,
er en presisering av at de utbyggingsavtalene som omfattes, er de
som er knyttet til utbygging etter en konkret bindende plan. Avtalen
vil for utbygger være en nærmere presisering av
hvilke krav som følger av planen. For kommunen blir avtalen
et verktøy for å oppnå planens formål.
Komiteen viser til merknader under
kapittel 5.6.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
presisere at utbyggingsavtaler er å anse som et enkeltvedtak
som kan påklages, og ønsker denne presiseringen
inntatt i lovteksten.
Disse medlemmer viser til at både Planlovutvalget
og Bygningslovutvalget har foreslått en bestemmelse om
muligheter for ny vurdering, omgjøring eller klage på en
inngått utbyggingsavtale basert på forvaltningsrettslige
regler.
Disse medlemmer støtter utvalgenes vurderinger,
men med de begrensninger som fremgår av denne lov.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"§ 64 skal lyde:
§ 64 Definisjon. Adgangen til å inngå utbyggingsavtale
Med utbyggingsavtaler menes i denne lov en avtale mellom
kommunen og utbygger eller grunneier om utbygging av et område,
som har sitt grunnlag i kommunens myndighet som planmyndighet etter denne
lov. En utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak
etter forvaltningslovens § 2.
Kommunene kan inngå utbyggingsavtale innenfor de rammer
som gjelder for offentlig anskaffelse og med de begrensninger som
følger av reglene i dette kapitlet."
Forutsigbarhet er et nøkkelord ved inngåelse
av utbyggingsavtaler. Formålet med § 64 a
er å synliggjøre kommunens forutsetninger, og
gi grunneier/utbygger og andre mulighet for å ta
hensyn til disse på et tidlig stadium i prosjektet. For å sikre
at forutberegneligheten foreligger, vil en utbyggingsavtale ikke
kunne fremforhandles før et vedtak som forutsatt i § 64 a
foreligger. Formålet er å synliggjøre gjennom
en offentlig tilgjengelig beslutning hvilke føringer som
følger av slike vedtak, og hvordan kommunen kan tenke seg
at disse følges opp. Tilsvarende vedtak fattes allerede
av mange kommuner som benytter utbyggingsavtaler. Opplysning om
at kommunen har fattet et vedtak i tråd med § 64 a
kan gjerne gis i forbindelse med møter som innleder planarbeid eller
avtaleforhandling.
Med vedtak menes en formell beslutning av kommunestyret, jf.
kommuneloven § 30. Vedtaket vil således
kunne underlegges lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.
Formålet med å stille et slikt krav er at vedtaket
da følger faste rammer for varsling, saksbehandling, offentlighet
mv.
Kommunens vedtak skal for det første angi i hvilke tilfeller
utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging. Det sentrale
er at grunneier/utbygger får en klar forståelse
av at fremforhandling av en avtale med kommunen vil inngå i
prosjektet. Et slikt vedtak vil dermed kunne gjelde for flere utbygginger
og avtaler.
Kommunens vedtak må for det andre synliggjøre kommunens
forventninger til avtalen. Grunneier/utbygger og andre
skal få et inntrykk av hvilke elementer kommunen forventer
at avtalen skal inneholde. Dette kan gjelde utbyggingstakt, boligpolitiske
forhold, behov for infrastruktur mv. Vedtaket etter § 64 a
skal gi en viss forutberegnelighet på nivået som
forventes, men vil ikke være bindende føringer for
utbyggingen av et område. Slike føringer gis i plan
og planbestemmelser, blant annet gjennom rekkefølgekrav.
Formålet med bestemmelsen er videre ikke å bestemme
hva en avtale skal inneholde. Kommunen vil ikke være bundet
til å videreføre alle de forutsetninger som er
angitt i et vedtak etter § 64 a.
Komiteen mener at forutsetningen for
en utbyggingsavtale er at avtalen har sitt grunnlag i kommunale
vedtak. Dette vil etter komiteens oppfatning gi nødvendig
forutsigbarhet for utbygger/grunneier.
Komiteen mener det virker klargjørende
at forutsetningen for bruk av utbyggingsavtaler fremgår av
selve lovteksten og støtter av disse grunner Regjeringens
forslag til § 64 a.
Komiteen slutter seg i all vesentlighet til Regjeringens
forslag. Komiteen viser til at forutsigbarhet ofte
fremheves som det viktigste fra utbyggernes side. Komiteen vil
påpeke at for å sikre denne forutberegneligheten,
vil ikke en utbyggingsavtale kunne fremforhandles før et
vedtak etter § 64 a, foreligger. Komiteen vil
videre understreke at kommunen må ha fattet vedtak som
angir kommunens forutsetninger.
Videre mener komiteen at utbyggingsavtaler må være
forankret i kommuneplanen, slik at nødvendig forutsigbarhet
sikres. Komiteen er også av den oppfatning
at berørte grupper og interesser må sikres nødvendig
medvirkning.
Komiteen mener også at det er riktig å flytte kravet
til at kommunene skal tilrettelegge for medvirkning til § 64
a, som et generelt prinsipp, i stedet for at det skal være
knyttet til oppstart av avtaleforhandlingene.
Komiteen fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
§ 64 a annet ledd
skal lyde:
Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte
grupper og interesser."
Forslaget til § 64 b setter grenser
for hvilke forpliktelser avtalen kan pålegge utbygger/grunneier. Utgangspunktet
for departementets forslag er et ønske om å hindre
uheldige utslag av utbyggingsavtaler. Det siktes da særlig
til avtalevilkår som legger for stort press på økonomien
i utbyggingsprosjekter, med de følger dette kan få for
utbyggingsprosjektenes gjennomførbarhet, byggekostnader,
tomtepriser og boligpriser. Samtidig skal reglene være
fleksible, slik at kommune og grunneier/utbygger i størst
mulig grad kan komme frem til avtaler som er egnet til å få gjennomført
planen og utbyggingsprosjektet.
Departementets forslag innebærer ikke et absolutt forbud
mot vilkår som kan forplikte utbygger/grunneier
til å bidra til såkalt "sosial infrastruktur", som
skoler og barnehager. Den viktigste grunnen til dette er at det
er svært vanskelig å lage presise og anvendelige
avgrensninger.
Utgangspunktet for hva som kan avtales gis i første
ledd, som bestemmer at avtalene kan gjelde forhold som kommunen
har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan
eller bebyggelsesplan. Både Bygningslovutvalget og Planlovutvalget
foreslår en slik regel. Bestemmelsen innebærer
at avtalen ikke kan utvide kommunens planmyndighet eller legge strengere
føringer for det enkelte prosjekt enn det som ligger i
planen. Avtalen kan imidlertid presisere innholdet i planbestemmelser.
Oppfyllelsen av forutsetninger, f.eks. i rekkefølgekrav,
omfattes ikke av første ledd. Eventuelle vilkår
i avtale ut over planens bestemmelser kan bare skje etter særskilt
angitte hjemler, jf. andre, tredje og fjerde ledd.
Formuleringen "har gitt" forutsetter at planen er vedtatt før
avtalen blir rettslig bindende. Avtalen kan altså ikke
foregripe planvedtak.
Andre ledd gir kommunen adgang til å regulere boligpolitiske
forhold og bygningers utforming i utbyggingsavtale, f.eks. krav
til universell utforming.
Første punktum åpner for at avtalen kan fastsette fordeling
av boligtyper og leilighetsstørrelser og sikring av minstestørrelse.
Det kan videre stilles nærmere krav til bygningers utforming
der det er hensiktsmessig.
Etter andre punktum kan avtalen gi kommunen eller andre rett
til å kjøpe en andel av boligene. Det forutsettes
at ervervet skjer til markedspris, altså samme pris som
utbygger ville fått ved ordinært salg under de
samme forutsetningene.
Tredje ledd åpner for at det kan avtales at grunneier/utbygger
skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som
skal avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen.
Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå en
regel med en positiv opplisting av tillatte tiltak slik Planlovutvalget
gjør i sitt lovforslag. En slik regel ville etter departementets
mening være for lite fleksibel, og kunne ødelegge
for mulighetene for gjennomføring av utbygging i mange
situasjoner.
Med formuleringen "besørge eller helt eller delvis bekoste"
gis partene anledning til å velge om utbygger skal sørge
for den fysiske gjennomføringen av det avtalte tiltaket,
eller bidra økonomisk til kommunens gjennomføring
av tiltaket.
Tredje ledd stiller opp kriterier for hvilke tiltak utbygger
skal kunne påta seg gjennom avtale.
Hovedkriteriet er at tiltaket er nødvendig for gjennomføringen
av planvedtak, jf. tredje ledd første punktum. For å være
nødvendig må tiltaket ha saklig sammenheng med
gjennomføringen av planen. Utbyggingen må være
den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det
er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens
innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg,
barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller
ulemper av den konkrete utbyggingen.
Av annet punktum følger at det i tillegg til et nødvendighetskrav
også foreligger et krav om forholdsmessighet. Kostnaden
eller omfanget av de tiltak som grunneier/utbygger lovlig
kan besørge skal for det første vurderes opp mot
selve utbyggingens art og omfang.
Lovforslaget innebærer ikke et absolutt forbud mot såkalt
"sosial infrastruktur", men slike vilkår kan etter departementets
mening kun tenkes i spesielle tilfeller. Dette følger blant
annet av at tiltaket må være nødvendig
for gjennomføring av planvedtak. Selv om nye boliger, og
dermed nye innbyggere, kan sies å medføre behov
for flere skoleplasser, er dette alene ikke tilstrekkelig til å si
at bidrag til skole er nødvendig for gjennomføring
av planvedtak. Tilførsel av skoleplasser vil uansett ikke
være "nødvendig" før den eksisterende
og planlagte kapasiteten på stedet er sprengt eller vil
bli det som følge av utbyggingen.
Departementets forslag til andre punktum krever videre at utbyggers
ytelse må stå i rimelig forhold til de bidrag
eller byrder avtalene medfører for kommunen. Det skilles
mellom kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og
forpliktelser etter avtalen. Regelens formål er å sørge
for balanserte avtaler.
Et reguleringsvedtak kan etter forholdene innebære en
stor belastning for kommunen som sådan, eller for deler
av kommunens innbyggere, også i tilfeller der kommunen
ikke tar aktivt økonomisk del i selve utbyggingen. Også når
det forholder seg slik, vil det kunne være grunnlag for å utvide
rammene for en utbyggingsavtale.
Med betegnelsen "kommunens forpliktelser etter avtalen" siktes
det til ytelser fra kommunen av rendyrket privatrettslig karakter.
Avtalen kan f.eks. også gjelde overdragelse av fast eiendom
fra kommunen til grunneier/utbygger eller samarbeid om
opparbeiding av infrastruktur. Rene avtaler om overdragelse av fast
eiendom reguleres ikke av reglene i forslaget til kapittel XI-A.
Det samme vil gjelde andre avtaler om salg eller tjenester.
I fjerde ledd foreslås en regel om forskuttering. Utbygger
kan etter forslaget uansett påta seg å forskuttere
kommunens utgifter for et aktuelt tiltak. Kommunen skal da etter
en nærmere avtalt plan betale tilbake utgiftene. Der utbygger
besørger oppføringen er det en forutsetning at
tiltaket som forskutteres skal overtas av kommunen. Tidspunktet
må avtales, men bør i utgangspunktet fremgå av
kommunalt utbyggingsprogram e.l., jf. § 64 a.
Forskuttering kan i utgangspunktet skje for alle kommunale tiltak
som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Tiltaket
skal være en følge av utbyggingsprosjektet. Vilkår
om forskuttering i en utbyggingsavtale kan altså bare gjelde
tiltak som f.eks. ut fra rekkefølgekrav anses nødvendige
for gjennomføringen av det aktuelle planvedtaket. Der tiltaket
ikke har slik sammenheng med gjennomføring av plan, er
det etter departementets mening mer hensiktsmessig at avtalen inngås
separat, f.eks. som en OPS-avtale.
En avtale om forskuttering innebærer at kommunen skal
refundere utbyggers utgifter. I avtalen kan kommunen kompenseres
for utgifter eller ulemper som følger av utbyggingen, som
rentekostnader, men ikke ordinære utgifter til drift og
vedlikehold. Utbyggers ekstra belastning ved forskutteringen må vurderes
i forhold til tredje ledd.
Komiteen vil beholde § 64
b første ledd uendret, men vil endre andre ledd
slik at det presiseres at der en utbyggingsavtale gir kommunen forkjøpsrett til
et visst antall boliger, så skal det skje til gjeldende markedspris.
Komiteen fremmer følgende
forslag:
"§ 64 b annet ledd
skal lyde:
Avtalen kan også regulere antall boliger i ett
område, største og minste boligstørrelse,
og nærmere krav til bygningenes utforming der det er hensiktsmessig.
Avtalen kan også regulere at kommunene eller andre skal
gis fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene
til markedspris."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet og Senterpartiet, ser det ikke som hensiktsmessig
at anlegg for energiforsyning skal kunne være en del av en
utbyggingsavtale.
Flertallet ser det også som lite ønskelig
at utbyggingsavtale skal kunne omfatte forskuttering og går
imot Regjeringens forslag vedrørende dette punkt.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
"§ 64 b tredje til
femte ledd skal lyde:
Avtale kan også gå ut på at
utbygger eller grunneier skal besørge eller helt eller
delvis finansiere veg, annet anlegg for offentlig kommunikasjon,
vanntilførsel og avløp og fellesarealer, som kommunen
påviser er nødvendig for å gjennomføre
utbyggingen. Slike tiltak skal tjene interessene i utbyggingsområdet
og stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang.
Med veg forstås kjørebane med fortau og snuplasser,
gangveg, sykkelsti, turveg og offentlig plass, hvor private avkjørsler
er tillatt. Avtalen kan også gjelde avbøtende
tiltak, jf. § 33-2.
Kommunen kan ikke sette betingelser om andre ytelser, eller
motta gaver som har sammenheng med planvedtaket eller tillatelsen.
Avtalen kan ikke gjelde forskuttering av kommunale tiltak
som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti vil ikke innføre et absolutt lovforbud
mot bruk av sosial infrastruktur i tråd med sine begrunnelser
under kapittel 1.2. Disse medlemmer vil presisere
at vilkår for bruk av utbyggingsavtaler kun skal skje i
spesielle tilfeller. Tiltaket må være nødvendig
for å gjennomføre planvedtak. Etter disse
medlemmers oppfatning er det for eksempel ikke nok å si
at nye boliger medfører behov for nye skoleplasser før
eksisterende kapasitet er sprengt eller vil bli det som følge
av utbyggingen. Utbygger kan heller ikke gjennom utbyggingsavtaler pålegges å finansiere
mer enn det behovet som utbyggingen konkret medfører.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk
Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser også til
sine respektive merknader under kapittel 4.2 for sin forståelse
av innholdet i utbyggingsavtaler. Videre vil disse medlemmer også i
lovteksten ytterligere presisere at kostnader som belastes utbygger
eller grunneier må stå i forhold til den belastning
den aktuelle utbygging påfører kommunen.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"§ 64 b tredje og
fjerde ledd skal lyde:
Avtalen kan også gå ut på at
grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller
delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen
av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold
til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen
av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes
utbygger eller grunneier til tiltaket må stå i
forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører
kommunen.
Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak
som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener grunneier/utbygger ikke skal kunne pålegges å finansiere
offentlig eid eller drevet sosial infrastruktur, så som
skoler, barnehager og sykehjem m.m. Flertallet mener
at Regjeringens forslag åpner for dette og at det derfor
også gjennom forskrifter må fremgå at
det ikke kan inngås avtale om bidrag eller forskuttering
av denne type infrastruktur. Forskriftene som fastslår
dette skal være på plass når loven trer
i kraft, og flertallet ber Regjeringen informere
Stortinget på egnet måte om dette før
lov og forskrift trer i kraft.
Flertallet fremmer forslag om dette
under kap. 5.7.2.
Forslag til § 64 c inneholder regler
som skal sørge for gjennomsiktighet og en god prosess.
Forslaget følger i hovedsak § x-4, men
inneholder også en rekke elementer fra Planlovutvalgets
forslag til § 18-4. En viktig side av utbyggingsavtaler
er at kommunens rolle som forhandlingspart er knyttet til rollen
som plan- og bygningsmyndighet. Tilbud om ytelser fra utbygger kan
tenkes å påvirke kommunen til å fatte vedtak
i tråd med grunneiers/utbyggers ønsker,
og føre til at andre hensyn som skal ivaretas i en forsvarlig
planprosess kommer under press. Det kan oppstå mistanke
om at andre hensyn ikke tillegges tilstrekkelig vekt.
Etter første ledd første punktum skal oppstart
av forhandlinger om utbyggingsavtale kunngjøres. Dette
vil bidra til at tredjeparter blir oppmerksomme på forhandlingene.
De kan således følge med på planleggingsprosessen
og avtaleprosessen, og reagere der de mener deres interesser påvirkes.
Andre punktum trekker opp generelle føringer for kommunens
forhandlinger, ved å presisere kommunens plikt til å innhente
synspunkter fra berørte og legge til rette for deltagelse.
Andre ledd regulerer tilfellene der avtaler går ut over
det kommunen ensidig kan pålegge gjennom plan. I slike
tilfeller skal avtalen legges ut til eget ettersyn, slik at berørte
tredjeparter gjøres kjent med avtalen.
Når utbyggingsavtalen er inngått, skal den
kunngjøres etter bestemmelsen i tredje ledd. Lovens regler om
offentlighet er utformet slik at dersom en utbyggingsavtale fremforhandles
parallelt med utarbeidelse av ny arealplan, kan kunngjøringen
tidligst skje samtidig med kunngjøring av den nye arealplanen. Kunngjøringen
vil være viktig for å synliggjøre hvordan
planen gjennomføres, og hvilke hensyn som har blitt vektlagt
i prosessen.
Fjerde ledd fanger opp tilfeller der partene i ettertid blir
enige om at det er ønskelig med endringer i allerede inngått
utbyggingsavtale.
Femte ledd bestemmer at kommunen ikke kan inngå bindende
utbyggingsavtale før arealplan er vedtatt. Forhandlinger
kan skje parallelt med behandlingen av plan, før plan er
vedtatt, mens endelig avtale må avvente planvedtaket. Formålet
er å unngå en forhåndsbinding av kommunens
planmyndighet, herunder å sikre at planprosessen etter
loven er fullført før avtalen formaliseres.
Regelen om kunngjøring innebærer at alle utbyggingsavtaler
skal kunngjøres, selv om hoveddelen av avtalen er av utelukkende
privatrettslig karakter, og at innslaget av myndighetsutøvelse
er lite.
Komiteen viser til forslag under kap.
5.3.2. Komiteen fremmer følgende forslag:
"§ 64 c første ledd skal lyde:
Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om
utbyggingsavtale."
Komiteen mener det er viktig at lovverket sikrer
gjennomsiktighet og en god prosess og at oppstart av forhandlinger
om utbyggingsavtaler kunngjøres. Dette vil sikre at berørte
tredjepart gjøres oppmerksom på at slike forhandlinger
vil finne sted. Det er også etter komiteens oppfatning
viktig at tredjepart sikres rett til innsyn i avtaler der avtaler
går utover det kommunen ensidig kan pålegge gjennom plan.
Kommunene kan heller ikke inngå bindende utbyggingsavtale
før arealplan er vedtatt. Komiteen mener
at alle avtaler skal kunngjøres.
Departementet har vurdert spørsmålet om klagerett
prinsipielt og praktisk, og foreslår en lovbestemmelse
som slår fast at avtalene ikke kan påklages. Resultatet
blir at eventuelle uoverensstemmelser avgjøres av domstolene.
Departementets forslag avviker således fra både
Planlovutvalgets og Bygningslovutvalgets forslag. Hvorvidt utbyggingsavtaler
bør kunne påklages er et komplisert og prinsipielt
viktig spørsmål. Avtalene ligger i grenseland
mellom privat rett der partene innenfor vide rammer kan binde seg gjennom
eget samtykke, og offentlig rett der det gjelder til dels stramme
rammer for beslutningenes tilblivelse og innhold.
Når det gjelder tredjepartsinteresser som berøres av
utbyggingen, har departementet funnet større grunn til å vurdere
klagerett. Disse partene er som oftest ikke direkte representert
ved forhandlingene om utbyggingsavtale, og interessene kan være
i strid med de interessene som ligger til grunn for avtalen. Når departementet
ikke foreslår klagerett for disse partene, har dette sammenheng
med at det ikke er avtalen, men de offentlige vedtak avtalen knytter
til, som er avgjørende for tredjepartsinteressene. Der
avtalen er direkte knyttet til gjennomføring av plan, kan
avtalen ikke gå lenger enn det som er lovlig vedtatt, jf. § 64 b første
ledd. Også der det hevdes at de "fordeler" kommunen oppnår
gjennom avtalen har ført til at andre hensyn har blitt
skadelidende, er det ikke avtalen selv som legger direkte føringer
for tredjemannsinteressene, men plan eller eventuelt byggetillatelse.
Disse offentlige beslutningene kan påvirkes eller eventuelt påklages
etter reglene som gjelder for dem. Departementet anser for øvrig
at hensynet til tredjemannsinteressene styrkes betydelig gjennom
forslaget til saksbehandlingsregler i § 64 c,
ved at kunnskap om avtalene vil gjøre muligheten for reell
deltagelse i debatten mulig.
Etter andre ledd har utbygger/grunneier frist for å gå til
søksmål om gyldigheten av hele eller deler av avtalen.
Fristen er satt til det tidspunkt det gis rammetillatelse for det
byggeprosjektet avtalen gjelder. Grunnen til at grensen settes her
er at departementet ellers ser en fare for at en kommune i god tro
baserer planvedtak og eventuelle forpliktelser på forventede ytelser
etter avtalen. Hvis disse ytelsene faller bort etter at rammetillatelse
er gitt, vil kommunen ikke kunne endre planen, noe som kan gi uheldige
konsekvenser for kommunen.
Departementet kan ikke se at en utbyggingsavtale lovlig kan innebære
at kommunen har fraskrevet seg sin myndighet etter reglene i plan-
og bygningsloven. Om en endring av planvedtak (som ligger til grunn
for avtalen) kan få konsekvenser for kommunen må vurderes
ut fra avtalen, med de begrensninger som følger av den
ulovfestede læren om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag
om at avtaler ikke skal kunne påklages, og at eventuelle uoverensstemmelser
skal avgjøres av domstolene. Dette vil etter flertallets oppfatning
sikre den beste behandlingen av eventuelt uoverensstemmelser mellom
kommune og utbygger/grunneier. Flertallet mener
at utbyggers rett til å reise søksmål
om gyldigheten av en avtale ikke må begrenses til å måtte
skje før kommunen har gitt rammetillatelse for det tiltaket
som avtalen gjelder.
Flertallet fremmer derfor følgende
forslag:
"§ 64 d skal lyde:
§ 64 d Klage
Utbyggingsavtaler kan ikke påklages.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at utbyggingsavtaler bør kunne påklages
av utbygger eller grunneier eller tredjepart som er part i avtalen.
Disse medlemmer legger til grunn at en utbyggingsavtale
er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.
Disse medlemmer viser til at både Planlovutvalget
og Bygningslovutvalget har foreslått en bestemmelse om
ny vurdering, omgjøring eller rett til å klage
på en inngått utbyggingsavtale. Planlovutvalgets
forslag er ikke bygget på spesifikke regler for klage,
men utvalgets forslag bygger på at en utbyggingsavtale
er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2,
og at den alminnelige klageadgangen etter forvaltningsloven følgelig
ligger til grunn for utbyggingsavtaler.
Disse medlemmer har merket seg at Bygningslovutvalget
foreslår mer spesifikke lovregler for klage over utbyggingsavtaler,
jf. utkastet til § x-5 første ledd der
det heter at grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre
med rettslige klageinteresser kan påklage avgjørelsen
om utbyggingsavtalen etter reglene i plan- og bygningsloven § 15.
Utvalget foreslår at det ikke er klageadgang på forhold som
det er adgang til å klage over i planvedtaket.
Disse medlemmer mener det er mest hensiktsmessig
at det finnes en forvaltningsrettslig klageadgang slik utvalgene
foreslår.
Disse medlemmer mener man ikke kan utelukke at
den private part i noen tilfeller under forhandlingene kan føle
et sterkt press for å påta seg betydelige infrastrukturforpliktelser
som det kan vise seg blir svært vanskelige eller umulige å gjennomføre
av ulike grunner. I slike tilfeller synes det ikke tilfredsstillende
bare å kunne henvise den private part til domstolene for å få hjelp
til å få kjent avtalen ugyldig i ettertid.
Disse medlemmer mener det kan være uheldig
fullt ut å avskjære den klageretten som private
i alminnelighet har i de tilfeller hvor det offentlige gjennom sin
myndighetsutøvelse pålegger private forpliktelser
og oppgaver. Dersom eneste klagemulighet på utbyggingsavtale
skal begrenses til henvisning til domstolene kan det i noen tilfeller
være både tyngende og bli svært kostbar
for den enkelte grunneier og utbygger.
Disse medlemmer mener klagemuligheter kan være
viktig i de tilfeller der det oppstår tvil om kommunen
i sin endelige avgjørelse, vedtakelsen av utbyggingsplanen,
har holdt seg innenfor de begrensninger for hva som kan inngås
avtale om og som kan påklages. I de tilfeller der det kan
reises tvil om de foreskrevne saksbehandlingsregler og prinsipper
og gjeldende lovbestemmelser om utbyggingsavtaler er blitt fulgt
i forbindelse med kommunens vedtak bør det være
klagegrunn. I slike tilfeller vil en forvaltningsrettslig klagerett
ofte kunne være en bedre løsning enn å måtte
henvises til det ordinære rettsapparatet. Hvorvidt noen
av partene ikke ønsker å inngå utbyggingsavtale
skal imidlertid ikke være grunnlag for klage.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"§ 64 d skal lyde:
§ 64 d. Klage og omgjøring
Grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre
med klageinteresser kan påklage avgjørelse om utbyggingsavtaler
etter reglene i plan- og bygningsloven § 15. Det
kan allikevel ikke klages på forhold som det er adgang
til å klage over i planvedtak. Klageinstansen kan stadfeste
eller oppheve avgjørelse om utbyggingsavtale.
For omgjøring av avgjørelse om utbyggingsavtale
gjelder reglene i §§ 20-5 siste ledd
og 28-1 så langt omgjøringsspørsmålet
gjelder forhold som kommunene har gitt bestemmelser om i arealdelen
til kommuneplanen, områdeplan eller detaljplan. Andre endringer
i utbyggingsavtaler følger reglene om statlig organs omgjøring
av kommunale enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 35
andre til femte ledd."
Forslaget til lovregulering av utbyggingsavtaler gjelder et komplisert
samfunnsområde, og det inngås mange forskjellige
typer avtaler. Det er videre usikkert hvordan praksis vil utvikle
seg. Lovforslaget åpner videre for mange forskjellige løsninger,
og kan innebære flere uavklarte spørsmål.
Det vil etter departementets mening være hensiktsmessig
med en mulighet for å trekke grenser og foreta presiseringer innefor
de rammene lovforslaget trekker opp, uten å gå veien
om lovendring. Det bør også være mulig å foreta
justeringer i forhold til hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsene,
f.eks. ved at bestemte typer ikke omfattes. Det kan eventuelt utarbeides
nærmere regler for saksbehandling. Det kan også bli
hensiktsmessig å regulere nærmere i hvilke tilfeller
unntaksregelen i § 64 f annet ledd kan
benyttes. Departementet foreslår derfor en særskilt
forkriftshjemmel for lovens kapittel XI-A Utbyggingsavtaler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til merknader foran under kap. 5.4.2 og fremmer følgende
forslag:
"§ 64 e skal lyde:
§ 64 e. Forskrifter
Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen,
typer av tiltak som kan omfattes, herunder at nærmere angitte
tiltak ikke kan inngå i avtale, og hvordan avtalevilkårene
skal gjennomføres."
"Stortinget ber Regjeringen på egnet måte informere
Stortinget om utformingen av forskrift om utbyggingsavtaler før
lov og forskrift trer i kraft."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at det behov for ytterligere presiseringer
av innhold og bruk av utbyggingsavtaler gjennom forskrifter og veiledning.
Etter disse medlemmers oppfatning er det viktig at forskrifter
og veiledning er på plass ved ikrafttreden av lovverket
for utbyggingsavtaler. Disse medlemmer mener det
også er viktig å foreta en gjennomgang av lovverk,
forskrifter og veiledning etter en tid, for å sikre at
disse er i henhold til intensjonene i lovforslaget.
Disse medlemmer støtter
Regjeringens forslag til forskriftshjemmel. Disse medlemmer fremmer
følgende forslag:
"§ 64 e skal lyde:
§ 64 e. Forskrifter
Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen,
typer av tiltak som kan omfattes og hvordan avtalevilkårene
skal gjennomføres."
I og med at reglene om utbyggingsavtaler setter rammer for kommunens
avtaler i plan- og byggesaker, er det etter departementets mening
klart at kommunene ikke bør kunne dispensere fra reglene
i medhold av § 7. Departementet antar at dispensasjon
uansett ikke vil være mulig, men foreslår i første
ledd allikevel en regel for å presisere dette.
I andre ledd åpnes det for at departementet under visse
omstendigheter kan samtykke til at reglene i plan- og bygningslovens
nye kapittel XI-A fravikes for konkrete utbyggingsprosjekter.
Regelen åpner ikke for at departementet unntar geografiske
(hele eller deler av kommuner) eller tematiske (avtaletyper) områder
fra reglene. Slike generelle unntak bør eventuelt følge
av forskrift.
Departementet vil vurdere om myndigheten etter § 64 f
bør delegeres til fylkesmennene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Det er grunn til å anta at både kommuner og
utbyggere avventer en lovregulering, og vil innrette seg etter reglene
også før de trer i kraft. Det antas dermed at
det ikke er nødvendig med overgangsregler.
For å sikre at overgangen til lovregulering ikke gir
uheldige utslag for pågående forhandlinger, der partene
allerede har kommet langt i forhandlinger med utgangspunkt i gjeldende
rett, bør det være en viss periode fra endringslovens
vedtagelse til den trer i kraft. Departementet anslår at
et halvt år etter vedtagelse burde være tilstrekkelig,
og anser det som hensiktsmessig at Regjeringen vedtar ikrafttreden
en passende periode etter vedtagelsen.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti mener det er viktig å sikre en rask
ikrafttreden av lovverket, for å forhindre at kommuner
spekulerer i å fremtvinge utbyggingsavtaler som er i strid
med intensjonene i lovforslaget, før den tid.