Tvistemålsloven inneholder en del spesialregler for
bestemte sakstyper. Reglene er samlet i tvistemålslovens
femte del. Utenfor tvistemålsloven er det en rekke lover
som har egne rettergangsregler. Tvistemålsutvalget konkluderer
med at særskilte prosessregler som hovedregel bør
knyttes til det materielle regelverket. Tvistemålsloven
kapittel 33 om saker om overprøving av administrative vedtak
om frihetstap og andre tvangsinngrep, foreslås i det alt
vesentlige videreført.
Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for at reglene
om nedstamningssaker flyttes til barneloven, og at reglene om ekteskapssaker
overføres til ekteskapsloven. Reglene i tvisteloven bør
i størst mulig grad være alminnelige prosessregler
som kommer til anvendelse dersom ikke annet følger av regler for
den enkelte sakstype. Etter departementets mening er det derfor
en fordel at de prosessuelle spesialreglene knyttes til det materielle
regelverket.
Gyldigheten av forvaltningsvedtak kan kontrolleres av domstolene.
Tvistemålsloven kapittel 30 har særregler for
saker om offentlige tjenestehandlinger. En praktisk viktig regel
framgår av § 437 første ledd: Vedkommende
forvaltningsorgan kan bestemme at søksmål ikke
skal kunne reises uten at vedkommende har benyttet den adgang han
har til å klage over avgjørelsen og klagen er
avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen.
Tvistemålsutvalget går ikke inn for at det
fortsatt skal være et eget kapittel i tvisteloven om prøving
av forvaltningsvedtak. Utvalget vurderer likevel om noen av reglene
i tvistemålsloven kapittel 30 bør videreføres.
Tvistemålsloven § 436 foreslås
videreført med endringer. Utvalget foreslår en
viss utvidelse av adgangen til å reise erstatningssøksmål
om en tjenestemanns eller det offentliges erstatningsansvar i anledning
rettslige avgjørelser. Bestemmelsen foreslås overført
til domstolloven.
Reglene i § 437 om at forvaltningsorganet kan fastsette
at klageretten skal benyttes så langt det er mulig før
sak kan reises, samt at forvaltningsorganet kan fastsette frist
for å reise søksmål, foreslås
ikke videreført. Uttømming av klagemulighetene
og frist for å reise søksmål, bør
i stedet reguleres i den lov som hjemler vedtaket.
Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det
ikke er grunn til å beholde et eget kapittel i tvisteloven
om prøving av forvaltningsvedtak, og slutter seg til utvalgets
vurderinger.
Utvalget har foreslått en viss utvidelse av muligheten
til å reise erstatningssak om en rettslig avgjørelse.
Departementet mener det klare utgangspunkt må være
at prøving av om det er begått feil i rettergangen,
må søkes avhjulpet ved rettsmidler. Gjeldende
regler kan, som utvalget påpeker, likevel gi urimelige
utslag. Departementet vil peke på at disse kan motvirkes
ved en noe mer liberal anvendelse av vilkåret om rettslig
interesse for overprøving. Departementet går også inn
for en begrenset utvidelse av adgangen til å gå til
erstatningssøksmål om rettslige avgjørelser,
og er enig i at disse reglene bør plasseres i domstolloven.
Adgangen til å reise søksmål om gyldigheten
av forvaltningsvedtak eller om erstatning beror i utgangspunktet
på de alminnelige søksmålsbetingelser. For å sikre
en reell adgang til domstolskontroll med forvaltningen legger departementet
vekt på at disse søksmålsbetingelsene
skal bli praktisert rimelig liberalt. Departementet mener som utvalget
at det følger av de alminnelige søksmålsbetingelser
at søksmål om lovmessigheten eller gyldigheten
av forvaltningsvedtak ikke kan reises mot den tjenestemann som har truffet
vedtaket, men må anlegges mot vedkommende offentlige rettsubjekt.
Departementet anser det gjennomgående som ønskelig
at klageretten er uttømt før det blir reist søksmål.
Departementet frykter imidlertid at en alminnelig og absolutt regel
om dette kan bli for stivbent, og ser i motsetning til utvalget
ikke vesentlige innvendinger mot at forvaltningsorganet, for den
enkelte sak eller sakstype, setter krav om uttømming av
klageretten før søksmål kan reises. Forvaltningsorganet må ta
hensyn til EMK artikkel 6 ved avgjørelsen av om det skal
kreves uttømming av klageadgang som vilkår for
domstolsprøving. Etter dette foreslår departementet å ta
inn i forvaltningsloven regler om en adgang for forvaltningsorganet
til å stille krav om at klageretten skal være
utnyttet før søksmål kan reises.
Spørsmålet om å sette en søksmålsfrist
for saker om gyldigheten av eller erstatning for tap som følge av
et forvaltningsvedtak står etter departementets mening
i en annen stilling. Departementet mener at behovet for søksmålsfrister
bør vurderes i forhold til de enkelte særlover
og ikke reguleres i noen alminnelig bestemmelse i tvisteloven eller
forvaltningsloven.
Tvistemålsutvalget behandler rettslig prøving
av administrative tvangsvedtak overfor personer. I tvistemålsloven
finnes særregler om dette i kapittel 33, som utgjør
en egen prosessform. Utvalget mener det er behov for slike regler,
og at disse særlige prosessreglene bør tas med
i tvisteloven og fortsatt utgjøre et eget kapittel i loven.
En særlig problemstilling er instansfølgen for
den rettslige overprøvingen av administrative tvangsvedtak
overfor personer. Utvalget konkluderer med at dagens ordning bør
beholdes slik at alle saker starter i tingretten og deretter kan
ankes til lagmannsrett og eventuelt Høyesterett.
Departementet slutter seg til de hovedlinjer som utvalget trekker
opp og til synspunktet om at gjeldende rett i stor grad bør
videreføres. Departementet foreslår at de særlige
reglene om rettens overprøving av administrative tvangsvedtak
tas inn som kapittel 36 i den nye tvisteloven.
Departementet slutter seg prinsipielt til utvalgets hovedsynspunkter
på instansfølgen i saker om rettslig prøving
av administrative tvangsvedtak overfor personer. Når det
gjelder overprøvingen av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven,
mener imidlertid departementet at hensynet til barnets beste taler for
at disse sakene behandles i lagmannsretten som førsteinstans.
Denne endringen vil i hovedsak knytte seg til lovgivning som hører
under Barne- og familiedepartementets ansvarsområde. Det
vil bli fremmet en proposisjon derfra i løpet av våren
2005, hvor de nødvendige endringene vil bli presentert
og vurdert. Gjennomføring av dette forslaget gjør
det ønskelig med en annen sammensetning av lagmannsretten
når den behandler saker om administrative inngrep som førsteinstans,
enn når den gjør det som ankeinstans.
Etter gjeldende rett kommer prosessreglene i tvistemålsloven
kapittel 33 til anvendelse der dette er særskilt bestemt
i den lov som hjemler det underliggende tvangsvedtaket. Tvistemålsutvalget ønsker å videreføre
dagens ordning. Utvalget ser imidlertid behov for å endre
den henvisningsteknikken som har blitt brukt i enkelte lover. Tvistemålsutvalget
tar også særskilt opp spørsmålet
om rettens behandling av saker der tvangen opphører etter
at sak er anlagt. Etter gjeldende praksis skal saken i slike tilfeller
avvises eller heves. I stedet foreslår det å utvide
den nåværende rettshjelpordningen, slik at retten
kan innvilge fri sakførsel i etterfølgende ugyldighets-
eller erstatningssøksmål etter de alminnelige
saksbehandlingsreglene i loven.
Departementet er enig med utvalget i at den indirekte henvisningsteknikk
som i dag er brukt enkelte steder, ikke bør brukes i framtiden.
Departementet ser som utvalget behov for å avhjelpe den
begrensning i tilgangen til domstolene som i dag reelt sett finnes
i saker der tvangen opphører mens saken står for
retten. Tvistemålsutvalgets forslag om å utvide rettens
adgang til å innvilge rettshjelp i de tilfelle hvor vedkommende
finner grunn til å reise erstatningskrav, framstår
som et alternativ. Departementet mener imidlertid at dette blir
imøtekommet gjennom rettshjelploven § 16
slik bestemmelsen ble foreslått i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004).
Etter gjeldende rett er det noe uklart om ny administrativ behandling
er et vilkår for å prøve saken på nytt
for domstolene. Utvalget mener at det generelt bør gjelde
et slikt vilkår, og foreslår at kravet tas inn i
den nye tvisteloven.
Departementet er enig med utvalget i at det som et generelt vilkår
for ny rettslig prøving bør kreves at saken har
vært underlagt ny administrativ behandling. Departementet
finner imidlertid grunn til å påpeke at vurderingen
av karensreglene må skje i lys av de menneskerettslige
forpliktelser som særlig knytter seg til saker om frihetsberøvelse,
jf. EMK artikkel 5. Departementet antar at en karensperiode på inntil
ett år vil være akseptabelt. Gjeldende karensregler
i norsk rett som varierer fra 6 måneder til ett år,
må derfor antas å være forenlige med
EMK.
Når vilkåret om ny administrativ prøving
tas inn i tvisteloven, samtidig som særlovgivningen inneholder
regler om karensperiode, mener departementet det er unødvendig å videreføre
egne karensregler i tvisteloven. Departementet er også enig
med Utvalget i at kravet om ny administrativ prøving og
saksbehandlingsreglene for allmennprosessen sammen vil redusere
behovet for de særlige reglene i tvistemålsloven § 486
annet ledd om forenklet saksbehandling. Departementet foreslår
derfor med utvalget at disse reglene ikke blir videreført.
I tråd med utvalgets vurderinger foreslår departementet
at den nye tvisteloven skal inneholde generelle bestemmelser som
fastsetter bruken av meddommere i saker om rettslig overprøving.
Det skal i stor grad være opp til retten selv å avgjøre
i hvilken grad det er behov for at meddommerne skal være
fagkyndige. Departementet ser ikke behov for å følge
opp utvalgets forslag om at tingretten i særlige tilfeller kan
settes med fire meddommere hvorav to skal være fagkyndige.
Departementet foreslår at lagmannsretten, når den
opptrer som ankeinstans, settes med to meddommere, hvorav den ene
eller begge kan være fagkyndige oppnevnt av retten. Når
lagmannsretten behandler en barnevernsak etter kapittel 36 som førsteinstans, bør
sammensetningen være en annen. Etter departementets syn
bør det da være tilstrekkelig med to juridiske
dommere. Det vil da være naturlig å ha tre meddommere,
hvorav en eller to kan være fagkyndige.
Tvistemålsutvalget foreslår en ny bestemmelse som
eksplisitt utelukker som dommer noen som står i fylkesnemndenes
eller smittevernnemndenes utvalg, eller som er medlem av en kontrollkommisjon for
det psykiske helsevern, når saken gjelder rettslig prøving
av et vedtak som er truffet i et slikt organ som vedkommende har
en tilknytning til. De høringsinstansene som har uttalt
seg om dette spørsmålet, er negative til en slik
regel. Departementet slutter seg til det syn høringsinstansene
har gitt uttrykk for. Det vil bli vanskeligere å få tak
i fagkyndige meddommere til den enkelte sak når det er
færre å velge mellom. Departementet er dessuten
av den oppfatning at det kan være en styrke for fagkyndige
meddommere at de har erfaring fra de ulike stadiene av prosessen.
Tvistemålsloven § 148 gir regler om
foregrepet virkning eller tvangskraft. Tvistemålsutvalget
foreslår en ny regel om foregrepet virkning av en dom som
går ut på at et tvangsvedtak skal opphøre.
Der det foreligger "særlig tungtveiende grunner", kan retten
i dommen likevel bestemme at den ikke skal få foregrepet
virkning.
På bakgrunn av våre menneskerettslige forpliktelser,
bør utgangspunktet være som foreslått
av utvalget, jf. departementets lovforslag § 36-9
første ledd. Departementet er imidlertid enig med regjeringsadvokaten
i at vilkåret om "særlig tungtveiende grunner"
for at unntaket i annet ledd skal komme til anvendelse, er for strengt.
Departementet mener at "tungtveiende grunner" må være
et tilstrekkelig vilkår for å tydeliggjøre
at det må foreligge særlige hensyn av en viss
tyngde for at unntaket skal komme til anvendelse. Departementet
vil med dette signalisere at unntaket i annet ledd er ment å komme
noe oftere til anvendelse enn etter Tvistemålsutvalgets
forslag.
Komiteen er enig i at de fleste prosessuelle særregler
bør knyttes til det materielle regelverket, og at tvangsfullbyrdelseslovens
regler om midlertidig sikring bør flyttes til tvisteloven. Komiteen er også enig
i at det ikke er grunn til å beholde et eget kapittel i
tvisteloven om prøving av forvaltningsvedtak.
Komiteen deler departementets oppfatning om at
uttømming av klageretten ikke bør innføres som
et generelt vilkår for søksmål, og at
det bør skje en videreføring av regelen om at
forvaltningsorganet gis adgang til å stille vilkår
om at klageretten skal være utnyttet. Behovet for søksmålsfrister
bør vurderes i tilknytning til de enkelte særlover,
og det bør ikke skje en videreføring av den generelle
regelen om at alle forvaltningsorgan kan sette frist for å reise søksmål.
Hovedlinjene i gjeldende regler om rettslig prøving
av administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren
bør etter komiteens oppfatning videreføres
slik departementet foreslår.
Komiteen slutter seg til departementets syn om
at den nye loven bør føre til endringer i straffeprosessloven
slik at det ikke blir større forskjeller mellom disse to
prosessformene enn saklig nødvendig, og er enig i at det
er mest hensiktsmessig å foreslå slike endringer
i en ikraftsettingsproposisjon. Komiteen er også enig
i at det der fremmes forslag om nødvendige endringer i øvrige
lover med prosessuelle bestemmelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra
Fremskrittspartiet, er ikke enig i at det bør gjelde noen
særregler om instansfølgen ved overprøving
av vedtak etter barnevernloven. Hensynet til at det raskt skal bli
ro omkring barna, kan ivaretas ved å innføre strenge
vilkår for at lagmannsretten kan gi samtykke til at anke
over tingrettens dom i disse sakene blir fremmet til behandling. Flertallet vil
understreke at før disse sakene møter silingsregelen
til lagmannsretten, har den vært gjenstand for behandling
både i fylkesnemnda og i tingretten. Flertallet mener
at lagmannsretten bør gis anledning til å gi samtykke
til fremme av anke i tilfeller hvor fylkesnemnda har avslått
begjæring om tvangsvedtak, mens tingretten har gitt tilslutning
til dette. Flertallet viser for øvrig til
sine merknader under kapittel 2.2.