3.1 Sammendrag

3.1.1 Om adgangen til å anvende straffe­prosessuelle tvangsmidler etter gjeldende rett

3.1.1.1 Anvendelse av tvangsmidler med sikte på strafforfølgning

Som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger kan politiet benytte seg av tvangsmidler. Felles for disse tvangsmidlene er at det som regel stilles krav om at den som tvangsmidlet rettes mot, med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått en forbrytelse med en nærmere bestemt strafferamme. Utgangspunktet er derfor at tvangsmidlene først kan tas i bruk etter at den straffbare handlingen mest sannsynlig er gjennomført. Det følger av ulovfestet rett at politiet også kan infiltrere kriminelle miljøer og foreta etterforsking med provokasjonstilsnitt. Høyesterett har imidlertid slått fast at politiet ikke kan provosere frem en straffbar handling som ellers ikke ville ha blitt begått.

3.1.1.2 Anvendelse av tvangsmidler for å avverge kriminalitet

Utgangspunktet er at tvangsmidlene bare kan tas i bruk dersom noen med skjellig grunn kan mistenkes for en straffbar handling som er påbegynt eller allerede fullført, og ikke for å forebygge handlingen allerede under forberedelsen. Dette utgangspunktet må likevel nyanseres noe.

Lovgiverne har kriminalisert enkelte handlinger som ikke i seg selv er særlig samfunnsskadelige, men som kan tjene som forberedelse til mer alvorlige straffbare handlinger. Dersom vilkårene ellers er oppfylt, kan tvangsmidlene tas i bruk når noen med skjellig grunn mistenkes for slike straffbare forberedelseshandlinger.

Dersom det er skjellig grunn til mistanke om at noen forsøker å begå en straffbar handling som oppfyller strafferammekravet i en av bestemmelsene i straffprosesslovens fjerde del, kan tvangsmidlet brukes før den straffbare handlingen er fullbyrdet. Ettersom den nedre grensen for forsøk ofte ligger tett opptil gjennomføringen, vil imidlertid forsøksbestemmelsen som regel bare gi grunnlag for tvangsmiddelbruk like i forkant av fullbyrdelsen.

Straffeprosessuelle tvangsmidler kan også brukes for å avverge ytterligere lovbrudd dersom gjerningspersonen begår et fortsatt straffbart forhold. Unntaksvis kan også de alminnelige reglene i straffeloven om nødrett i ekstraordinære situasjoner åpne for bruk av tvangsmidler og andre inngripende etterforskingsmetoder, også for romavlytting.

3.1.2 Forholdet til folkeretten, særlig EMK artikkel 8

I den grad nye tvangsmidler eller utvidet bruk av allerede eksisterende tvangsmidler griper inn i den enkeltes personlige integritet, må inngrepet vurderes opp mot menneskerettighetene, og særlig den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det er særlig EMK artikkel 8 om retten til privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse som setter grenser for hvor langt en stat kan gå i å tillate inngripende etterforskingsmetoder.

Etter departementets vurdering ligger lovforslagene som fremmes i proposisjonen godt innenfor de rammer våre folkerettslige forpliktelser trekker opp. Departementet vil understreke viktigheten av at våre folkerettslige forpliktelser også respekteres ved praktiseringen av reglene. Forslaget griper ikke inn i eller endrer disse forpliktelsene, jf. også straffeprosessloven § 4.

3.1.3 Om behovet for å utvide adgangen til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler. Særlig om kriminalitetsutviklingen

3.1.3.1 Politimetodeutvalgets trussel­vurdering og vurdering av endringer i kriminalitetsbildet

Politimetodeutvalget vurderer både kvantitative og kvalitative endringer i kriminalitetsbildet, og fokuserer særlig på organisert kriminalitet og internasjonalisering. Utvalget oppsummerer redegjørelsen for de kvalitative endringene i kriminalitetsbildet slik:

"Dagens kriminalitetsbilde sammenlignet med kriminaliteten for ti år siden har enkelte betenkelige trekk ved seg som forventes å forsterke seg ytterligere i årene fremover. De generelle kjennetegn som i økende grad forventes å prege den fremtidige grove kriminaliteten, kan oppsummeres med følgende stikkord:

• bedre organisering og økt fleksibilitet med større grad av samarbeid mellom ulike kriminelle nettverk

• økt internasjonalisering gjennom den økte mobiliteten

• økt bruk av avansert teknologi

• økt spesialisering og profesjonalisering

• økt sammenblanding mellom illegal og legal virksomhet

• fare for økt brutalitet.

"

3.1.3.2 Departementets vurdering

I lys av utredningen og synspunktene som har kommet frem under høringen, legger departementet til grunn at den alvorlige og organiserte kriminaliteten utgjør en større trussel i dag enn for bare få år siden. Mange kriminelle synes å ha blitt mer profesjonelle, og stadig flere straffbare handlinger utøves på en brutal og hensynsløs måte ved rå bruk av makt, trusler eller våpen. Disse og andre årsaksfaktorer har samlet sett gjort det vanskeligere for politiet å komme den grove kriminaliteten til livs.

Sammenliknet med en rekke andre land har norske myndigheter tradisjonelt utvist tilbakeholdenhet med å ta i bruk inngripende etterforskingsmetoder. Departementet ønsker å holde fast ved denne tradisjonen. Dersom det skal innføres nye og inngripende metoder, eller anvendelsesområdet for eksisterende metoder skal utvides, må kriminalitetsutviklingen gi klare indikasjoner i retning av at det eksisterer et behov for slike lovendringer. Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og krav på personvern tilsier at lovgiverne bare bør utvide bruken av tvangsmidler på områder hvor kriminalitet utgjør en alvorlig trussel, og hvor politiet ikke kan bekjempe denne trusselen effektivt med allerede tillatte virkemidler.

Departementet legger stor vekt på å utforme eventuelle bestemmelser som åpner for utvidet bruk av eksisterende tvangsmidler eller innfører nye, så målrettet som mulig. Det er først og fremst de organiserte kriminelle miljøene som skal rammes av utvidelsene. Inngripende tvangsmidler som rom- og kommunikasjonsavlytting bør bare kunne brukes for å forebygge, avverge eller strafforfølge bestemte former for kriminalitet, som samfunnet har en særlig interesse av å bekjempe. Det bør stilles krav til grunnlaget for mistanken, og etter departementets syn bør det også stilles krav om at det må være påvist et konkret behov for at tvangsmidler skal kunne brukes (et såkalt indikasjonskrav).

Adgangen til å anvende tvangsmidler bør ikke utvides uten at det tas tilbørlig hensyn til rettssikkerhet og personvern. Departementet vil særlig framheve viktigheten av forholdsmessighetsprinsippet - som gjelder ved all bruk av tvangsmidler - samt av at metodebruken undergis gode og effektive kontrollordninger.

3.2 Komiteens merknader

Sammenliknet med mange andre land har norske myndigheter tradisjonelt vist en tilbakeholdenhet med å ta i bruk inngripende etterforskningsmetoder. Komiteen mener at hensyn til personvernet fremdeles skal veie tungt og at bruken av inngripende metoder skal være begrenset til kun å benyttes når det er strengt nødvendig.

Komiteen er enig med departementet i at en utvidelse av adgangen til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler må begrunnes i et konkret behov. Det må være et sentralt krav at lovendringene reelt sett vil kunne effektivisere kriminalitetsbekjempelsen og at politiet ikke er i stand til å avverge eller oppklare de meste alvorlige former for kriminalitet med dagens tilgjengelige tvangsmidler.

Det foreligger en grundig analyse av trusselbildet og vurdering av endringene i kriminalitetsbildet i Politimetodeutvalgets utredning. Komiteen viser til at det særlig pekes på en utvikling i retning av økt samarbeid mellom kriminelle nettverk som er bedre organisert og preget av økt internasjonalisering og mobilitet. De benytter seg av mer avansert teknologi, de er mer brutale og det foregår en større sammenblanding av legal og illegal virksomhet. Komiteen har merket seg at de fleste høringsinstansene slutter seg til det bildet som tegnes av kriminalitetsutviklingen.

Komiteen viser også til Riksadvokatens høringsuttalelse der det gis uttrykk for et presserende behov for å utvide adgangen til å innhente informasjon som kan brukes for å avverge kriminalitet.

Komiteen vil understreke at menneskerettserklæringer vedtatt i FN og Europarådet gir individer og grupper rettigheter som ikke skal krenkes. Det er helt sentralt at menneskerettighetene danner klare rammer og begrensninger for lovgivning og praksis, og komiteen vil understreke den særlige betydning de har i forhold til bruken av tvangsmidler. Komiteen har merket seg at departementet har vurdert forholdet til menneskerettighetene grundig, og konkludert med at lovforslagene som fremmes ligger godt innenfor rammen av våre folkerettslige forpliktelser.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at dagens lovverk i liten grad åpner for bruk av tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed.

Terrorangrepene mot World Trade Center og Pentagon 11. september 2001 er den enkelthendelsen som har endret den internasjonale sikkerhetsagendaen mest siden murens fall i 1989. Flertallet viser til at terrorisme i dagligtalen kan være et upresist og politisert begrep, og vil legge til grunn for sin forståelse av begrepet handlinger som ligger under straffeloven § 147 a. Flertallet vil videre vise til at man i Norge har valgt ikke å definere grovt skadeverk med hensikt å påvirke myndigheters beslutninger, som en terrorhandling. Flertallet viser videre til at den økende faren for terrorangrep er noe Norge deler med de fleste vestlige land. Sikkerhetstruslene mot Norge må i dag ansees som mindre enn under den kalde krigens tid. Det er etter flertallets syn likevel grunn til å legge vekt på at Politimetodeutvalget og PST mener terrortrusselen mot Norge har økt den senere tid.

Flertallet vil vise til at en utvidelse av adgangen til bruk av metoder i avvergende og forebyggende øyemed vil kunne hindre terrorangrep mot Norge eller norske interesser i utlandet, og bidra til å forhindre at terrorangrep mot andre land planlegges og utføres med base i Norge. Til tross for dette vil flertallet understreke at det ikke vil være mulig å avverge alle alvorlige kriminelle handlinger, selv om politiet og PST gis utvidet adgang til bruk av tvangsmidler av en slik art som nå foreslås.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil nyansere påstanden om at dagens lovverk i liten eller ingen grad åpner for bruk av tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed. Flere forberedelseshandlinger er kriminalisert den senere tid, og i Innst. O. nr. 72 (2004-2005), straffeloven, ba en enstemmig komité om at departementet kommer tilbake til Stortinget med forslag om å forby forberedelse av en rekke særlig alvorlige kriminelle handlinger. Komiteen nevnte som eksempel krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, høyforræderi, angrep mot de høyeste statsorganenes virksomhet eller inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner, kapring, sabotasje mot infrastrukturen, grov frihetsberøvelse, avtale om slaveri, drap eller om betydelig legemsbeskadigelse, avtale om brannstiftelse, annen særlig farlig ødeleggelse eller avtale om ran. Mange av disse forberedelseshandlingene vil belegges med såpass strenge strafferammer at tvangsmidler vil kunne tas i bruk i den hensikt å avverge handlingene.

Dette medlem viser videre til at det skjer en økning i deler av den organiserte, internasjonale kriminaliteten. Organisert kriminalitet er imidlertid ikke et nytt fenomen. Oslo statsadvokatembeters høringsuttalelse viser til at for eksempel innførsel og omsetning av narkotika alltid vil være organisert. Det er heller ikke noe nytt at det hersker hard indre justis i dette miljøet, eller at slik kriminalitet er internasjonal. Derimot uttrykker de bekymring for økningen av visse voldsforbrytelser, grove ran, menneskesmugling og "trafficking".

Når det gjelder spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet, er det lite som tyder på at situasjonen er betydelig forverret de siste år. Terrortrusselen er riktignok endret, men karakteriseres likevel fortsatt som lav av PST. Dette er en vurdering som bl.a. deles av Lundutvalget, mindretallet i Metodeutvalget og Oslo statsadvokatembeter. Trusselbildet tilsier ikke etter dette medlems mening at nye inngripende tvangsmidler tas i bruk, eller at terskelen for å anvende tvangsmidler senkes i forebyggende øyemed. Selv om trusselsituasjonen kan forandre seg i negativ retning, er dette lite sannsynlig i den nærmeste fremtid. Det er allerede forbudt å planlegge og forberede en terrorhandling, og det er anledning til å anvende tvangsmidler i slike saker.

Dette medlem peker på mindretallet i Metodeutvalgets vurderinger (utvalgsmedlemmene Sigmond og Slettemark) om at vi må ta utgangspunkt i dagens situasjon når trusselvurderinger gjøres, og at det er risikabelt å forskuttere fremtidig utvikling i negativ retning med påfølgende metoder.

Dette medlem vil understreke at vi aldri vil kunne forebygge eller avverge enhver form for alvorlig kriminalitet, selv med utstrakt bruk av tvangsmidler. De omfattende innskrenkinger i personlig frihet som er kommet til som følge av innføringen av Patriot Act i USA, bør ikke tjene som mal for den norske kriminalitetspolitikken. Det er etter dette medlems syn en selvmotsigelse å beskytte demokratiet ved å uthule rettsstatens prinsipper.