Spørsmålene som drøftes av utvalget,
kan grovt sett deles inn i tre kategorier.
Den første gruppen gjelder ulovfestede metoder som politiet
allerede benytter seg av, og som anses hjemlet i den alminnelige
handlefrihet. Et flertall i utvalget (alle unntatt Kvande) går
inn for å lovregulere politiets adgang til å anvende
slike metoder i forebyggende øyemed. Mindretallet stiller
seg ikke avvisende til en lovregulering, men mener det vil være uheldig å lovregulere
disse spørsmålene utelukkende med tanke på forebyggende
virksomhet. Departementet er enig i dette, og fremmer ikke forslag
om endringer i politiets adgang til å ta i bruk slike metoder
som i dag anvendes på ulovfestet grunnlag.
En annen kategori av spørsmål som drøftes
av utvalget, knytter seg til innføring av lovhjemler for
metoder som politiet i dag ikke har tilgang til med mindre det foreligger
en nødretts- eller nødvergesituasjon.
Tyngdepunktet i utredningen ligger likevel i den siste kategorien
av spørsmål, som gjelder bruk av tvangsmidler
i forebyggende eller avvergende øyemed. Samtlige medlemmer
i utvalget mener at man i noen utstrekning bør tillate
bruk av tvangsmidler for å forebygge eller avverge straffbare
handlinger. Utvalget er imidlertid delt i tre i synet på hvor
langt man bør gå.
Samtlige utvalgsmedlemmer går inn for at PST skal ha
en viss adgang til å anvende tvangsmidler og andre metoder
uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking,
men de tre fraksjonene har svært forskjellig syn på hvor
langt man bør gå, samt på hvordan reglene
bør utformes.
Med avverging eller avvergende metodebruk sikter departementet
i det følgende til metodebruk som finner sted som ledd
i etterforsking, mens forebygging eller forebyggende metodebruk
vil bli brukt hvor det er spørsmål om å anvende
tvangsmidler utenfor etterforsking.
Flertallet mener at politiet har behov for selvstendige hjemler
for metodebruk i forebyggende øyemed. Flertallet har revidert
store deler av politiloven og utarbeidet et omfattende sett av nye
bestemmelser om forebyggende metodebruk. Innholdsmessig legger flertallet
opp til at tvangsmidlene i straffeprosesslovens fjerde del skal
kunne brukes også i forebyggende øyemed. Utkastet
inneholder også bestemmelser som regulerer politiets adgang
til å anvende metoder som i dag anses hjemlet i den alminnelige
handlefrihet.
Som et grunnvilkår for all metodebruk i forebyggende øyemed,
vil flertallet oppstille et krav om at metodebruken må være
saklig begrunnet i hensynet til å forebygge kriminalitet.
I tillegg til dette formålskriteriet mener flertallet at
det bør oppstilles et indikasjonskrav og et forholdsmessighetskrav.
Flertallet foreslår at forebyggende metodebruk normalt
bare skal kunne skje etter at politiet har innhentet samtykke fra
retten.
Selv om Sigmond og Slettemarks forslag er bygd opp over samme
lest som flertallets, er det store forskjeller mellom forslagene.
Uenigheten knytter seg dels til hvilke metoder som bør
kunne brukes i forebyggende øyemed, og dels til hvilke
vilkår som bør stilles for anvendelse av de forskjellige
metodene. Forslaget skiller seg dessuten fra flertallets ved at Sigmond
og Slettemark foreslår å plassere de nye bestemmelsene
om forebyggende metodebruk i straffeprosessloven og ikke i politiloven.
Et annet mindretall (Kvande) er - i likhet med flertallet - kommet
til at etterforskingsmetoder som krever hjemmel i lov (tvangsmidler)
bør kunne brukes i videre utstrekning enn i dag når
formålet er å avverge en alvorlig straffbar handling.
Kvande går imidlertid ikke inn for å lovregulere
politiets adgang til å benytte seg av andre metoder enn
straffeprosessuelle tvangsmidler.
I motsetning til de øvrige utvalgsmedlemmene mener Kvande
at bruken av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking,
og at vilkårene så langt det er mulig bør
være de samme som for anvendelse av tilsvarende metoder
under ordinær etterforsking. Hun går inn for at
politiet skal kunne anvende tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven
kapittel 15, 15 a, 16, 16 a og 16 b i avvergende øyemed
når det er grunn til å tro at noen vil begå en
alvorlig straffbar handling som ville krenke andres liv, helse eller
frihet. Kvande legger opp til at også romavlytting skal kunne
benyttes for å avverge eller stanse alvorlige krenkelser
av andres liv, helse eller frihet.
Departementet mener det er dokumentert et visst behov for å utvide
politiets adgang til å anvende tvangsmidler for å avverge
enkelte svært alvorlige straffbare handlinger, og har konkludert
med at en slik utvidelse lar seg forsvare hvor formålet
er å avverge terrorhandlinger og grov organisert kriminalitet.
Etter departementets syn veier samfunnets interesse av å avverge
enkelte svært alvorlige straffbare handlinger så tungt
at de motforestillingene som kan anføres mot en utvidelse
av politiets adgang til å anvende tvangsmidler, må vike.
Et sentralt spørsmål er om politiets avvergende bruk
av tvangsmidler bør skje som ledd i etterforsking eller
om det også bør åpnes for bruk av tvangsmidler
som ledd i politiets forebyggende virksomhet. Terskelen for å iverksette
etterforsking er lav, og departementet har vanskelig for å se
at det - utenfor PSTs virkeområde - er påvist
et behov som kan veie opp for innvendingene som kan reises mot å åpne
for bruk av tvangsmidler som ledd i politiets forebyggende virksomhet.
Det ligger en rettssikkerhetsgaranti i straffeprosessloven § 224,
som gjør det klart at etterforsking bare foretas når
det er "rimelig grunn til å undersøke" om det
foreligger et straffbart forhold. I dette ligger det en beskyttelse
mot at etterforskingsinstituttet benyttes i utrengsmål.
Departementet har i stedet utarbeidet et lovforslag som forutsetter
at all bruk av tvangsmidler - også for å avverge
straffbare handlinger - skal skje som ledd i etterforsking. Den
utstrakte kriminaliseringen av forberedelseshandlinger gjør
at det i de aller fleste situasjoner hvor det er aktuelt å innhente
informasjon med sikte på avverging, vil være grunnlag
for å undersøke om det begås eller er
begått en straffbar handling. Departementet har på denne
bakgrunnen kommet til at i den grad det skal åpnes for
bruk av tvangsmidler for å skaffe informasjon som gjør
det mulig å forhindre alvorlige straffbare forhold, bør dette
skje som ledd i etterforsking og ved å endre straffeprosesslovens
regler om tvangsmidler.
Spørsmålet er så hvilke tvangsmidler
(etterforskingsmetoder) som bør kunne anvendes som ledd
i en etterforsking med sikte på å avverge en straffbar handling.
Etter departementets syn foretar Kvande en fornuftig avgrensning.
Forslaget går ut på å utvide anvendelsesområdet
for tvangsmidlene nevnt i straffeprosessloven kapittel 15 (ransaking),
15 a (skjult fjernsynsovervåkning og teknisk sporing),
16 (beslag og utleveringspålegg), 16 a (kommunikasjonskontroll)
og 16 b (annen avlytting av samtaler ved tekniske midler). Kvande
foreslår også en egen bestemmelse om bruk av romavlytting
i avvergende øyemed.
Departementet legger opp til en avgrensning som i grove trekk
svarer til Kvandes. Departementet går imidlertid inn for å supplere
tvangsmiddelkatalogen i straffeprosessloven med to nye metoder (romavlytting
og identifisering av telefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved
tekniske midler).
Departementet er kommet til at adgangen til å foreta
pågripelse og fengsling ikke bør utvides. Det bryter
med grunnleggende rettsprinsipper å anvende så inngripende
tvangsmidler utelukkende på bakgrunn av en mistanke om
at noen kommer til å begå en straffbar handling.
Påtalemyndigheten har det overordnede ansvaret for politiets
etterforskingsvirksomhet. Det overordnede ansvaret for politiets
forebyggende virksomhet er delt mellom departementet, som har ansvaret
for PST, og Politidirektoratet, som har ansvaret for den forebyggende
virksomheten som drives i regi av politiet for øvrig. Slik
departementets lovforslag er utformet, er det bare PST som vil få anledning
til å bruke tvangsmidler for å forebygge straffbare
handlinger, og uten at det stilles krav om at bruken må skje som
ledd i etterforsking. For den delen av PSTs metodebruk som vil finne
sted utenfor etterforsking, vil departementet få det overordnede
ansvaret.
Et samlet utvalg mener at påtalemyndigheten bør ha
det overordnede ansvaret for politiets metodebruk, også hvor
metoder brukes for å forebygge eller avverge straffbare
handlinger. De forskjellige fraksjonene i utvalget gir imidlertid
forskjellige begrunnelser for hvorfor ansvarsspørsmålet
bør løses på denne måten.
Departementet er enig med Politidirektoratet at det ville være
en uakseptabel løsning å lovregulere bruken av
en stor del av de virkemidler og metoder som politiet benytter seg
av i sin forebyggende virksomhet, og samtidig legge det overordnede
ansvaret til påtalemyndigheten. Når departementet
foreslår å legge det overordnede ansvaret for
bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i avvergende øyemed
til påtalemyndigheten, så har dette sammenheng
med at departementets lovforslag bare regulerer adgangen til å anvende
tvangsmidler som ledd i etterforsking. Dette er en virksomhet som
påtalemyndigheten allerede har det overordnede ansvaret
for.
Departementet ønsker ikke å endre ansvarsforholdet
mellom Politidirektoratet og påtalemyndigheten, og har
vanskelig for å se gode grunner for å la Politidirektoratet
få et delansvar for etterforskingsvirksomhet, selv om tvangsmidler
i en konkret sak brukes for å innhente informasjon med
sikte på å avverge en straffbar handling. Det
tosporede system tilsier derfor at det overordnede ansvaret for
virksomheten legges til påtalemyndigheten.
Etter departementets syn bør ansvarsspørsmålet utredes
grundig i forbindelse med en eventuell fremtidig lovregulering av
politiets adgang til å ta i bruk virkemidler som i større
grad har sitt tyngdepunkt i politiets forebyggende arbeid.
Utvalget legger til grunn at det eksisterer tre alternativer.
De kan innarbeides i straffeprosessloven, de kan inkorporeres i
politiloven eller de kan plasseres i en egen lov. Ingen i utvalget
går inn for den siste løsningen. Pedersen, With
og Lunde konkluderer med at de nye bestemmelsene om forebyggende
metodebruk bør innarbeides i politiloven. De øvrige medlemmene
i utvalget mener alle at de nye inngrepshjemlene bør plasseres
i straffeprosessloven.
Departementet er kommet til at de nye bestemmelsene om anvendelse
av tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger, bør
plasseres i straffeprosessloven. Når det først
er lagt til grunn at lovendringene skal gjennomføres ved
at straffeprosesslovens bestemmelser om tvangsmidler gis et utvidet
virkeområde, samt at påtalemyndigheten bør
ha det overordnede ansvaret for metodebruken, fremstår
det som relativt selvsagt at de nye hjemlene må plasseres
i straffeprosessloven.
Etter komiteens syn foreligger det
et behov for å utvide politiets adgang til å anvende
tvangsmidler for å avverge enkelte alvorlige forbrytelser.
Hensynet til å beskytte borgerne og samfunnets interesse av å avverge
de groveste formene for organisert kriminalitet og terror, veier
så tungt at komiteen finner det nødvendig å utvide
anvendelsesområdet for de fleste tvangsmidlene.
Komiteen vil fremheve viktigheten av at utvidelsen
gjennomføres på en slik måte at personer
som ikke har foretatt seg noe som gir grunn til mistanke, i størst
mulig grad beskyttes mot bruk av tvangsmidler.
Komiteen slutter seg derfor til departementets forslag,
som innebærer at politiet aldri vil kunne anvende tvangsmidler
uten at det foreligger et grunnlag for å undersøke
om noe straffbart finner sted eller har funnet sted.
Komiteen mener det er naturlig å plassere
de nye bestemmelsene om tvangsmidler i straffeprosessloven. Straffeprosessloven
har allerede omfattende regler om problemstillinger som knytter
seg til anvendelse av tvangsmidler. Et klart og oversiktlig regelverk
er spesielt viktig på områder som omhandler strafferettslige
og straffeprosessuelle spørsmål.