Romavlytting er et kontroversielt tema. De to utvalgene som sist
har vurdert spørsmålet (Lundutvalget og Politimetodeutvalget)
er begge delt i synet på om romavlytting bør tillates.
Departementet går inn for at det på strenge
vilkår skal være adgang til å romavlytte
som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger, drap som ledd i
organisert kriminalitet eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet,
samt ved etterforskingen av grovt ran og de groveste narkotikaforbrytelsene,
når disse forbrytelsene begås som ledd i organisert
kriminalitet. Hensynet til den tvangsmidlet retter seg mot, taler
for at også bruken av romavlytting undergis ekstern kontroll
gjennom kontrollutvalget.
Når departementet bruker begrepet romavlytting, siktes
det til hemmelig avlytting av samtaler ved hjelp av tekniske hjelpemidler.
Romavlytting vil normalt foregå ved at det plasseres mikrofoner,
sendere eller opptaksutstyr på et sted hvor den siktede
antas å ville oppholde seg. Avlyttingen kan imidlertid
også gjennomføres ved hjelp av retningsmikrofoner
eller annet utstyr som kan benyttes på avstand. Hemmelig teknisk
avlytting av samtaler som ikke finner sted i lukkede rom, men for
eksempel i friluft, omfattes av definisjonen av romavlytting som
er lagt til grunn i utkastet til ny § 216 m.
Lundutvalget er delt i synet på om det bør åpnes for
romavlytting som ledd i etterforskingen av saker om rikets sikkerhet
og terrorisme. Flertallet er særlig opptatt av at norsk
strafferettstradisjon ikke må tapes av syne under presset
fra internasjonal, organisert kriminalitet og terrorisme og den
stadig sterkere innflytelsen fra land med en annen strafferettslig
kultur enn vår. Balansepunktet mellom hensynet til samfunnsvern
og hensynet til rettssikkerhet i vid forstand bør bestemmes
med utgangspunkt i vår strafferettstradisjon.
Skal romavlytting innføres, må denne balansen
være avgjørende forskjøvet ved dokumentasjon
av et sterkt øket behov for samfunnsvern eller fordi de
rettssikkerhetsmessige hensyn er vesentlig svekket. Ifølge
flertallet foreligger det ikke sterke holdepunkter for å anta
at samfunnsvernet vil bli betydelig styrket gjennom innføring
av tiltak som går på bekostning av personvern
og rettssikkerhet. Flertallet mener det neppe er grunn til å tro
at romavlytting vil ha noen vesentlig betydning i bekjempelsen av
ulike typer alvorlig kriminalitet, men tviler ikke på at
metoden i enkelte tilfeller vil kunne gi et nødvendig bidrag
til oppklaring.
Flertallet antar at romavlytting vil kunne skaffe til veie opplysninger
som ikke kan skaffes til veie på annen måte i
forbindelse med etterforsking av mulige overtredelser av straffeloven § 90
om åpenbaring av opplysninger som bør holdes hemmelige
av hensyn til rikets sikkerhet. Likevel finner flertallet det klart at
hensynet til å bekjempe slike forbrytelser, ikke kan begrunne
innføring av romavlytting som en etterforskingsmetode i
norsk rett. Når det gjelder terrorhandlinger, er flertallet
i tvil om det kan sies å være dokumentert et behov
for romavlytting.
Etter flertallets syn kan det behov som måtte eksistere
for å ta i bruk romavlytting som etterforskingsmetode,
uansett ikke oppveie de tungtveiende motargumentene som ligger i
hensynet til personvern og rettssikkerhet.
Utvalgets mindretall (Gammelgård og Jahre) mener at
hensynet til samfunnsvernet i noen situasjoner må veie
tyngst, og konkluderer med at det - på strenge vilkår
og med kontrollordninger - bør innføres en adgang
til romavlytting ved mistanke om overtredelse av bestemmelsene om
terrorhandlinger og terrorfinansiering.
Politimetodeutvalgets flertall (Pedersen, With og Lunde) behandler
romavlytting og andre former for romkontroll under ett. Utkastet § 8-9
regulerer adgangen til å iverksette spaning mot privat
lukket rom (romkontroll) uten bruk av teknisk utstyr. Flertallet legger
opp til at slik spaning skal kunne iverksettes overfor personer
som det er god grunn til å tro at forbereder en "alvorlig
straffbar handling". Normalt innebærer dette et krav om
en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer.
Spaning ved hjelp av avlyttingsutstyr rettet mot et privat lukket
rom eller opptaksutstyr som er plassert i rommet (teknisk romkontroll), bør
etter flertallets syn bare kunne iverksettes hvor det er god grunn
til å tro at noen forbereder en "særlig alvorlig
forbrytelse". Flertallet legger opp til at tillatelse til å bruke
romkontroll må innhentes hos retten, men at politiet skal
gis hastekompetanse. Tillatelse skal bare gis når kontrollen
vil være av vesentlig betydning for å forebygge
en straffbar handling, og bare når mindre inngripende metoder
ikke er anvendelige.
Et mindretall i utvalget (Sigmond og Slettemark) ønsker
ikke å åpne for bruk av romkontroll i forebyggende øyemed.
I utkastet åpnes det likevel for at PST skal kunne iverksette
teknisk avlytting i det offentlige rom.
Et annet mindretall (Kvande) skiller ikke mellom romavlytting
og teknisk avlytting i det offentlige rom. Også slik avlytting
som foregår utenfor lukkede rom betegnes av Kvande som
romavlytting. Kvande går inn for at retten skal kunne gi
tillatelse til romavlytting når det er grunn til å tro
at noen vil begå en alvorlig straffbar handling som ville
krenke andres liv, helse eller frihet. Tillatelse til romavlytting
skal bare kunne gis der det må antas at avlytting vil være
av vesentlig betydning for å avverge handlingen, og dette ellers
i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Utover dette vil Kvande
oppstille et krav om særlige grunner.
Ettersom romavlytting normalt blir oppfattet som et betydelig
inngrep i den personlige sfære, mener departementet at
metoden bare kan forsvares innført på områder
hvor det er påvist et klart behov for den. Romavlytting
bør først tillates idet det synes å være på det
rene at de gjeldende regler ikke gir politiet og påtalemyndigheten
gode nok muligheter til en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Romavlytting
kan bare forsvares på områder hvor det er svært
viktig å oppnå en effektiv avverging og straffeforfølgning,
og bare hvor det er grunn til å tro at slik avlytting vil
kunne gi opplysninger av sentral betydning for etterforskingen.
Etter departementets syn må selv en relativt begrenset
risiko for at norske interesser vil kunne bli rammet av terrorhandlinger
eller andre alvorlige forbrytelser som det er særlig viktig å forhindre,
kunne begrunne innføring av en hjemmel for romavlytting. Departementet
er enig med mindretallet i Lundutvalget, som fremholder at det ikke
bør være nødvendig å vente til
terrortrusselen fremstår som akutt før man iverksetter
de nødvendige lovgivningstiltak for å sikre
norske interesser mot terrorhandlinger. I disse sakene bør
det heller ikke stilles for strenge krav til sannsynligheten for
at avlytting faktisk vil kunne bidra til å avverge handlingen
- er forbrytelsen alvorlig nok, må det være tilstrekkelig
om det er en viss sannsynlighet for dette.
Analyser av kriminalitetsutviklingen viser at behovet for romavlytting
er større nå enn for bare noen få år
siden. Risikoen for terrorhandlinger i eller med tilknytning til
Norge er større i dag enn da departementet tok stilling
til Metodeutvalgets forslag om å tillate romavlytting.
Andre utviklingstendenser er at mange kriminelle grupper er blitt
mer profesjonelle og organiserte enn tidligere, de har ofte forbindelseslinjer
til flere land og flere av dem opererer med en streng indre justis.
Etter departementets syn er dette utviklingstrekk som det er grunn
til å ta på alvor og som skaper et særlig
behov for romavlytting ved etterforsking av organisert kriminalitet.
Ved etterforsking av terrorhandlinger og organisert kriminalitet kan
det være vanskelig å nå frem med andre
og mindre inngripende etterforskingsmetoder. Departementet antar
derfor at romavlytting i en del saker vil kunne fremskaffe opplysninger
som ikke kan skaffes til veie ved å bruke etterforskingsmetoder
som er tilgjengelige etter gjeldende rett.
Romavlytting bør bare tillates brukt i saker hvor metoden
framstår som nødvendig. Slik avlytting bør derfor
unngås hvor konkrete omstendigheter i en enkelt sak gjør
det lite sannsynlig at avlyttingen vil gi noe reelt bidrag til etterforskingen,
eller hvor det må antas at opplysningene kan skaffes til
veie ved bruk av mindre inngripende metoder.
Departementet finner grunn til å peke på at
de fleste andre land i Vest-Europa nå tillater bruk av romavlytting
som ledd i etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Det kan ikke
utelukkes at terrorgrupper og andre kriminelle grupperinger vil
kunne finne det opportunt å planlegge sine aksjoner i Norge,
dersom de vet at dette kan skje uten risiko for avlytting.
Det er viktig å utforme en eventuell hjemmel for romavlytting
på en måte som reduserer faren for økt overvåking
av personer som ikke har gjort noe straffbart. Dette kan blant annet
søkes motvirket ved å stille klare krav til det
mistankegrunnlaget som må foreligge for at romavlytting
skal kunne tillates. Hvor romavlytting brukes med sikte på strafforfølging,
bør det etter departementets syn kreves sannsynlighetsovervekt
(skjellig grunn til mistanke).
Etter departementets syn går flertallet i Politimetodeutvalget
for langt i å prioritere samfunnsvern på bekostning
av blant annet personvern. Departementet går bare inn for å tillate
romavlytting ved etterforsking av et fåtall svært
alvorlige straffbare handlinger, på områder hvor
behovet for denne metoden fremstår som særlig
stort. I de fleste tilfellene vil det også være
et krav at handlingen er begått som ledd i virksomheten
til en organisert kriminell gruppe. Departementet ønsker
heller ikke å åpne for mer inngripende former
for romkontroll, som for eksempel lydopptak kombinert med bildeoverføring.
Metodeutvalget foreslo å åpne for romavlytting
i alle saker hvor det foreligger skjellig grunn til mistanke om
en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel
i 10 år eller mer. Etter departementets syn er dette å gå for
langt.
Departementet ønsker å gå mer forsiktig
frem, og foreslår at man i stedet - på strenge
vilkår og med gode kontrollordninger - åpner for
romavlytting på begrensede områder og ved etterforsking
av noen få utvalgte alvorlige forbrytelser.
Departementet tar utgangspunkt i forslaget fra mindretallet i
Lundutvalget, som går inn for å tillate romavlytting
ved skjellig grunn til mistanke om at noen har ovetrådt
straffebestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering,
jf. straffeloven §§ 147 a og 147 b.
Terrorhandlinger står i en særstilling fordi de
potensielle skadevirkningene er langt mer omfattende enn ved de
fleste andre former for kriminalitet. Det er en reell fare for at
terrorhandlinger rettet mot andre land kan bli planlagt eller støttet finansielt
fra Norge. Romavlytting bør også kunne brukes
som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger som er begått
i andre land, med sikte på å bringe de ansvarlige
for en norsk eller utenlandsk domstol. Departementet antar at romavlytting
ofte kan være en nødvendig etterforskingsmetode
for å oppklare straffesaker som gjelder terrorhandlinger.
Selv om departementet i utgangspunket stiller seg bak forslaget
fra mindretallet i Lundutvalget, og begrunnelsen som gis for dette, ønsker
departementet på noen punkter å gå mer
forsiktig frem. Departementets utkast til ny § 216 m
i straffeprosessloven åpner derfor bare for romavlytting
ved skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven § 147 a første
og annet ledd. Bestemmelsens tredje ledd, som gjør det
straffbart å inngå forbund om å begå en
terrorhandling, skal ikke kunne gi grunnlag for romavlytting. Departementet
følger heller ikke opp forslaget fra mindretallet i Lundutvalget
om å åpne for romavlytting ved skjellig grunn
til mistanke om terrorfinansiering.
Lundutvalget vurderte bare behovet for romavlytting i saker som
gjelder terrorisme eller forbrytelser mot rikets sikkerhet. Departementet
har vurdert spørsmålet i en bredere sammenheng,
og er kommet til at romavlytting også bør kunne
anvendes ved etterforsking av saker som gjelder forsettlig eller
overlagt drap. I disse sakene vil imidlertid departementet gjøre
det til en forutsetning at det også er skjellig grunn til å tro
at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en
organisert kriminell gruppe, eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet.
Departementet går til slutt inn for å tillate
romavlytting hvor noen med skjellig grunn kan mistenkes for å ha
begått et grovt ran eller en særlig grov narkotikaforbrytelse
som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. I begge
tilfeller dreier det seg om kriminalitet som i tillegg til å ha
umiddelbare, alvorlige følger, også kan bidra
til å finansiere annen organisert kriminalitet.
Departementet har vurdert å gi bestemmelser som åpner
for enda mer inngripende former for romkontroll enn avlytting. Selv
om politiet utvilsomt kunne ha hatt nytte av slik overvåkning
i en del saker, har departementet kommet til at det i denne omgang ikke ønsker å fremme
forslag om annet enn romavlytting.
Grunnvilkåret for å tillate romavlytting etter
departementets forslag er at noen med skjellig grunn må kunne
mistenkes for å ha begått eller forsøkt å begå en
av handlingene som det er redegjort for. Departementet har med andre
ord valgt å bygge på det tradisjonelle mistankekravet
som gjelder for bruk av de mest inngripende tvangsmidlene i straffeprosessloven.
Dette reduserer risikoen for at personer som det senere viser seg
at ikke kan knyttes til kriminelle handlinger, blir overvåket.
Departementet går inn for at tillatelse til romavlytting
bare bør kunne gis dersom det må antas at avlytting
vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken,
og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort.
For ytterligere å redusere faren for overvåkning
av utenforstående, foreslår departementet at en
tillatelse til romavlytting må utformes slik at den bare åpner
for avlytting på steder hvor det må antas at den
mistenkte vil oppholde seg. For ytterligere å målrette
hjemmelen for romavlytting, foreslår departementet at tillatelse
til avlytting av et sted som ikke er offentlig, men som er tilgjengelig
for et større antall personer, bare bør kunne
gis når det foreligger særlige grunner. Et tilsvarende
krav bør gjelde hvor det er spørsmål
om å avlytte et sted hvor en advokat, lege, prest eller
andre erfaringsmessig fører samtaler av svært
fortrolig art, såfremt vedkommende ikke selv er mistenkt
i saken.
Forholdsmessighetsprinsippet i straffeprosessloven § 170 a
vil gjelde også ved romavlytting. Det vil derfor være
av betydning hvor og hvorledes avlyttingen skal finne sted, hvor
lenge den skal pågå, og i hvilken utstrekning
den også kan ramme utenforstående. Departementet
legger i sitt lovforslag opp til at romavlytting skal kunne besluttes
selv om straff ikke kan idømmes på grunn av bestemmelsene
i straffeloven §§ 44 eller 46. Det samme
skal gjelde når tilstanden har medført at den
mistenkte ikke har utvist skyld.
Etter departementets syn bør kompetansen til å gi tillatelse
til romavlytting legges til retten. Departementet foreslår
at rettens avgjørelse skal treffes ved kjennelse. Departementet
mener at påtalemyndigheten bør gis en viss kompetanse
til å beslutte romavlytting i saker hvor rettens kjennelse
ikke kan avventes uten at det er stor fare for at etterforskingen
vil lide. I slike situasjoner bør en ordre fra påtalemyndigheten
kunne tre i stedet for rettens kjennelse.
Også ellers skal de prosessuelle reglene om kommunikasjonskontroll
(§ 216 d til § 216 k) gjelde
tilsvarende ved romavlytting. For tillatelsens varighet foreslår
departementet likevel særlige regler. Mens en tillatelse
til kommunikasjonskontroll normalt kan gis for en periode av opp
til 4 uker om gangen, legger departementet opp til at retten ikke
skal kunne tillate romavlytting for mer enn 2 uker om gangen.
Departementet foreslår at politiet - hvor retten ikke
bestemmer noe annet - bør gis anledning til å bryte
seg inn i låste rom for å plassere eller fjerne nødvendig
avlyttingsutstyr.
Hvor politiet iverksetter romavlytting med hjemmel i § 216 m,
er utgangspunktet at opptakene som avlyttingen resulterer i, kan
brukes som bevis i en senere rettssak. Det kan imidlertid tenkes
unntak som gjør at opplysningene likevel ikke kan nyttes
som bevis under en senere straffesak, jf. den domstolsskapte læren
om avskjæring av bevis på ulovfestet grunnlag.
Utgangspunktet er at politiet skal ha samme adgang til å iverksette
romavlytting med sikte på å avverge en straffbar
handling som det har til å anvende andre tvangsmidler i
avvergende øyemed. Det følger imidlertid av forholdsmessighetsprinsippet
at det skal mer til for å ta til følge en begjæring
om romavlytting enn en begjæring som gjelder et mindre
inngripende tvangsmiddel. Romavlytting skal være forbeholdt
de mest alvorlige sakene, hvor det ikke er grunn til å tro
at avverging kan skje ved hjelp av mindre inngripende metoder.
Anvendelsesområdet for romavlytting er i grove trekk
det samme etter § 222 d (om bruk av romavlytting
i avvergende øyemed) som etter § 216 m
(om bruk av romavlytting som ledd i strafforfølgning). Dette
reduserer risikoen for at det vil oppstå et press i retning
av å bruke det mest vidtrekkende hjemmelsgrunnlaget.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet
fra Sosialistisk Venstreparti, har grundig vurdert om det er behov
for å åpne for romavlytting. Skal det innføres
nye og mer inngripende metoder, må det etter flertallets syn
være helt klart at kriminalitetsutviklingen har gått
i en retning der den utgjør en alvorlig trussel, og at
politiet ikke kan bekjempe dette med allerede tillatte virkemidler.
Dagens forbud mot romavlytting skaper fristeder for de kriminelle,
som kan kommunisere uten frykt for å bli avlyttet. Flertallet mener
den grove organiserte kriminaliteten representerer en stor trussel
for samfunnet og at den enkelte borger har et sterkere behov for
vern enn tidligere. Politiet står overfor store utfordringer
for å avverge, avdekke og etterforske alvorlig organisert
kriminalitet. Erfaringer fra andre land tilsier at romavlytting
i mange tilfeller fremskaffer opplysninger som politiet og påtalemyndigheten ellers
ikke ville fått tilgang til ved bruk av andre tvangsmidler.
Flertallet har kommet til at samfunnets interesse
av å bekjempe de mest alvorlige former for kriminalitet
og endringene i kriminalitetsbildet, tilsier at det bør åpnes
for romavlytting også i Norge.
Flertallet mener romavlytting er et så inngripende
tvangsmiddel overfor den enkelte at det er riktig å avgrense
metoden til nærmere angitte forbrytelser som representerer
en stor samfunnstrussel. Risikoen for at uskyldige kan blir gjenstand
for overvåking tilsier også at det bare bør
tillates der det er grunn til å tro at avlytting vil gi
opplysninger av vesentlig betydning for å hindre den groveste
kriminaliteten og at dette ville blitt vesentlig vanskeliggjort ved
bruk av mindre inngripende tvangsmiddel. Romavlytting skal etter flertallets oppfatning
være siste utvei når andre mindre inngripende
metoder ikke er tilstrekkelig.
Flertallet er enig med departementet i at kompetansen
til å gi tillatelse til romavlytting legges til retten.
Metodens inngripende karakter tilsier også at en tillatelse
ikke skal kunne gis for mer enn to uker om gangen. Flertallet forutsetter
også at det etableres gode rutiner hos politiet og PST
for sletting av overskuddsinformasjon.
Flertallet vil peke på at romavlytting
er en særdeles inngripende metode, nettopp fordi faren
for å ramme uskyldige tredjeparter er så stor. Flertallet mener
derfor at tillatelse til avlytting av offentlig sted, eller som
er tilgjengelig for et større antall personer, bare kan
gis når det foreligger særlige grunner. Dette
vil heve terskelen for når det kan avlyttes på steder
der allmennheten ferdes, samtidig som man ikke reduserer muligheten
for at kriminelle kan unngå avlytting.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
"Straffeprosessloven ny § 216 m
fjerde ledd annet punktum skal lyde:
Tillatelse til avlytting av offentlig sted eller annet sted
som er tilgjengelig for et større antall personer, kan
bare gis når det foreligger særlige grunner."
Flertallet mener at man for å ivareta
intensjonen om i størst mulig grad å hindre at
uskyldige tredjepersoner avlyttes, bør dette understreke
i selve lovteksten. Flertallet fremmer følgende
forslag:
"Straffeprosessloven ny § 216 m
fjerde ledd fjerde punktum skal lyde:
Romavlytting må innrettes slik at den i minst
mulig grad fanger opp samtaler hvor den mistenkte ikke er part."
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at romavlytting det mest inngripende av alle tvangsmidler, ved
at man trenger inn i den private sfære, og at sjansen for
at andre enn dem man søker informasjon om, rammes.
Dette medlem mener at profesjonelle kriminelle
kan tilpasse seg adgangen til romavlytting og dermed finne alternative
måter å organisere sin aktivitet på,
for eksempel i friluft. Dette medlem viser til at
flertallet i Lundutvalget ikke mener at trusselbildet er alvorlig
nok til å innføre romavlytting. Ved siden av det
rent prinsipielle ved å tillate denne formen for avlytting,
vil dette medlem advare sterkt mot lovens utforming,
som åpner for at terskelen for å ta i bruk romavlytting
og andre tvangsmidler senkes dramatisk. PST vil etter dette kunne
drive omfattende overvåking, herunder i form av romavlytting,
uten at det foreligger skjellig grunn til mistanke. Dette skal dessuten
skje utenfor påtalemyndighetens styring og kontroll. Det
er etter dette medlems mening sterkt betenkelig.
På denne bakgrunn vil dette medlem ikke støtte
forslaget om å åpne for bruk av romavlytting.