7.1 Sammendrag

7.1.1 Innledning

Romavlytting er et kontroversielt tema. De to utvalgene som sist har vurdert spørsmålet (Lundutvalget og Politimetodeutvalget) er begge delt i synet på om romavlytting bør tillates.

Departementet går inn for at det på strenge vilkår skal være adgang til å romavlytte som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger, drap som ledd i organisert kriminalitet eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet, samt ved etterforskingen av grovt ran og de groveste narkotikaforbrytelsene, når disse forbrytelsene begås som ledd i organisert kriminalitet. Hensynet til den tvangsmidlet retter seg mot, taler for at også bruken av romavlytting undergis ekstern kontroll gjennom kontrollutvalget.

Når departementet bruker begrepet romavlytting, siktes det til hemmelig avlytting av samtaler ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Romavlytting vil normalt foregå ved at det plasseres mikrofoner, sendere eller opptaksutstyr på et sted hvor den siktede antas å ville oppholde seg. Avlyttingen kan imidlertid også gjennomføres ved hjelp av retningsmikrofoner eller annet utstyr som kan benyttes på avstand. Hemmelig teknisk avlytting av samtaler som ikke finner sted i lukkede rom, men for eksempel i friluft, omfattes av definisjonen av romavlytting som er lagt til grunn i utkastet til ny § 216 m.

7.1.2 Lundutvalgets forslag

Lundutvalget er delt i synet på om det bør åpnes for romavlytting som ledd i etterforskingen av saker om rikets sikkerhet og terrorisme. Flertallet er særlig opptatt av at norsk strafferettstradisjon ikke må tapes av syne under presset fra internasjonal, organisert kriminalitet og terrorisme og den stadig sterkere innflytelsen fra land med en annen strafferettslig kultur enn vår. Balansepunktet mellom hensynet til samfunnsvern og hensynet til rettssikkerhet i vid forstand bør bestemmes med utgangspunkt i vår strafferetts­tradisjon. Skal romavlytting innføres, må denne balansen være avgjørende forskjøvet ved dokumentasjon av et sterkt øket behov for samfunnsvern eller fordi de rettssikkerhetsmessige hensyn er vesentlig svekket. Ifølge flertallet foreligger det ikke sterke holdepunkter for å anta at samfunnsvernet vil bli betydelig styrket gjennom innføring av tiltak som går på bekostning av personvern og rettssikkerhet. Flertallet mener det neppe er grunn til å tro at romavlytting vil ha noen vesentlig betydning i bekjempelsen av ulike typer alvorlig kriminalitet, men tviler ikke på at metoden i enkelte tilfeller vil kunne gi et nødvendig bidrag til oppklaring.

Flertallet antar at romavlytting vil kunne skaffe til veie opplysninger som ikke kan skaffes til veie på annen måte i forbindelse med etterforsking av mulige overtredelser av straffeloven § 90 om åpenbaring av opplysninger som bør holdes hemmelige av hensyn til rikets sikkerhet. Likevel finner flertallet det klart at hensynet til å bekjempe slike forbrytelser, ikke kan begrunne innføring av romavlytting som en etterforskingsmetode i norsk rett. Når det gjelder terrorhandlinger, er flertallet i tvil om det kan sies å være dokumentert et behov for romavlytting.

Etter flertallets syn kan det behov som måtte eksistere for å ta i bruk romavlytting som etterforskingsmetode, uansett ikke oppveie de tungtveiende motargumentene som ligger i hensynet til personvern og rettssikkerhet.

Utvalgets mindretall (Gammelgård og Jahre) mener at hensynet til samfunnsvernet i noen situasjoner må veie tyngst, og konkluderer med at det - på strenge vilkår og med kontrollordninger - bør innføres en adgang til romavlytting ved mistanke om overtredelse av bestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering.

7.1.3 Politimetodeutvalgets forslag

Politimetodeutvalgets flertall (Pedersen, With og Lunde) behandler romavlytting og andre former for romkontroll under ett. Utkastet § 8-9 regulerer adgangen til å iverksette spaning mot privat lukket rom (romkontroll) uten bruk av teknisk utstyr. Flertallet legger opp til at slik spaning skal kunne iverksettes overfor personer som det er god grunn til å tro at forbereder en "alvorlig straffbar handling". Normalt innebærer dette et krav om en strafferamme på fengsel i 5 år eller mer. Spaning ved hjelp av avlyttingsutstyr rettet mot et privat lukket rom eller opptaksutstyr som er plassert i rommet (teknisk romkontroll), bør etter flertallets syn bare kunne iverksettes hvor det er god grunn til å tro at noen forbereder en "særlig alvorlig forbrytelse". Flertallet legger opp til at tillatelse til å bruke romkontroll må innhentes hos retten, men at politiet skal gis hastekompetanse. Tillatelse skal bare gis når kontrollen vil være av vesentlig betydning for å forebygge en straffbar handling, og bare når mindre inngripende metoder ikke er anvendelige.

Et mindretall i utvalget (Sigmond og Slettemark) ønsker ikke å åpne for bruk av romkontroll i forebyggende øyemed. I utkastet åpnes det likevel for at PST skal kunne iverksette teknisk avlytting i det offentlige rom.

Et annet mindretall (Kvande) skiller ikke mellom romavlytting og teknisk avlytting i det offentlige rom. Også slik avlytting som foregår utenfor lukkede rom betegnes av Kvande som romavlytting. Kvande går inn for at retten skal kunne gi tillatelse til romavlytting når det er grunn til å tro at noen vil begå en alvorlig straffbar handling som ville krenke andres liv, helse eller frihet. Tillatelse til romavlytting skal bare kunne gis der det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å avverge handlingen, og dette ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Utover dette vil Kvande oppstille et krav om særlige grunner.

7.1.4 Departementets vurdering

7.1.4.1 Bør det åpnes for romavlytting i norsk rett?

Ettersom romavlytting normalt blir oppfattet som et betydelig inngrep i den personlige sfære, mener departementet at metoden bare kan forsvares innført på områder hvor det er påvist et klart behov for den. Romavlytting bør først tillates idet det synes å være på det rene at de gjeldende regler ikke gir politiet og påtalemyndigheten gode nok muligheter til en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Romavlytting kan bare forsvares på områder hvor det er svært viktig å oppnå en effektiv avverging og straffeforfølgning, og bare hvor det er grunn til å tro at slik avlytting vil kunne gi opplysninger av sentral betydning for etterforskingen.

Etter departementets syn må selv en relativt begrenset risiko for at norske interesser vil kunne bli rammet av terrorhandlinger eller andre alvorlige forbrytelser som det er særlig viktig å forhindre, kunne begrunne innføring av en hjemmel for romavlytting. Departementet er enig med mindretallet i Lundutvalget, som fremholder at det ikke bør være nødvendig å vente til terrortrusselen fremstår som akutt før man iverksetter de nødvendige lovgivningstiltak for å sik­re norske interesser mot terrorhandlinger. I disse sakene bør det heller ikke stilles for strenge krav til sannsynligheten for at avlytting faktisk vil kunne bidra til å avverge handlingen - er forbrytelsen alvorlig nok, må det være tilstrekkelig om det er en viss sannsynlighet for dette.

Analyser av kriminalitetsutviklingen viser at behovet for romavlytting er større nå enn for bare noen få år siden. Risikoen for terrorhandlinger i eller med tilknytning til Norge er større i dag enn da departementet tok stilling til Metodeutvalgets forslag om å tillate romavlytting. Andre utviklingstendenser er at mange kriminelle grupper er blitt mer profesjonelle og organiserte enn tidligere, de har ofte forbindelseslinjer til flere land og flere av dem opererer med en streng indre justis. Etter departementets syn er dette utviklingstrekk som det er grunn til å ta på alvor og som skaper et særlig behov for romavlytting ved etterforsking av organisert kriminalitet. Ved etterforsking av terrorhandlinger og organisert kriminalitet kan det være vanskelig å nå frem med andre og mindre inngripende etterforskingsmetoder. Departementet antar derfor at romavlytting i en del saker vil kunne fremskaffe opplysninger som ikke kan skaffes til veie ved å bruke etterforskingsmetoder som er tilgjengelige etter gjeldende rett.

Romavlytting bør bare tillates brukt i saker hvor metoden framstår som nødvendig. Slik avlytting bør derfor unngås hvor konkrete omstendigheter i en enkelt sak gjør det lite sannsynlig at avlyttingen vil gi noe reelt bidrag til etterforskingen, eller hvor det må antas at opplysningene kan skaffes til veie ved bruk av mindre inngripende metoder.

Departementet finner grunn til å peke på at de fleste andre land i Vest-Europa nå tillater bruk av romavlytting som ledd i etterforskingen av alvorlig kriminalitet. Det kan ikke utelukkes at terrorgrupper og andre kriminelle grupperinger vil kunne finne det opportunt å planlegge sine aksjoner i Norge, dersom de vet at dette kan skje uten risiko for avlytting.

Det er viktig å utforme en eventuell hjemmel for romavlytting på en måte som reduserer faren for økt overvåking av personer som ikke har gjort noe straffbart. Dette kan blant annet søkes motvirket ved å stille klare krav til det mistankegrunnlaget som må foreligge for at romavlytting skal kunne tillates. Hvor romavlytting brukes med sikte på strafforfølging, bør det etter departementets syn kreves sannsynlighetsovervekt (skjellig grunn til mistanke).

Etter departementets syn går flertallet i Politimetodeutvalget for langt i å prioritere samfunnsvern på bekostning av blant annet personvern. Departementet går bare inn for å tillate romavlytting ved etterfors­king av et fåtall svært alvorlige straffbare handlinger, på områder hvor behovet for denne metoden fremstår som særlig stort. I de fleste tilfellene vil det også være et krav at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Departementet ønsker heller ikke å åpne for mer inngripende former for romkontroll, som for eksempel lydopptak kombinert med bildeoverføring.

7.1.4.2 På hvilke områder bør det åpnes for romavlytting?

Metodeutvalget foreslo å åpne for romavlytting i alle saker hvor det foreligger skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Etter departementets syn er dette å gå for langt.

Departementet ønsker å gå mer forsiktig frem, og foreslår at man i stedet - på strenge vilkår og med gode kontrollordninger - åpner for romavlytting på begrensede områder og ved etterforsking av noen få utvalgte alvorlige forbrytelser.

Departementet tar utgangspunkt i forslaget fra mindretallet i Lundutvalget, som går inn for å tillate romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om at noen har ovetrådt straffebestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering, jf. straffeloven §§ 147 a og 147 b. Terrorhandlinger står i en særstilling fordi de potensielle skadevirkningene er langt mer omfattende enn ved de fleste andre former for kriminalitet. Det er en reell fare for at terrorhandlinger rettet mot andre land kan bli planlagt eller støttet finansielt fra Norge. Romavlytting bør også kunne brukes som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger som er begått i andre land, med sikte på å bringe de ansvarlige for en norsk eller utenlandsk domstol. Departementet antar at romavlytting ofte kan være en nødvendig etterforskingsmetode for å oppklare straffesaker som gjelder terrorhandlinger.

Selv om departementet i utgangspunket stiller seg bak forslaget fra mindretallet i Lundutvalget, og begrunnelsen som gis for dette, ønsker departementet på noen punkter å gå mer forsiktig frem. Departementets utkast til ny § 216 m i straffeprosessloven åpner derfor bare for romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven § 147 a første og annet ledd. Bestemmelsens tredje ledd, som gjør det straffbart å inngå forbund om å begå en terrorhandling, skal ikke kunne gi grunnlag for romavlytting. Departementet følger heller ikke opp forslaget fra mindretallet i Lundutvalget om å åpne for romavlytting ved skjellig grunn til mistanke om terrorfinansiering.

Lundutvalget vurderte bare behovet for romavlytting i saker som gjelder terrorisme eller forbrytelser mot rikets sikkerhet. Departementet har vurdert spørsmålet i en bredere sammenheng, og er kommet til at romavlytting også bør kunne anvendes ved etterforsking av saker som gjelder forsettlig eller overlagt drap. I disse sakene vil imidlertid departementet gjøre det til en forutsetning at det også er skjellig grunn til å tro at handlingen er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet.

Departementet går til slutt inn for å tillate romavlytting hvor noen med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått et grovt ran eller en særlig grov narkotikaforbrytelse som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. I begge tilfeller dreier det seg om kriminalitet som i tillegg til å ha umiddelbare, alvorlige følger, også kan bidra til å finansiere annen organisert kriminalitet.

7.1.4.3 Andre vilkår for å iverksette romavlytting

Departementet har vurdert å gi bestemmelser som åpner for enda mer inngripende former for romkontroll enn avlytting. Selv om politiet utvilsomt kunne ha hatt nytte av slik overvåkning i en del saker, har departementet kommet til at det i denne omgang ikke ønsker å fremme forslag om annet enn romavlytting.

Grunnvilkåret for å tillate romavlytting etter departementets forslag er at noen med skjellig grunn må kunne mistenkes for å ha begått eller forsøkt å begå en av handlingene som det er redegjort for. Departementet har med andre ord valgt å bygge på det tradisjonelle mistankekravet som gjelder for bruk av de mest inngripende tvangsmidlene i straffeprosessloven. Dette reduserer risikoen for at personer som det senere viser seg at ikke kan knyttes til kriminelle handlinger, blir overvåket.

Departementet går inn for at tillatelse til romavlytting bare bør kunne gis dersom det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. For ytterligere å redusere faren for overvåkning av utenforstående, foreslår departementet at en tillatelse til romavlytting må utformes slik at den bare åpner for avlytting på steder hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg. For ytterligere å målrette hjemmelen for romavlytting, foreslår departementet at tillatelse til avlytting av et sted som ikke er offentlig, men som er tilgjengelig for et større antall personer, bare bør kunne gis når det foreligger særlige grunner. Et tilsvarende krav bør gjelde hvor det er spørsmål om å avlytte et sted hvor en advokat, lege, prest eller andre erfaringsmessig fører samtaler av svært fortrolig art, såfremt vedkommende ikke selv er mistenkt i saken.

Forholdsmessighetsprinsippet i straffeprosessloven § 170 a vil gjelde også ved romavlytting. Det vil derfor være av betydning hvor og hvorledes avlyttingen skal finne sted, hvor lenge den skal pågå, og i hvilken utstrekning den også kan ramme utenforstående. Departementet legger i sitt lovforslag opp til at romavlytting skal kunne besluttes selv om straff ikke kan idømmes på grunn av bestemmelsene i straffeloven §§ 44 eller 46. Det samme skal gjelde når tilstanden har medført at den mistenkte ikke har utvist skyld.

7.1.4.4 Prosessuelle bestemmelser

Etter departementets syn bør kompetansen til å gi tillatelse til romavlytting legges til retten. Departementet foreslår at rettens avgjørelse skal treffes ved kjennelse. Departementet mener at påtalemyndigheten bør gis en viss kompetanse til å beslutte romavlytting i saker hvor rettens kjennelse ikke kan avventes uten at det er stor fare for at etterforskingen vil lide. I slike situasjoner bør en ordre fra påtalemyndigheten kunne tre i stedet for rettens kjennelse.

Også ellers skal de prosessuelle reglene om kommunikasjonskontroll (§ 216 d til § 216 k) gjelde tilsvarende ved romavlytting. For tillatelsens varighet foreslår departementet likevel særlige regler. Mens en tillatelse til kommunikasjonskontroll normalt kan gis for en periode av opp til 4 uker om gangen, legger departementet opp til at retten ikke skal kunne tillate romavlytting for mer enn 2 uker om gangen.

Departementet foreslår at politiet - hvor retten ikke bestemmer noe annet - bør gis anledning til å bryte seg inn i låste rom for å plassere eller fjerne nødvendig avlyttingsutstyr.

Hvor politiet iverksetter romavlytting med hjemmel i § 216 m, er utgangspunktet at opptakene som avlyttingen resulterer i, kan brukes som bevis i en senere rettssak. Det kan imidlertid tenkes unntak som gjør at opplysningene likevel ikke kan nyttes som bevis under en senere straffesak, jf. den domstolsskapte læren om avskjæring av bevis på ulovfestet grunnlag.

7.1.4.5 Romavlytting i avvergende øyemed

Utgangspunktet er at politiet skal ha samme adgang til å iverksette romavlytting med sikte på å avverge en straffbar handling som det har til å anvende andre tvangsmidler i avvergende øyemed. Det følger imidlertid av forholdsmessighetsprinsippet at det skal mer til for å ta til følge en begjæring om romavlytting enn en begjæring som gjelder et mindre inngripende tvangsmiddel. Romavlytting skal være forbeholdt de mest alvorlige sakene, hvor det ikke er grunn til å tro at avverging kan skje ved hjelp av mindre inngripende metoder.

Anvendelsesområdet for romavlytting er i grove trekk det samme etter § 222 d (om bruk av romavlytting i avvergende øyemed) som etter § 216 m (om bruk av romavlytting som ledd i strafforfølgning). Dette reduserer risikoen for at det vil oppstå et press i retning av å bruke det mest vidtrekkende hjemmelsgrunnlaget.

7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, har grundig vurdert om det er behov for å åpne for romavlytting. Skal det innføres nye og mer inngripende metoder, må det etter flertallets syn være helt klart at kriminalitetsutviklingen har gått i en retning der den utgjør en alvorlig trussel, og at politiet ikke kan bekjempe dette med allerede tillatte virkemidler.

Dagens forbud mot romavlytting skaper fristeder for de kriminelle, som kan kommunisere uten frykt for å bli avlyttet. Flertallet mener den grove organiserte kriminaliteten representerer en stor trussel for samfunnet og at den enkelte borger har et sterkere behov for vern enn tidligere. Politiet står overfor store utfordringer for å avverge, avdekke og etterforske alvorlig organisert kriminalitet. Erfaringer fra andre land tilsier at romavlytting i mange tilfeller fremskaffer opplysninger som politiet og påtalemyndigheten ellers ikke ville fått tilgang til ved bruk av andre tvangsmidler.

Flertallet har kommet til at samfunnets interesse av å bekjempe de mest alvorlige former for kriminalitet og endringene i kriminalitetsbildet, tilsier at det bør åpnes for romavlytting også i Norge.

Flertallet mener romavlytting er et så inngripende tvangsmiddel overfor den enkelte at det er riktig å avgrense metoden til nærmere angitte forbrytelser som representerer en stor samfunnstrussel. Risikoen for at uskyldige kan blir gjenstand for overvåking tilsier også at det bare bør tillates der det er grunn til å tro at avlytting vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å hindre den groveste kriminaliteten og at dette ville blitt vesentlig vanskeliggjort ved bruk av mindre inngripende tvangsmiddel. Romavlytting skal etter flertallets oppfatning være siste utvei når andre mindre inngripende metoder ikke er tilstrekkelig.

Flertallet er enig med departementet i at kompetansen til å gi tillatelse til romavlytting legges til retten. Metodens inngripende karakter tilsier også at en tillatelse ikke skal kunne gis for mer enn to uker om gangen. Flertallet forutsetter også at det etableres gode rutiner hos politiet og PST for sletting av overskuddsinformasjon.

Flertallet vil peke på at romavlytting er en særdeles inngripende metode, nettopp fordi faren for å ramme uskyldige tredjeparter er så stor. Flertallet mener derfor at tillatelse til avlytting av offentlig sted, eller som er tilgjengelig for et større antall personer, bare kan gis når det foreligger særlige grunner. Dette vil heve terskelen for når det kan avlyttes på steder der allmennheten ferdes, samtidig som man ikke reduserer muligheten for at kriminelle kan unngå avlytting.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Straffeprosessloven ny § 216 m fjerde ledd annet punktum skal lyde:

Tillatelse til avlytting av offentlig sted eller annet sted som er tilgjengelig for et større antall personer, kan bare gis når det foreligger særlige grunner."

Flertallet mener at man for å ivareta intensjonen om i størst mulig grad å hindre at uskyldige tredjepersoner avlyttes, bør dette understreke i selve lovteksten. Flertallet fremmer følgende forslag:

"Straffeprosessloven ny § 216 m fjerde ledd fjerde punktum skal lyde:

Romavlytting må innrettes slik at den i minst mulig grad fanger opp samtaler hvor den mistenkte ikke er part."

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at romavlytting det mest inngripende av alle tvangsmidler, ved at man trenger inn i den private sfære, og at sjansen for at andre enn dem man søker informasjon om, rammes.

Dette medlem mener at profesjonelle kriminelle kan tilpasse seg adgangen til romavlytting og dermed finne alternative måter å organisere sin aktivitet på, for eksempel i friluft. Dette medlem viser til at flertallet i Lundutvalget ikke mener at trusselbildet er alvorlig nok til å innføre romavlytting. Ved siden av det rent prinsipielle ved å tillate denne formen for avlytting, vil dette medlem advare sterkt mot lovens utforming, som åpner for at terskelen for å ta i bruk romavlytting og andre tvangsmidler senkes dramatisk. PST vil etter dette kunne drive omfattende overvåking, herunder i form av romavlytting, uten at det foreligger skjellig grunn til mistanke. Dette skal dessuten skje utenfor påtalemyndighetens styring og kontroll. Det er etter dette medlems mening sterkt betenkelig.

På denne bakgrunn vil dette medlem ikke støtte forslaget om å åpne for bruk av romavlytting.