Lovforslaget som departementet fremmer i proposisjonen, innebærer
at foretak, både skattepliktige og skattefrie, vil pålegges
en plikt til å etablere en pensjonsordning for de ansatte.
De nærmere regler følger av forslag til ny lov
om obligatorisk tjenestepensjon, samt foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.
Det foreslåtte minstekravet til obligatorisk tjenestepensjon
innebærer at foretak som oppretter pensjonsordning med
innskuddspensjon, må betale et innskudd for sine arbeidstakere
på minst 2 pst. av lønn mellom 1 G og
12 G. Dette innskuddet skal benyttes til å finansiere
alderspensjon for arbeidstakerne. Alternativt kan foretaket opprette
en pensjonsordning med ytelsesbasert foretakspensjon. Kravet for slike
ordninger er at nivået på alderspensjon minst skal
være det en innskuddsordning basert på minstekravet
antas å gi.
De administrative og økonomiske konsekvenser for foretak
og deres arbeidstakere vil følge av den plikt foretakene
får til å utforme en pensjonsordning i tråd
med obligatorisk tjenestepensjon. Dette vil ha størst virkning
for foretak som i dag ikke har pensjonsordning.
Når det gjelder eksisterende ordninger, vil forslaget
til lov om obligatorisk tjenestepensjon hovedsakelig ha økonomisk
virkning for de som ikke oppfyller minstekravene. Mange foretak
har allerede pensjonsordninger som tilfredsstiller minimumskravet
i forslaget.
Banklovkommisjonen har foreslått at plikten til å opprette
obligatoriske tjenestepensjonsordninger skulle gjelde skattepliktige
foretak, og har, på usikkert grunnlag, anslått
at Banklovkommisjonens forslag vil omfatte 600 000 arbeidstakere
i privat sektor i om lag 130 000 foretak som i dag ikke
har pensjonsordning. Departementet foreslår at plikten
til å opprette obligatoriske tjenestepensjonsordninger
skal gjelde både skattepliktige og skattefrie foretak.
Antall skattefrie foretak som vil måtte opprette pensjonsordning
som følge av lovforslaget og antall arbeidstakere i slike
foretak, samt virkningen for disse, er ikke særskilt utredet.
De to pensjonslovene, foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven,
trådte i kraft 1. januar 2001. En må regne
med at det vil kunne oppstå enkelte spørsmål
i tilknytning til disse lovene i forbindelse med innføring
av obligatorisk tjenestepensjon. Departementet har også foreslått
at det skal kunne gis utfyllende bestemmelser i forskrift. Slike
arbeidsoppgaver vil nødvendigvis kreve noe ressurser både
i Kredittilsynet og Finansdepartementet.
Kredittilsynet fører tilsyn med pensjonsordningene opprettet
i henhold til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Krav
om obligatorisk tjenestepensjon vil føre til en ikke ubetydelig økning
i antall pensjonsordninger underlagt tilsyn, og må antas å innebære
en viss økning i arbeidsvolum og ressursanvendelse for
Kredittilsynets del.
Kredittilsynet må ved tilsynet også forholde
seg til bestemmelsene i en ny lov om obligatorisk tjenestepensjon.
Kredittilsynet har etter lovforslaget kompetanse til å avgjøre
om foretaket har en pensjonsordning som oppfyller minstekravene.
Kredittilsynet kan pålegge foretak som ikke oppfyller plikten
til å ha pensjonsordning i samsvar med minstekravene, å rette
på forholdene innen en fastsatt frist. Blir fristen oversittet,
kan Kredittilsynet bestemme at foretaket skal betale en løpende
mulkt til forholdet er rettet, jf. lovforslaget § 8.
Det kan blant annet bli et behov for vurdering av, og kontroll med,
at ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger (eksisterende og nyopprettede)
må anses som like gode som en innskuddsbasert minimumsordning
etter lovforslaget § 5.
Ved at det i lovforslaget § 7 er foreslått
at foretaket skal bekrefte i noter til årsregnskapet eller
i den årlige næringsoppgave, at pensjonsordning
i samsvar med loven er etablert, vil de relevante forhold kontrolleres
av revisor og regnskapsfører. Det antas således å være
et begrenset behov for en kontroll i forhold til foretakene fra
myndighetenes side hva gjelder oppfyllelse av plikten til å opprette
pensjonsordning i henhold til kravene i loven.
En må anta at arbeidstakere og deres organisasjoner
vil ha interesse i å kontrollere at foretaket overholder
sin plikt til å etablere tjenestepensjonsordning som tilfredsstiller
minimumskravene i loven. Ved at de ansatte er gitt en eksplisitt
rett til tjenestepensjonsordning, kan de ansatte, dersom foretaket
ikke oppretter pensjonsordning eller arbeidstakerne mener foretakspensjonsordningen
ikke tilfredsstiller lovens krav, bringe saken inn for rettsapparatet.
Det må antas at de ansatte og arbeidsgiverorganisasjonene
vil engasjere seg slik at foretaket på enklest mulig måte kan
tilegne seg et informasjonsgrunnlag for å vurdere hvilken
ordning det vil opprette for å oppfylle plikten til obligatorisk
tjenestepensjon som her foreslås. Foretakene vil videre
kunne ha behov for veiledning ved opprettelse av pensjonsordning.
God veiledning om hvilke plikter som følger av lov om obligatorisk tjenestepensjon,
kan forebygge lovbrudd og redusere behovet for senere tilsyn og
kontroll. I 2006 skal det opprettes anslagsvis 130 000
nye pensjonsordninger, og dette vil begrense graden av individuell
veiledning til det enkelte foretak. Det antas at behovet for økte
ressurser er størst i de første årene
etter lovens ikrafttreden, og at dette vil reverseres når
det store flertall av ordningene er opprettet.
Det må videre legges til grunn at også pensjonsleverandører
ser seg tjent med å gi god veiledning til foretak som skal
opprette ny pensjonsordning. I den sammenheng er det en fordel at
plikten bygger på alle de vedtak og virksomme pensjonslover
som er godt kjent for de aktuelle pensjonsleverandører.
Skatt er en kostnad for foretakene og deres ansatte. Skattereglene
for pensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer en skattemessig
favorisering av denne typen sparing framfor annen tilsvarende finanssparing.
Dette har i hovedsak sammenheng med at det er fradragsrett knyttet
til innbetalinger til pensjonsordningen og fritak for løpende
beskatning av avkastningen og formuen. Beregninger av den samlede
skattemessige favoriseringen (endringer i skatteutgiften) tar hensyn
til fordelene i innskuddsperioden og den økte beskatning
som skjer når disse midlene utbetales. Innføring
av obligatorisk tjenestepensjon anslås på usikkert
grunnlag å endre skatteutgiften for tjenestepensjoner med
om lag 0,8-1,2 mrd. kroner.
Redusert skatt for foretakene og deres ansatte innebærer
reduserte skatteinntekter for staten. I den første perioden
etter at ordningen innføres er det kun fradragene for pensjonsinnbetalingene
og en eventuell overveltning av kostnadene i arbeidstakernes lønnsnivå som
vil påvirke det løpende skatteprovenyet, ettersom
det i liten grad vil foretas utbetalinger. Departementet anslår
på usikkert grunnlag at skatteinntektene i innføringsperioden
vil reduseres med om lag 0,8 mrd. kroner årlig, med full
effekt fra og med 2007. Effekten i 2006 anslås til om lag
0,4 mrd. kroner (halvårseffekt).
Lovforslaget anses å få små virkninger
for gruppen av foretak som allerede har pensjonsordning. I Banklovkommisjonens
utredning er det anført at de aller fleste eksisterende
ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger
oppfyller de foreslåtte minstekrav. Eksisterende ordninger
må tilpasse sine innskuddsplaner i samsvar med de endringer
som er foreslått for lønn mellom 1 G
og 2 G, og for øvrig kontrollere at de oppfyller de minstekrav
som her foreslås, herunder størrelsen på innskudd/ytelse
og pliktig innskudds- og premiefritak ved uførhet.
En innføring av obligatorisk tjenestepensjon med krav
om et minsteinnskudd, vil ha administrative og økonomiske
konsekvenser for foretak som hittil ikke har opprettet pensjonsordning.
Det eksisterer ikke klare oversikter over hvor mange foretak
som ikke har opprettet pensjonsordning, og hvor mange ansatte disse
foretakene har. Gruppen av foretak og ansatte som i størst
grad påvirkes av lovforslaget må derfor anslås.
Banklovkommisjonen refererer til at Fafo og ECON Analyse i en felles
rapport om obligatorisk tjenestepensjon, jf. Rapport 2005-008, utarbeidet
for Storebrand ASA, har anslått at antallet arbeidstakere
uten tjenestepensjon i privat sektor nå er 560 000.
Banklovkommisjonen viser til at det finnes litt i overkant av
1,3 mill. sysselsatte i privat sektor, hvorav omlag 570 000
er registrert som medlemmer av tjenestepensjonsordninger i pensjonskasser
og livsforsikringsselskap. Videre anslår Banklovkommisjonen
at om lag 100 000 sysselsatte ikke fyller medlemskapskriteriene
i de to pensjonslovene, og kan holdes utenfor slike ordninger. På denne
bakgrunn anslår Banklovkommisjonen at det i dag er i overkant av
600 000 sysselsatte i privat sektor som ikke har tjenestepensjonsordning.
I St.meld. nr. 12 (2004-2005), Pensjonsreform - trygghet for pensjonene,
anslås på bakgrunn av tall fra Pensjonskommisjonen
at 800 000-900 000 sysselsatte faller utenom pensjonsordningene
i privat og offentlig sektor. Av dette anslås det i stortingsmeldingen
at i størrelsesorden 500 000-600 000
er sysselsatt i foretak som kan opprette supplerende pensjonsordning
med skattefavorisering, uten at foretaket så langt har
benyttet seg av denne muligheten.
Departementet finner grunn til å understreke at anslagene
på hvor mange foretak og ansatte som allerede er omfattet
av en pensjonsordning pr. 1. januar 2006, er usikre. Det
er grunn til å anta at innskuddspensjonsloven, som har
vært i kraft siden 2001, bidrar til økt utbredelse
av pensjonsordninger i små og mellomstore foretak. Videre
er det slik at sysselsettingen over tid varierer, og dette vil få utslag
for hvor mange sysselsatte som på et gitt tidspunkt er
uten pensjonsordning. Når det gjelder antallet foretak
uten pensjonsordning, referer Banklovkommisjonen til ovennevnte
rapport fra Fafo og ECON Analyse der det er gitt et usikkert anslag
på ca. 130 000 foretak. Banklovkommisjonen viser
til at det fremgår av rapporten at utbredelsen av tjenestepensjonsordninger øker
med foretakets størrelse. Målt i andelen ansatte i
gruppen av foretak er kun 16 pst. av de ansatte uten pensjonsordning
i bedrifter med minst 100 ansatte, mens det tilsvarende tallet for
bedrifter med 1 til 4 ansatte er 73 pst.
Konsekvensene for foretak som i dag ikke har pensjonsordning,
men som nå får plikt til å opprette en
pensjonsordning, vil i hovedsak være av økonomisk
art. Hvilken samlet utgiftsøkning minimumskravene medfører
for det enkelte foretak, vil avhenge av flere forhold, herunder
hvor mange av de ansatte som oppfyller medlemsvilkårene
i pensjonslovene og lønnsnivået til de arbeidstakerne
det skal betales innskudd for.
Banklovkommisjonen har beregnet kostnader for det enkelte foretak
ved et minstekrav til innskudd på 2 pst. av lønn
over 1 G. Flertallet av arbeidstakerne i de foretak som
vil bli berørt av reformen har lønn på mellom
3 G og 5 G, og derfor er disse lønnsnivåer
benyttet som utgangspunkt.
Tabell 13.1 i proposisjonen viser at samlet årlig kostnad
pr. arbeidstaker med gjennomsnittslønn tilsvarende 4,5
G, inklusive arbeidsgiveravgift knyttet til pensjonstilskuddet fra
arbeidsgiver, er beregnet å utgjøre 2,28 pst.
av årslønnen.
Videre har Banklovkommisjonen fått beregnet de totale årlige
kostnader for de foretak som etter Banklovkommisjonens forslag pålegges
plikt til å opprette pensjonsordning. Tabell 13.2 i proposisjonen
viser at de samlede kostnadene for disse foretakene ved gjennomføring
av obligatorisk tjenestepensjon på minimumsnivå,
er beregnet til å utgjøre om lag 3,3 mrd. kroner
under forutsetning av at ordningen vil omfatte 600 000
personer og at årlig gjennomsnittslønn er 4,5 G.
Med dette utgangspunkt vil kostnadene knyttet til innskudds- og
premiefritak ved uførhet, av de 3,3 mrd. kroner, utgjøre
om lag 250 mill. kroner og kostnadene til administrasjon vil utgjøre
om lag 500 mill. kroner, basert på Banklovkommisjonens
forutsetninger om at disse kostnadene vil utgjøre henholdsvis
10 pst. og 20 pst. av alderspensjonsinnskuddet. Beregningen inkluderer
ikke arbeidsgiveravgift og skattefordel knyttet til tilskudd til
pensjonsordning.
Tjenestepensjonsordninger har ulik utbredelse i ulike næringssektorer.
Eksempelvis anslår Fafo og ECON at om lag 40 pst. av foretakene
i bygg og anlegg har tjenestepensjonsordning, mens dette gjelder 93
pst. av foretakene som yter finansielle tjenester, jf. tabell 13.3
i proposisjonen. I tabell 13.3 i proposisjonen gis videre et anslag
på hvilke kostnader foretak uten tjenestepensjonsordning
står overfor ved innføring av en pliktig minsteordning.
De anslåtte kostnader avhenger av i hvilken sektor av økonomien
foretaket driver virksomhet, og ligger mellom 1,95 pst. og 2,23
pst. av lønn. Årsaken til at kostnadene varierer
mellom bransjene og at kostnaden kan bli lavere enn 2 pst. av samlet
lønnskostnad, er at minsteinnskuddet på 2 pst.
skal betales for lønn over 1 G.
Tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold innebærer
at en viss andel av arbeidsgodtgjørelsen anvendes til framtidige
pensjoner. Dette påvirker lønnsomheten i berørte
foretak i den grad samlet lønnskostnad påvirkes.
På kort sikt vil minstekravene, ifølge modellberegninger
gjennomført i Finansdepartementet og Banklovkommisjonen,
føre til økning i de samlede lønnskostnader
i foretakene. Gjennom de første par årene vil
lavere vekst i utbetalt lønn ifølge modellberegningene
bare gi et beskjedent bidrag til å reversere lønnskostnadseffektene
av økte innbetalinger til supplerende tjenestepensjonsordninger.
Over tid bidrar imidlertid lønnsomhetskrav i private foretak
til å reversere den initiale økningen i lønnsomhetskostnadene
gjennom en avdemping av lønnsveksten. Ifølge beregningene
vil lønnsomheten i foretakene dermed over tid ikke påvirkes
av minstekrav til supplerende pensjonsordninger.
De kortsiktige utslagene i lønnskostnadene kan bli mindre
enn beregningene antyder dersom partene i arbeidslivet oppnår
en felles forståelse for at innføringen av et
krav om etablering av pensjonsordning i de fleste foretak ikke bør
påvirke samlet arbeidskraftskompensasjon og lønnsomheten
i foretakene.
Departementet har, i tråd med Banklovkommisjonens forslag,
foreslått at lov om obligatorisk tjenestepensjon skal gjelde
med økonomisk virkning fra senest 1. juli 2006. Man vil
således ved lønnsoppgjøret i 2006 kunne
ta hensyn til de økte lønnskostnadene tjenestepensjonsordninger
vil innebære for foretakene.
Til en viss grad kan opprettelse av en pensjonsordning føre
til økte administrasjonskostnader i foretaket, jf. blant
annet kravet om at de ansatte skal informeres om pensjonsordningen
og eventuelle endringer i den. I tillegg kommer de kostnader foretakene
faktureres for pensjonsinnretningens tjenester, herunder kostnader
knyttet til kapitalforvaltning og forvaltningsrisiko. Banklovkommisjonen
har antatt at de samlede kostnadene til administrasjon av pensjonsordningen
vil kunne utgjøre om lag 20 pst. av alderspensjonsinnskuddet.
Et betydelig antall arbeidstakere vil gjennom innføring
av obligatorisk tjenestepensjon sikres alderspensjon utover alderspensjonsytelsene
fra eksisterende folketrygd. I en innskuddsordning hersker det usikkerhet
om hvilke pensjonsytelser et bestemt innskudd vil gi. Beregninger
i NOU 2005:15 viser at pensjonen fra en innskuddsordning utformet
etter minstekrav kan bli om lag 8 til 11 pst. av lønn ved
40 års tjenestetid for lønnsnivåene 4
til 8 G. Selv om det er usikkerhet knyttet til forutsetningene
for anslagene, gir anslagene etter departementets vurdering en god
pekepinn på hvilke ytelser arbeidstakerne på sikt kan
forvente av en obligatorisk pensjonsordning som foreslått.
Lovforslaget vil altså bidra til at de arbeidstakere som
i dag ikke allerede har bedre pensjonsordninger, får økt
inntekt som pensjonister. Arbeidstakerne må også regne
med at utbetalt lønn vil reflektere at en andel av lønnen
settes av til pensjon, og at samlet lønnskompensasjon etter
en tid ikke avhenger av størrelse på denne andelen.
I henhold til innskuddspensjonsloven kan en ordning opprettes
ved avtale med bank, livsforsikringsselskap, pensjonskasse, innskuddspensjonsforetak eller
forvaltningsselskap for verdipapirfond, jf. innskuddspensjonsloven § 2-2.
Adgangen til å ha innskuddspensjonsordning i innskuddspensjonsforetak følger
av lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak
og deres virksomhet § 17-3 nr. 11. Bestemmelsen
er foreløpig ikke trådt i kraft. Banklovkommisjonen
uttaler at de fleste innskuddspensjonsordninger er tegnet i livsforsikringsselskap. Enkelte
pensjonsordninger er etablert i forvaltningsselskap for verdipapirfond,
men ingen er hittil etablert i bank eller pensjonskasse. Foretakspensjonsordninger
kan tegnes i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse, jf. foretakspensjonsloven § 1-1
annet ledd.
En innføring av obligatorisk tjenestepensjon vil føre
til en ikke ubetydelig økning av det kollektive skattebegunstigede
pensjonsmarked, hvor livsforsikringsselskapene og pensjonskassene
til nå har hatt en sterk stilling. Ser en bort fra premieinntekter
som følge av bytte av pensjonsleverandør (flytting)
hadde de fire største livsforsikringsselskapene, ikke medregnet
KLP, og de private pensjonskassene i 2004 samlede premieinntekter
på om lag 19 mrd. kroner for kollektive skattebegunstigede
pensjonsordninger. Til sammenligning viser statistikk fra Verdipapirfondenes
forening at det i 2004 netto ble tegnet andeler for vel 30 mill.
kroner i tilknytning til slike ordninger. Totalt mottok livsforsikringsselskapene
nesten 800 mill. kroner i innskudd til innskuddsbaserte pensjonsordninger
i 2004. Totalt ble om lag 5 mrd. kroner innbetalt i premie til pensjonskassene
i 2004. Dette premiebeløpet er i sin helhet knyttet til
premier til ytelsesbaserte pensjonsordninger.
Forslaget om å innføre et krav om at foretak
må opprette tjenestepensjonsordninger, vil på kort
sikt øke de premier og innskudd som betales inn til leverandører
av kollektive skattebegunstigede pensjonsordninger. Økningen
er beregnet til om lag 3,3 mrd. kroner, under forutsetning av at
det opprettes pensjonsordninger på minimumsnivå for
600 000 arbeidstakere med en gjennomsnittslønn
på 4,5 G. Samlet tilsvarer dette en premievekst
for ytelses- og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger med gunstig
skattemessig behandling på under 20 pst. i forhold til
premienivået i slike ordninger i 2004. Prosentvis antas
det at veksten vil være størst for de innskuddsbaserte
tjenestepensjonsordninger. Det legges til grunn at finansnæringen
er i stand til å håndtere en slik vekst i etterspørselen,
uten at dette leder til økte priser eller kostnader.
De to pensjonslovene som obligatorisk tjenestepensjon baseres
på, trådte i kraft 1. januar 2001, og dette
rammeverket skulle således være godt kjent blant
aktuelle tilbydere av produkter etter de to lovene. Foretakene som
skal tegne obligatorisk tjenestepensjon, vil stå fritt
til å velge tilbyder innenfor de alternativer som pensjonslovene
angir. Dersom innskuddspensjonsordning i samsvar med minstekravene
i lovutkastet tegnes i forvaltningsselskap for verdipapirfond eller
bank, vil det måtte tegnes særskilt avtale om
innskuddsfritak ved uførhet i et livsforsikringsselskap,
se lovforslaget § 4 annet ledd. Det legges til
grunn at andre tilbydere vil inngå samarbeid med livsforsikringsselskaper
for å legge til rette for at tegning av slikt innskuddsfritak
kan foregå på en hensiktsmessig måte.
En arbeidsgruppe i Finansdepartementet foretok på oppdrag
fra Banklovkommisjonen beregninger for de samlede samfunnsøkonomiske
virkninger av en innføring av obligatorisk tjenestepensjon,
jf. vedlegg 2 i NOU 2005:15. Banklovkommisjonen uttaler følgende
om disse beregningene:
"De har lagt til grunn at supplerende pensjonsordninger
i arbeidsforhold innebærer at en viss andel av samlet arbeidsgodtgjørelse
anvendes til framtidige pensjoner. Minstekrav til slike ordninger
vil innebære økt omfang av avsetninger til pensjoner.
Modellberegninger indikerer imidlertid at den foreslåtte
ordning lar seg innpasse i samfunnsøkonomien sett under
ett uten større problemer."
I tråd med Banklovkommisjonens uttalelse viser beregningene
at de samlede økonomiske virkningene av supplerende pensjonsordninger
- med et mulig unntak for utslagene på lønnskostnadene
på kort sikt - ligger innenfor de normale feilmarginene
for anslag på den årlige utviklingen i makroøkonomiske
hovedstørrelser. Dette avspeiler dels nivået på tilskuddene og
dels en antakelse om at innføring av obligatorisk tjenestepensjon
vil føre til nedgang i annen sparing.
Komiteen tar dette til orientering.