Barne- og familiedepartementet la 17. juni 2005 fram
for Stortinget Ot.prp. nr. 103 (2004-2005) Om lov om endringer
i barnelova mv. (omfang av samvær, styrking av meklingsordningen,
tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar
etter dødsfall, tilbakebetaling av barnebidrag mv.). Det
framsatte forslaget ble ikke behandlet av det forrige storting.
I henhold til Stortingets forretningsorden § 33 tredje
ledd må odelstingsproposisjoner som ikke er ferdigbehandlet
av Odelstinget og Lagtinget i den valgperiode de er overbrakt i,
framsettes på ny for å bli tatt under behandling.
Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslaget om
endringer i barnelova mv. på ny. Forslaget er i samsvar
med forslaget i Ot.prp. nr. 103 (2004-2005).
Barne- og familiedepartementet fremmer i Ot.prp. nr. 103 (2004-2005)
forslag om endringer i barnelovens kapittel 5, 6, 7 og 8. Forslagene
gjelder omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak
for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter
dødsfall og regler for tilbakebetaling av barnebidrag der
farskapet endres.
Departementet foreslo i sitt høringsbrev å oppheve
lovens definisjon av vanlig samværsrett. Ved å oppheve
legaldefinisjonen vil det legges til rette for at avtaler inngås
på individuell basis, og at hver enkelt avtale skal ha
grunnlag i en vurdering av behovene til barnet det gjelder og ikke
i en standardordning. Dette fikk stor tilslutning, men flere høringsinstanser uttalte
likevel at dette kunne virke konfliktfremmende, og det ble samtidig
påpekt usikkerhet om forslaget kunne føre til
mindre samvær for barn og foreldre som fra før
har liten kontakt. På bakgrunn av dette foreslår
departementet nå en mellomløsning, med en ny fleksibel
hovedregel, samtidig som man beholder legaldefinisjonen av "vanlig
samværsrett".
Følgende momenter skal ifølge forslaget legges til
grunn for avtaler og avgjørelser som gjelder samværsordninger:
hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt, barnas alder, reiseavstanden
mellom foreldrene og andre hensyn til barna.
Departementet foreslår i proposisjonen å gjøre meklingsordningen
mer fleksibel og bedre tilpasset de enkelte sakene, slik at det
kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte
av mekling og mer tid på foreldre med store konflikter.
Departementet foreslår å utvide meklingstilbudet
ved en omlegging av timetallet. Det obligatoriske elementet ved
meklingen foreslås å være én
time, samtidig som rammene for frivillig mekling utvides. I tilfeller
hvor det er mulighet for foreldrene å komme fram til en
avtale, kan de motta inntil sju timer med mekling.
Proposisjonen fremmer videre forslag om at også samboere
med felles barn under 16 år skal være forpliktet
til en times mekling ved samlivsbrudd.
En særlig utfordring på området er å få samboerne
til å møte til mekling, ettersom de kan flytte
fra hverandre uten formaliteter. Det foreslås i proposisjonen å lovfeste
at meklingsattest må legges fram før utvidet barnetrygd
skal kunne tilstås ved samlivsbrudd mellom samboere med
felles barn under 16 år.
Som et ledd i regjeringens oppfølgning av Familiemeldingen,
nedsatte Barne- og familiedepartementet en arbeidsgruppe som blant
annet skulle foreslå tiltak for at hensynet til barnet
skal bli bedre ivaretatt i saker om foreldreansvar, fast bosted
og samvær hvor det foreligger mistanke om overgrep, og
for at fiktiv identitet og sperret adresse skal kunne gi effektiv
beskyttelse også for kvinner med barn.
På bakgrunn av arbeidsgruppens innstilling foreslår
departementet flere tiltak for å beskytte barn mot overgrep.
Det fremmes forslag om å presisere i lovteksten at ved
avgjørelsen av saker om foreldreansvar, fast bosted og
samvær, skal det tas hensyn til at barnet ikke må utsettes
for overgrep. Videre går departementet i proposisjonen
inn for å lovfeste at dersom samvær ikke er til
barnets beste, må retten avgjøre at det ikke skal
være samvær.
Domstolene kan sette som vilkår for samvær
at det utøves under tilsyn. Departementet går
inn for at Barne-, ungdoms- og familieetaten på regionalt
nivå får en lovpålagt plikt til å oppnevne
tilsynsperson i særlige tilfeller. Den lovpålagte
plikten til å utøve tilsyn bør etter
departementets oppfatning begrenses til særlige tilfeller
og situasjoner hvor det på grunn av forholdene kun er aktuelt
med sterkt begrenset samvær.
Av sikkerhetshensyn går departementet i proposisjonen
inn for at fast verneting kan være Oslo tingrett i saker
hvor barnet bor på sperret adresse eller det foreligger
vurdering av fiktiv identitet som beskyttelsestiltak.
I dag får en forelder som ikke tidligere har hatt foreldreansvar,
tildelt dette automatisk ved den andre forelderens død.
Departementet går inn for at den siktede ikke skal få overført
foreldreansvaret automatisk i disse tilfellene. Dersom gjenlevende
har hatt foreldreansvar før dødsfallet, foreslår
departementet at tingretten skal fatte foreløpig avgjørelse
om foreldreansvaret. Forslaget ivaretar behovet for en konkret vurdering
av barnets beste gjennom en rettslig avgjørelse, samtidig
som en får en rask avgjørelse som motvirker at
det oppstår en urimelig situasjon.
Etter gjeldende rett kan den som er blitt fritatt for et farskap
kreve betalt barnebidrag tilbake fra folketrygden med samme sum
som innbetalt, dvs. det nominelle beløpet.
Departementet foreslår at det gjøres en lovendring
som innebærer at det innføres en ordning som sikrer
mot verdifallet i pengeverdien fra bidraget første gang
ble betalt og til det blir tilbakebetalt. Det foreslås
at dette gjøres ved en direkte anvendelse av konsumpersonindeksen
fra Statistisk sentralbyrå.
Under behandlingen av Familiemeldingen gikk komitéflertallet
inn for å oppheve barnelovens definisjon av vanlig samvær.
Fordelen med å oppheve legaldefinisjonen vil være å legge
bedre til rette for at alle avtaler inngås på individuell
basis. Hver enkelt avtale skal ha grunnlag i en vurdering av behovene
til det konkrete barnet det gjelder og ikke i en standardordning.
Selv om det er et økt fokus på hensynet til det
enkelte barns beste som er hovedmålet med lovendringen,
vil det også være et mål at lovendringen
skal føre til at foreldre som gruppe avtaler mer samvær,
og at fedres rolle som omsorgspersoner som følge av dette
styrkes.
Departementet legger til grunn at barnelovens bestemmelser om
samvær bør være utformet på en slik
måte at de tar opp i seg samfunnsutviklingen på dette
området, og legger til rette for en positiv utvikling av
samværshyppighet og omfang. Det vil imidlertid være
unntakstilfeller hvor det vil være best for barnet at det
ikke er samvær, eller at samværet er sterkt begrenset.
Dette kan være tilfeller hvor samværsforelderen
har problemer i forhold til rus, vold, psykiatri eller lignende.
Lovforslaget er ikke ment å oppfordre til mer samvær
i disse tilfellene. Det understrekes at det er en forutsetning for
samvær at dette er til barnets beste.
Departementet mener at lovteksten bør gi en angivelse
av noen sentrale momenter som Høyesterett i sin praksis
har lagt til grunn i sin vurdering av barnets beste. Det vises til
lovutkastets § 43 andre ledd. Disse momentene
skal vurderes av de som skal fastsette en samværsordning,
enten det er barnets foreldre eller en domstol. Hvilken vekt de
forskjellige momentene skal tillegges, kan variere fra sak til sak
på bakgrunn av de individuelle forholdene.
Et hensyn som bør framheves i lovteksten, er hensynet
til best mulig samlet foreldrekontakt etter samlivsbrudd. Dette
er et moment som er mye vektlagt i rettspraksis i saker om hvor
barn skal bo fast. Anvendelsen av prinsippet barnets beste kan imidlertid
bli noe forskjellig i saker om samvær og saker om hvor
barnet skal bo fast. Samværets omfang skal avgjøres
ut fra det konkrete barnets behov, slik at en konkret vurdering
av forholdene i den enkelte sak blir avgjørende. Ved at
loven bruker begrepet best mulig samlet foreldrekontakt, vil ordlyden
omfatte omfanget, uten å gi føringer på hvor
mye samvær det skal være, samtidig som det sies
noe om innholdet. Kontakten kan f.eks. også innbefatte
telefonkontakt, e-post, sms mv.
Departementet foreslår videre å lovfeste at
"anna omsyn til barnet" skal tillegges vekt. Det er ikke konkretisert
hvilke hensyn som her kan være relevante. Andre hensyn
kan f.eks. være tidligere utførelse av omsorgsoppgaver,
tilknytning til foreldrene, foreldrenes karaktertrekk, hensyn til
trygghet og stabilitet mv.
På bakgrunn av de motforestillinger som er fremmet av
høringsinstansene i forhold til å oppheve legaldefinisjonen
av vanlig samværsrett, foreslår departementet
en mellomløsning, der bestemmelsen som ble sendt på høring
fremmes som forslag til ny lovtekst, samtidig som man beholder legaldefinisjonen
i barneloven § 43 andre ledd. Departementet legger
særlig vekt på de betydelige motforestillingene som
er reist av samtlige domstoler som har uttalt seg. Som Justisdepartementet
har påpekt, er det en gruppe foreldre som har svært
begrenset samvær. Barne- og familiedepartementet legger
til grunn at økt kontakt og samvær vil være
et gode for det store flertallet av barn i denne gruppen. Usikkerheten
om det å oppheve legaldefinisjonen vil ha negative konsekvenser
for denne gruppen, er så vidt alvorlig at departementet
av denne grunn mener at legaldefinisjonen av vanlig samværsrett
ikke bør oppheves. Departementet mener det er særlig
viktig å legge til rette for kontakt mellom barn og foreldre
i tilfeller hvor det er lite eller ikke noe samvær, og
samvær vil være til beste for barnet. Det er svært
bekymringsfullt dersom denne gruppen skulle få mindre samvær
som følge av at legaldefinisjonen oppheves.
På denne bakgrunn foreslår Barne- og familiedepartementet å lovfeste
hvilke momenter som skal legges til grunn for samværsordningen
i utkastet § 43 andre ledd. Dette tilsvarer forslaget
som ble sendt på høring. I tillegg foreslår
departementet å beholde legaldefinisjonen av vanlig samværsrett
i samme ledd, nytt fjerde punktum i paragrafen. Loven vil på denne måten
først og fremst signalisere at det er de individuelle hensyn
som er avgjørende når samvær skal avtales
eller fastsettes. Det er barnets konkrete behov som skal være
i fokus når en samværsordning avtales eller fastsettes,
og ikke lovens standardordning. Definisjonen av vanlig samvær
vil deretter følge, som et signal til foreldre som er i
konflikt og som har behov for et utgangspunkt for sin forhandling
om en samværsordning som passer for deres barn. Hensikten med
lovteksten slik den nå er foreslått utformet,
er å styrke den individuelle tilpasningen. Samtidig ønskes
legaldefinisjonens signaleffekt beholdt, for å fremme samværets
omfang i de sakene hvor det er lite eller ikke noe samvær,
og en økning av samværet vil være til
barnets beste.
Barne- og familiedepartementet foreslår å beholde
det tvungne elementet i separasjons- og skilsmissesaker og barnefordelingssaker
ved én obligatorisk meklingstime. Mekling ut over én
time gjøres frivillig. Rammen for frivillig mekling utvides,
slik at de som ønsker det totalt kan få sju timer
med mekling (1+3+3 timer), jf. lovutkastet § 54.
Meklingens innhold følger av barneloven § 52, der
formålet er å få foreldrene til å komme
fram til en skriftlig avtale om foreldreansvaret, om hvor barnet skal
bo fast og samvær. Partene bør gjøres
kjent med de viktigste økonomiske konsekvensene som avtalen medfører.
Det foreslås ikke endringer i denne bestemmelsen. Departementet ønsker
en ordning med en viss tvungen mekling for alle som ønsker
separasjon eller skilsmisse, samboere som flytter fra hverandre
og for foreldre som vil reise sak for retten om foreldreansvar,
hvor barnet skal bo fast og samvær. Denne meklingen foreslås å være én
time.
En videre prosess med mekling krever imidlertid at partene er
villige til å forhandle og er derfor vanskelig å gjennomføre
med tvang.
Departementet fremmer forslag om å utvide tilbudet til
de som er motivert for mekling, slik at de kan møte til
totalt sju timer mekling. Foreldrene som er enige og foreldre som
ikke ønsker å mekle, blir bare pålagt å møte
til en times mekling. Selv om den obligatoriske meklingen reduseres
til én time, vil det ikke si at foreldre med høyt
konfliktnivå og en langvarig tvist skal unngå å mekle.
Mekler skal oppfordre foreldrene til å benytte seg av meklingstilbudet
på tre timer, når foreldrene ikke er enige om
barna. I tilfeller hvor mekler mener det er mulighet for å komme fram
til en avtale, skal foreldrene få tilbud om ytterligere
tre timer med mekling. Departementet mener at man på denne
måten vil utnytte ressursene bedre. Meklingsordningen gjøres
mer fleksibel og tilpasses de enkelte sakene, slik at det kan brukes
mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling,
og mer tid på foreldre med store konflikter.
Barne- og familiedepartementet anser det som viktig å utvikle
metoder for rådgivning og støtte i familier med
store konflikter. Det påbegynte arbeidet med å utvikle
bedre meklingsmetodikk i fastlåste meklingssaker med høyt
konfliktnivå vil bli videreført.
Samfunnet har et selvstendig ansvar for å fremme barnets
beste og gi barn rettsvern. Et viktig mål er at barn født
av samboende foreldre ikke skal diskrimineres i forhold til barn
født av gifte foreldre. Dagens meklingsordning fanger ikke
i tilstrekkelig grad opp samboende foreldre som skiller lag. Samboere
med felles barn under 16 år har siden 1995 hatt mulighet til å få mekling
dersom begge parter ønsker det. Samboere har imidlertid
ikke plikt til å mekle, slik ektepar som skiller lag har.
Barns behov må behandles likt uavhengig av om foreldrene
har valgt ekteskap eller samboerskap. På samme måte
som for ektepar, bør mekling være obligatorisk
også ved samlivsbrudd for samboere med felles barn. Plikten
til å mekle bør gjelde samboerpar med felles barn
under 16 år. Dagens regler for ektepar er også begrenset
til par med felles barn under 16 år.
Departementet tar utgangspunkt i at det med samboere normalt
menes to personer som lever i ekteskapslignende forhold i en felles
husholdning. Det er denne gruppen som skal gis plikt til å mekle
ved samlivsbrudd dersom paret har felles barn under 16 år.
Forslaget omfatter ikke samboerpar uten barn eller med bare særkullsbarn.
Etter departementets oppfatning er det ikke nødvendig å stille
krav til samboerforholdets varighet for at mekling skal være
obligatorisk ved brudd. Av hensyn til paret selv og barna er det ønskelig
at flest mulig par som faktisk er samboere, omfattes av forslaget.
En særlig utfordring på dette området
er å få samboerne til å møte
til mekling, ettersom samboere kan flytte fra hverandre uten formaliteter.
Gifte foreldre kan riktignok også flytte fra hverandre
uten formaliteter, men for å få separasjons- og
skilsmissebevilling må de ha meklingsattest. Det er behov
for et virkemiddel som sikrer at den obligatoriske delen av meklingen
kan gjøres gjeldende overfor samboerparene.
Departementet foreslår å gjøre utbetaling
av utvidet barnetrygd til personer som blir enslig forsørger etter
oppløsning av samboerskap, betinget av at det fremlegges
meklingsattest, jf. utkast til nytt femte ledd i barnetrygdloven § 9.
Utvidet barnetrygd er en viktig økonomisk stønad
til enslig forsørger. Retten til utvidet barnetrygd vil
kunne oppstå etter et oppløst samboerforhold.
Den av foreldrene barna bor hos, vil derfor forventes å søke
om slik stønad etter samlivsbruddet. Å knytte
krav om meklingsattest til retten til utvidet barnetrygd, kan på denne
bakgrunn være effektivt for å sikre at samboere
møter til mekling.
Kravet om meklingsattest skal bare gjelde der det søkes
om utvidet barnetrygd etter et avsluttet samboerforhold og der samboerne
har felles barn under 16 år. Det skal altså ikke
stilles et generelt krav om meklingsattest for rett til
utvidet barnetrygd.
Departementet mener det er nødvendig med endringer i
barneloven for bedre å sikre at barnet ikke utsettes for
risiko for vold og overgrep. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens
vurdering av at det ikke er tilstrekkelig sikkerhet for at hensynet
til barnet blir godt nok ivaretatt. Det store flertallet av høringsinstansene
gir også uttrykk for at det er behov for en slik lovendring,
og at barnet ikke har tilstrekkelig vern etter praktiseringen av
gjeldende regelverk.
Departementet finner det ikke tvilsomt at samværsretten
generelt må anses å stå sterkt. Det er
uttrykkelig nedfelt i loven at den som ikke bor sammen med barnet
har rett til samvær, og det er et grunnleggende utgangspunkt
og bred enighet om at barnet skal kunne opprettholde god kontakt
med begge foreldre selv om de lever hver for seg. Dette vil normalt være
av stor verdi for barnet. Departementet kan ikke se at det foreligger
noe som tyder på at samvær ikke tilkjennes uten
at det begrunnes særskilt.
Det er i høringsrunden kommet et forslag om at det må angis
at det må foreligge særlige grunner for å nekte
samvær. Dersom det angis at det må foreligge særlige
grunner, i tillegg til at avgjørelsen skal rette seg etter
det som er best for barnet, kan det medføre at terskelen
for å nekte samvær blir enda høyere enn den
er i dag. Så sterkt som samværsretten i utgangspunktet
står, er det etter departementets syn ikke behov for å presisere
at det må foreligge særlige grunner.
Fra et fåtall av høringsinstansene framheves
det også at det tvert imot er et problem at det framsettes falske
beskyldninger om overgrep for å vinne fram med en påstand
om å få barnet boende fast hos seg eller for å hindre
at den annen part får samvær. Etter departementets
mening vil spørsmålet om bevisst eller ubevisst
uriktige påstander om overgrep være en del av
problemstillingen ved de vurderinger og avveininger som må foretas.
Forslaget tar sikte på å klargjøre rettstilstanden
og de hensyn som må ivaretas. Slik sett er forslaget uavhengig
både av delte meninger om forekomsten av falske påstander,
og hvilke krav som faktisk stilles til bevisføringen i
dag. Målsettingen er å bedre sikkerheten for at
barnet ikke utsettes for overgrep.
Det er ofte vanskelig å bevise at overgrep har funnet
sted. Det kan stilles spørsmål om hvilken grad av
sannsynlighet som må foreligge for at et slikt faktum skal
legges til grunn ved behandlingen av en sak om foreldreansvar, fast
bosted og samvær.
Departementet vil ikke gå inn for en bundet bevisregel
om hvilken sannsynlighetsgrad som skal foreligge, og slutter seg
i så henseende til arbeidsgruppens vurdering. En bundet
bevisregel vil heller ikke være i tråd med systemet
i barneloven, hvoretter avgjørelsene skal tas ut ifra hensynet
til barnets beste etter en konkret totalvurdering av alle momenter
i saken. I saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær
er fakta svært sammensatt og har stor betydning for den
konkrete vurderingen. Hvilken sannsynlighetsgrad som må anses
tilstrekkelig vil derfor kunne avhenge av konkrete omstendigheter.
Departementet ser imidlertid behov for en presisering i loven
for å sikre at påstander om vold og overgrep blir
tatt tilstrekkelig alvorlig, som foreslått i lovutkastet § 48
nytt andre ledd. Dette er i utgangspunktet en selvfølge,
og det må kunne legges til grunn at retten tar hensyn til
dette ved avgjørelser i dag. Hensikten med å presisere
dette i lovteksten, er å sikre at alvoret i skadevirkningene
barnet kan bli påført gis tilstrekkelig oppmerksomhet
både av domstoler, advokater og sakkyndige, samt tillegges
tilstrekkelig vekt i de situasjonene hvor det er vanskelig eller
umulig å ta stilling til om overgrep har skjedd og/eller
vil komme til å skje. På bakgrunn av at samværsretten
må anses å stå så sterkt, mener
departementet også at det er behov for en særlig
presisering av at det er en forutsetning om at samværet
skal være til barnets beste, som foreslått i lovutkastet § 43
første ledd nytt tredje punktum.
Etter dagens regelverk har ikke retten myndighet til å pålegge
noen å sørge for at det oppnevnes en tilsynsperson.
Følgen av at tilsyn settes som vilkår for samvær
kan derfor bli at samværet ikke kan gjennomføres,
fordi det ikke finnes en egnet tilsynsperson. Departementet mener
det vil være positivt at det offentlige får en
lovpålagt plikt til å oppnevne en tilsynsperson
i særlige tilfeller.
Det er lovens utgangspunkt at det skal være samvær.
Et vilkår om tilsyn under samvær er et vesentlig inngrep
i samværsretten. Samtidig er det etter loven en forutsetning
at samvær skal være til barnets beste. Dersom
det er konflikt mellom utgangspunktet om samværsrett og
hensynet til barnets beste, er det barnets beste som skal være
utslagsgivende i henhold til barneloven. På bakgrunn av
at det i utgangspunktet anses som positivt og viktig at barnet kan
opprettholde kontakt med begge sine biologiske foreldre, vil samvær
under tilsyn være et aktuelt alternativ å vurdere
før samvær nektes helt. En tilsynsordning vil være
mindre inngripende enn total avskjæring av samvær,
og kan være en gunstig mellomløsning for å opprettholde
kontakt mellom samværsforelderen og barnet i de tilfellene
dette vil være til barnets beste.
Departementet understreker viktigheten av at samvær
under tilsyn ikke tilkjennes i større grad enn hvor det
faktisk vil være til barnets beste. Departementet mener
at samvær under tilsyn vil være unntakstilfelle
og at det kun vil være aktuelt med meget begrenset samvær
av kort varighet i disse tilfellene.
Departementet slutter seg også til arbeidsgruppens vurdering
av at dersom forelder og barn lever på sperret adresse,
vil en tilsynsordning ofte ikke gi betryggende sikkerhet for at
deres bosted ikke blir avslørt. Det er viktig at retten
er oppmerksom på at samvær, selv under tilsyn,
innebærer en stor risiko for den trusselutsatte ved at
beskyttelsestiltaket mister sin virkning, som igjen vil kunne ramme
barnet.
Etter departementets syn bør en lovpålagt tilsynsordning
også kunne anvendes i andre tilfeller. Det kan være
andre situasjoner enn overgrepstilfellene hvor det vil være
aktuelt for retten å stille vilkår om tilsyn for
at barnet skal få tilstrekkelig omsorg. Det kan for eksempel
være på grunn av sykdom eller psykiske problemer
hos samværsforelderen.
Departementet slutter seg også til arbeidsgruppens vurdering
av at det offentlige bør dekke kostnadene ved tilsyn i
disse særlige tilfellene.
Høringsinstansene er gjennomgående positive
til at en offentlig etat skal ha en lovpålagt plikt til å sørge
for tilsyn under samvær. Departementet mener at Barne-,
ungdoms- og familieetaten på regionalt nivå vil
være best egnet til å få ansvaret for å oppnevne
tilsynsperson. Etaten har god kompetanse når det gjelder
overgrep mot barn, og forvaltningsenheten er landsdekkende. Departementet
foreslår derfor at myndigheten legges til departementet,
som kan delegere oppgaven til Barne-, ungdoms- og familieetaten på regionalt
nivå. Det vises til lovutkastet § 43
tredje ledd.
Formålet med tilsynet må være å føre
kontroll med at barnet ikke lider overlast under samværene. Departementet
finner ikke å kunne si noe spesifikt om hvilken type kompetanse
tilsynspersonen bør ha. Dette vil kunne variere og være
avhengig av den konkrete situasjon.
Departementet mener det vil være behov for en forskriftshjemmel
for å utarbeide retningslinjer for oppnevnelse av tilsynsperson,
samt for den nærmere utøvelsen av tilsynet og
godtgjørelse for dette, jf. lovutkastet § 43
tredje ledd siste punktum.
Trusselutsatte kvinner og deres barn er en viktig målgruppe
for den nye ordningen med etablering av fiktiv identitet og for
den allerede etablerte ordningen med adressesperring. Det kan imidlertid
oppstå problemer i tilknytning til samværsrett,
foreldreansvar og retten til opplysninger om barnet, som kan gjøre det
vanskelig for forelder og barn å benytte seg av disse beskyttelsestiltakene.
Trusselutøvers rettigheter etter barneloven og etter en
domsavgjørelse kan føre til at den fiktive identitet
eller bosted blir avslørt.
Departementet understreker at en livssituasjon som tilsier at
en person må leve på sperret adresse eller med
fiktiv identitet fordi vedkommende er utsatt for trusler fra tidligere
samlivspartner, omfatter et fåtall mennesker. Det dreier
seg imidlertid om situasjoner hvor det foreligger alvorlig fare
for liv og helse.
Iverksettelse av fiktiv identitet krever omfattende saksforberedelse
og er en langvarig prosess. Alle uavklarte rettsforhold og andre
forhold som kan ha innvirkning på beskyttelse og trusselutsattes
videre liv, skal avklares. Departementet støtter arbeidsgruppens
vurdering av at det i utgangspunktet ikke er mulig å gi
fiktiv identitet til en forelder med barn boende fast hos seg uten
at den andre forelderen er frakjent foreldreansvar og samværsrett,
og at dette vil kunne avklares før fiktiv identitet innvilges.
Når det gjelder sperret adresse vil det ofte ikke være
tid til å avklare spørsmål om foreldreansvar,
fast bosted og samvær før vedtak fattes. Det har
imidlertid heller ikke den avgjørende betydning at spørsmålene
er avklart på forhånd, slik det vil ha ved fiktiv
identitet. Departementet understreker at den andre forelderen må få anledning
til å reise sak om foreldreansvar, fast bosted og samvær
etter at det er innvilget sperret adresse, og før det fattes
en avgjørelse om fiktiv identitet. Forelderen som har barnet
fast boende hos seg, må også ta de rettslige skritt
som er nødvendig for å avklare den andre forelderens
rettigheter i forhold til barnet i de tilfellene vedkommende har
rettsavgjørelse på samvær. I begge tilfellene
er det viktig å få en rask avklaring, og departementet
mener disse sakene bør prioriteres ved domstolene.
Departementet mener det i praksis vil være vanskelig,
og normalt også umulig, å ivareta behovet for beskyttelse
gjennom sperret adresse og fiktiv identitet samtidig som en trusselutøver
har del i foreldreansvaret, samværsrett, eller opplysningsrett.
Fiktiv identitet og sperret adresse er aktuelle beskyttelsestiltak
i tilfeller hvor det foreligger en alvorlig trussel mot vedkommendes
liv og helse. Ofte vil det også foreligge tidligere voldsutøvelse
som barnet kan ha vært vitne til. På bakgrunn
av den kunnskap som nå foreligger om skadevirkningene for
barn ved å være vitne til vold, mener departementet
at retten i stor utstrekning vil ha grunnlag for å komme
til en avgjørelse hvor trusselutøveren ikke gis
del i foreldreansvaret og ikke gis samværsrett i de tilfellene vedkommende
må anses å utgjøre en alvorlig trussel mot
den andre forelderen. Å utsette barnets omsorgsperson for
alvorlige trusler vil gjennomgående skape en tilværelse
med konstant frykt som kan virke svært ødeleggende
for både omsorgspersonen og barnet. Etter departementets
syn må dette anses å være en omsorgssvikt
overfor barnet fra trusselutøverens side. Det er derfor
ikke bare hensynet til trusselutsattes sikkerhet som tilsier at
det ikke bør være samvær og felles foreldreansvar,
men direkte hensynet til barnet.
Departementet mener det er viktig at det ved vurderingen tas
hensyn til at de alvorlige truslene som foreligger gjennomgående,
innebærer at en av partene ikke kan opprettholde kontakten
med barnet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil være
tilfeller hvor domstolene kan komme til at det skal gis et visst samvær
eller er mulig med felles foreldreansvar. Departementet slutter
seg til arbeidsgruppens vurdering av at i de tilfellene der det
er en annen enn barnets forelder som utgjør trusselen,
vil det være større sannsynlighet for at det vil
være til barnets beste å få fast bosted
hos den forelder som verken er trusselutsatt eller trusselutøver,
framfor å leve på sperret adresse eller med fiktiv
identitet. Departementet mener at spørsmålene
må avgjøres etter en konkret vurdering av hva
som er best for barnet i tråd med det grunnleggende prinsippet
i barneloven. Den foreslåtte endringen i barneloven § 48
om at det skal tas hensyn til at barnets fysiske og psykiske helse
blir utsatt for skade eller fare, vil etter departementets mening få betydning
i saker hvor en forelder er utsatt for alvorlige trusler.
Dersom en forelder som utgjør en trussel mot den andre
skal ha rett til å få opplysninger om barnet i henhold
til barneloven § 50, vil dette innebære
at trusselutsattes adresse avsløres, eller stor fare for
at den blir avslørt. Dersom forelder og barn har fiktiv identitet,
vil det være praktisk umulig å få opplysninger
på vanlig måte, og opplysningsretten må i
så fall fratas på forhånd som vilkår
for å få fiktiv identitet. Departementet er enig
med arbeidsgruppen i at fiktiv identitet eller bosted på sperret
adresse vil kunne være et særlig tilfelle som
kan begrunne at fylkesmannen kan avgjøre at trusselutøver
skal tape retten til opplysninger etter barneloven § 50.
Departementet vil også peke på at det er mulig å begrense
opplysningsretten. Departementet antar også at opplysningsretten
oftere vil kunne ivaretas uten at omsorgspersonens sikkerhet blir
truet dersom det er en annen enn barnets forelder som utgjør
trusselen. Fylkesmannen vil måtte foreta en konkret vurdering
av trusselbildet og om det er måter opplysninger kan gis
på uten at trusselutsattes sikkerhet trues.
Arbeidsgruppen foreslo at sak etter barneloven skal reises i
Oslo dersom barnet bor på sperret adresse eller det foreligger
vurdering av fiktiv identitet som beskyttelsestiltak. Departementet
mener det må få avgjørende betydning
at trusselutsattes bosted ikke avsløres og at den andre
forelder skal kunne vite hvor saken kan reises. Departementet vil
foreslå en bestemmelse om at saken kan reises for Oslo
tingrett, istedenfor at den skal reises for Oslo tingrett, jf. lovutkastet § 57.
Dette vil i noe større grad også kunne forhindre
at det blir en belastning for partene. Departementet mener at trusselutøver
ikke skal kunne kreve at saken behandles ved barnets hjemting. Trusselutsatte
vil således få valget mellom å benytte
Oslo som verneting eller barnets hjemting etter vanlige regler.
Det har i den senere tid vært rettet oppmerksomhet mot
den situasjonen at en forelder som forårsaker den andre
forelderens død automatisk får foreldreansvaret
for barna. I media og fagblader har det vært fokus på flere
saker hvor far har drept mor og har beholdt foreldreansvaret eller
i den forbindelse automatisk fått det overført
til seg.
Foreldreansvar hvor den ene forelder har drept den andre reiser
kompliserte problemstillinger, og det kan dreie seg om særdeles
forskjelligartede situasjoner. De sakene som det har vært
fokusert på i media i denne sammenheng i den senere tid,
har gjennomgående dreiet seg om en far som har drept en mor,
og uten at det har vært knyttet noen formildende omstendigheter
til drapet. Det kan imidlertid vise seg at den som er siktet for
drapet er den barnet er sterkest knyttet til og er barnets nærmeste
omsorgsperson.
Departementet er enig med arbeidsgruppen og høringsinstansene
i at det er store betenkeligheter ved at en forelder som forvolder
den andre forelderens død uten at det skyldes uaktsomhet,
har omsorgen og foreldreansvaret for barnet. Det kan legges til
grunn at det vil være en påkjenning for de pårørende
og støtende for folks rettsbevissthet. Departementet støtter derfor
arbeidsgruppens vurdering og forslag om at en forelder som ikke
tidligere hadde del i foreldreansvaret, ikke skal få det
automatisk dersom han eller hun er siktet, tiltalt eller dømt
for å ha drept den andre, jf. lovutkastet § 38
andre ledd andre punktum. I slike tilfelle er det ikke betenkeligheter
i forhold til å frata noen en rett de allerede har, men å la
være å automatisk tilkjenne en ny rett i kraft
av dødsfallet.
Departementet ser imidlertid at det er gode grunner for at også gjenlevende
forelder som har hatt foreldreansvaret på en enklere måte
kan fratas foreldreansvaret dersom vedkommende har drept den andre forelderen.
Departementet er enig i arbeidsgruppens vurdering av at det er for
inngripende å frata gjenlevende foreldreansvar han eller
hun allerede har uten rettslig prøving. Departementet mener
derfor det er viktig å få en konkret vurdering
og avgjørelse gjennom rettssak og dom i disse tilfellene.
For å ivareta behovet for rettssak og dom for eventuelt å frata
foreldreansvaret, men samtidig få en rask avgjørelse
som motvirker at det oppstår en urimelig situasjon, foreslår
departementet at tingretten skal fatte en midlertidig avgjørelse
dersom en forelder som har foreldreansvar siktes eller tiltales
for å ha drept den andre, se forslag til ny § 60
a, og endringer i § 38.
Når det gjelder saker hvor ingen lenger har foreldreansvaret
for et barn, foreslår departementet en tydeligere regulering,
se § 38 tredje ledd.
Ved at tingretten skal ta avgjørelse på eget
tiltak, blir ikke rettssaken avhengig av at det er pårørende som
reiser sak. Dette er viktig fordi hensynet til barnet vil stå like
sterkt selv om det ikke er pårørende til stede
som tar initiativ til rettssak. Samtidig slipper eventuelle pårørende
den belastningen det er å måtte reise sak i en
slik situasjon.
Det kan være et spørsmål om i hvilken
grad retten ved den foreløpige avgjørelsen kan
legge vekt på tiltalen og straffesaken uten at forelderen
blir "forhåndsdømt". Det vises her til bevisvurderingen
i barnefordelingssaker, hvor det ikke kan stilles like strenge krav
som i straffesaker. Det må også understrekes at
retten ikke tar stilling til skyldspørsmålet i
straffesaken. Dette bør gå klart fram av premissene
i kjennelsen. Retten må foreta en vurdering av hva som framstår
som barnets beste, hvor det tas hensyn til den usikkerhet som foreligger
på bakgrunn av dødsfallet og siktelsen eller tiltalen
mot gjenlevende.
Departementet ser videre at det er et problem at andre ikke har
anledning til å reise sak med krav om å få foreldreansvaret
dersom gjenlevende hadde del i foreldreansvaret og bodde sammen
med barnet. I disse situasjonene er det i dag bare barnevernet som
kan gripe inn for å frata gjenlevende foreldreansvaret. Departementet
foreslår derfor en endring slik at andre alltid skal kunne
kreve å få foreldreansvaret i disse tilfellene,
se § 63 nytt andre ledd.
Etter at siktelsen eller tiltalen eventuelt er frafalt eller
dom i straffesaken er rettskraftig, og med en frist på seks
måneder, kan forelderen eller andre etter departementets
forslag reise sak om foreldreansvaret, se § 60
a andre ledd, jf. § 63 nytt andre ledd. Midlertidige
avgjørelser faller normalt bort dersom det ikke tas ut
søksmål innen en gitt frist. Departementets forslag
innebærer at tingretten skal ta sak om foreldreansvar opp
til ny behandling selv om ingen reiser sak. Dette er viktig for å unngå at
foreldreansvaret automatisk blir tilbakeført til den som
har vært siktet eller tiltalt eller er blitt dømt,
bare fordi det ikke er noen som reiser sak. Det vil også være
viktig å få en ny vurdering av spørsmålet
i de tilfellene gjenlevende fikk foreldreansvaret etter den midlertidige
avgjørelsen.
Forslaget innebærer videre at etter at seksmånedersfristen
er utløpt, kan andre enn gjenlevende ikke reise sak om å få foreldreansvaret.
Dette er i tråd med normalsituasjonen hvor det bare er
foreldre som kan reise sak om å få foreldreansvaret.
Departementet mener videre at gjenlevende i disse tilfellene
bare skal få foreldreansvaret dersom dette klart er til
barnets beste. Bakgrunnen for dette er at det normalt anses å være
positivt for barnet at foreldrene har del i foreldreansvaret og
at det som et utgangspunkt skal mye til for ikke å få det.
Den usikkerhet som siktelsen/tiltalen medfører
i forhold til om gjenlevende er skikket til å ha foreldreansvaret,
tilsier at det kan være best for barnet at gjenlevende
foreløpig fratas dette. Det kan imidlertid stille seg annerledes
hvis det er forhold som tyder på at drapet har skjedd i
nødverge eller en nødvergelignende situasjon.
Dersom barnet er nært knyttet til gjenlevende og lite knyttet
til avdøde, vil dette også kunne få betydning.
Selv om siktelsen/tiltalen frafalles eller gjenlevende
frifinnes, er det ikke sikkert at det vil være til barnets
beste at gjenlevende får tilbake foreldreansvaret. Det
kan ha gått lang tid og barnet kan ha knyttet seg til andre.
Det vil også kunne få betydning at det er strenge
beviskrav i strafferetten. Selv om det ikke er bevist utover enhver
rimelig tvil at gjenlevende er skyldig, kan det være tilstrekkelig
sannsynlighet til at det får betydning ved vurderingen
av barnets beste når det gjelder foreldreansvaret.
Det kan også være behov for å kunne
endre en midlertidig avgjørelse før frafall av
siktelse/tiltale eller rettskraftig avgjørelse
foreligger. Det kan for eksempel være at gjenlevende blir
frifunnet i første instans. Departementet foreslår
derfor at det skal være mulig å reise endringssak
på samme vilkår som for andre midlertidige avgjørelser,
det vil si når særlige grunner taler for det,
se § 64 andre ledd nytt siste punktum.
Det er ansett som en samfunnsmessig viktig oppgave å få konstatert
hvem som er far til et barn. Farskap kan følge direkte
av loven, ved erkjennelse eller ved dom.
Når moren er gift ved fødselen, følger
det direkte av barneloven at ektemannen regnes som barnets far (pater
est-regelen). Det er en sterk formodning for at ektemannen er barnets
biologiske far, og loven legger derfor farskapet på ham.
I tiden før vi fikk DNA-analysene som kan fastslå et
farskap med nær sagt 100 pst. sikkerhet, var domstolene
ved fastsettelse av farskap prisgitt den til enhver tid vitenskapelige
og teknologiske kunnskap og ekspertise på området.
Selv om det i ettertid har vist seg at det objektivt sett ble begått
feil, ble avgjørelsene like fullt truffet i tråd
med den tids gjeldende rett.
Tilnærmingen til spørsmålet om å innføre
en reguleringsmekanisme i form av renter eller indeksregulering,
må gjøres med utgangspunkt i en ren kompensasjonstankegang,
og ikke med utgangspunkt i erstatningsrettslige betraktninger der
ansvarsgrunnlag ligger i bunn.
Departementet finner grunnlag i bakgrunnsretten, og da i første
rekke utviklingen i rettspraksis, for å innføre
en ordning som sikrer mot fallet i pengeverdien for betalte bidrag
fra det tidspunktet bidraget første gang ble betalt og
til det blir tilbakebetalt. Det understrekes at en slik endring
ikke vil ha innvirkning på tilfeller som skal vurderes
og avgjøres etter gjeldende rett. Dette følger
av at det fremgår klart av dagens bestemmelse og dens forarbeider
at lovens løsning er at bidraget skal betales tilbake med
samme sum.
Regjeringsadvokaten har i høringsuttalelsen sin stilt
spørsmål ved hvorfor krav om tilbakebetaling av bidrag
skal behandles annerledes enn andre tilbakebetalingskrav mot folketrygden,
og at en slik særbehandling krever en særlig grunn.
Departementet vil bemerke at det er et prinsipielt skille mellom
etterbetalingskrav og tilbakebetalingskrav. I etterbetalingstilfellene
er utgangspunktet at mottaker ikke har fått en rettmessig
ytelse/utbetaling, eller ikke har fått en rettmessig
ytelse/utbetaling til rett tid, forårsaket for
eksempel av at et krav er avslått ved en feil fra avgjørelsesorganets
side, eller som følge av ufullstendige eller misvisende
opplysninger. Ved tilbakebetalinger er situasjonen annerledes. I
slike tilfeller er det tale om en tilbakeføring av et kronebeløp
det viser seg at betaler har betalt urettmessig.
Det følger av dette at i tilfeller der utbetaling av en
trygdeytelse blir forsinket av forskjellige årsaker, vil
den utbetaling som da skjer, ikke være en tilbakebetaling,
men en etterbetaling av offentlige trygdemidler som burde ha funnet
sted før. Slike etterbetalinger kan ikke sammenlignes med
tilfeller der en person feilaktig har måttet betale bidrag
til en annen person, idet det her er tale om en tilbakeføring
av et kronebeløp som det i ettertid viser seg at betaler
har betalt urettmessig.
I tilfeller som faller inn under etterbetalingstilfellene, gis
det ikke noe tillegg for renter, mens der hovedstolen er et erstatningskrav
(ikke etterbetaling), kan det gis rentetapserstatning etter skadeerstatningsloven.
Det følger av dette at det ikke finnes andre utbetalinger
som trygdeetaten foretar som kan sammenlignes med tilbakebetaling
av barnebidrag.
Når det gjelder synspunktet om at endringsforslaget
innebærer en særbehandling som krever en særlig grunn,
er departementets syn at tilbakebetalingstilfellene det her er tale
om er særegne. Det er viktige samfunnsinteresser som har
tilsagt at man har regler for å få fastsatt farskapet
til ethvert barn. Når det viser seg at den utpekte far
likevel ikke er biologisk far, er det rimeligere at det tap som
dette medfører, utlignes på fellesskapet gjennom
dekning av folketrygden enn at det blir belastet noen av dem som
er parter i saken. Tilbakebetaling av barnebidrag er med andre ord
en omkostning det offentlige har påtatt seg ved at ansvaret
for kravet kanaliseres fra andre mulige ansvarssubjekt til staten
ved folketrygden. Når departementet nå foreslår å utvide
dagens ordning til også å sikre mot fallet i pengeverdien,
må dette ses med denne bakgrunn. Det må videre
ses i sammenheng med at det nok i dag er en allmenn oppfatning -
også utenfor kommersielle forhold - at manglende rådighet
over penger har en pris, og at det i økende grad gis kompensasjon
for tapet man har hatt fordi man ikke har kunnet benytte seg av
pengene, eller for fall i pengeverdien. I tillegg gjør
rimelighetsbetraktninger seg også gjeldende, all den tid
tilbakesøkerne det her er tale om aldri har vært
biologisk far til barnet.
Departementet opprettholder etter dette forslaget om at det foretas
en lovendring som tar sikte på å innføre
en ordning som kompenserer for fallet i pengeverdien i tidsrommet
fra bidraget ble betalt og til beløpet blir tilbakebetalt.
Etter departementets vurdering vil en direkte anvendelse av konsumprisindeksen
fra Statistisk sentralbyrå være å foretrekke
i valget mellom en ren indeksering og en renteordning. En ordning
som skal sikre mot fallet i pengeverdien, bør være
utformet slik at den i størst mulig utstrekning gir en
kompensasjon som svarer til den aktuelle verdireduksjonen. Med dette
som utgangspunkt, synes den beste løsningen å være
en direkte anvendelse av konsumprisindeksen som reguleringsmekanisme.
Departementet foreslår at kompensasjonen for fallet
i pengeverdien gjøres ved en indeksregulering av tilbakebetalingsbeløpet.
Dette forslaget får bred støtte av høringsinstansene.
Det vises til lovforslaget § 80 første
ledd andre punktum.
Departementet opprettholder videre forslaget om at det skal tas
hensyn til den tidligere skattefordelen. Dette forslaget må ses
i sammenheng med og på bakgrunn av at tilbakebetaling av
betalt bidrag etter gjeldende rett ikke anses som skattepliktig
inntekt, slik at det derfor ikke foreligger trekkplikt for tilbakebetalingene.
Ved tilbakebetalingen vil således verdien av det tilbakebetalte
beløp sammen med tidligere skattefrihet for selve bidraget
allerede være høyere enn faktisk innbetalt bidrag.
Dette innebærer at det etter dagens system i stor utstrekning
finner sted en faktisk verdisikring allerede ved nominell tilbakeføring
av innbetalte bidrag. Dersom det ved tilbakebetalingen av bidragsbeløpet
ikke tas hensyn til det inntektsfradraget som tilbakesøkeren
har fått, vil vedkommende i realiteten få refundert
et høyere beløp enn sin netto kostnad, noe som
ikke vil være i tråd med formålet om å gi
kompensasjon for det reelle fallet i pengeverdien. Forslaget støttes
i stor grad av høringsinstansene. Det vises til lovforslaget § 80
første ledd tredje punktum.
Departementet forutsatte i høringsnotatet at arbeidet
med å finne fram til en modell som eventuelt kan benyttes
for å beregne skattevirkningene ville holde fram.
Ligningskontorene har kun plikt til å oppbevare selvangivelsene
i ti år, og det er bare tilfeldigheter som gjør
at de oppbevares lenger. Dette betyr at det i eldre saker vil være
vanskelig å skaffe til veie nødvendig dokumentasjon
for å beregne skatteeffekten, og det er således
vanskelig å se hvordan en i praksis på en administrativ
håndterbar og rettsteknisk god måte skal kunne
beregne den konkrete skatteeffekten fullt ut i det enkelte tilfellet.
Departementet foreslår derfor at skattefordelen beregnes
etter en skattesjablon, dvs. en fastsatt sats. For å ta
hensyn til at en gjennomsnittsvurdering av tidligere oppnådd
skattefordel i noen tilfeller vil kunne slå uheldig ut,
bør denne sjablonen fastsettes relativt romslig. Med dette som
utgangspunkt foreslår departementet at skattefordelen sjablonmessig
settes til 20 pst. av betalt bidrag. Dette innebærer at
tilbakesøkeren får tilbake 80 pst. av betalt bidrag,
oppjustert med veksten i konsumprisindeksen fra Statistisk sentralbyrå fra
det enkelte år. Det vises til lovforslaget § 80
første ledd fjerde punktum.