Fiskeri- og kystdepartementet legger her fram forslag om endring
i lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger
driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeriforbudsloven).
Forslaget bidrar til å fjerne usikkerheten i forhold til
om Norge oppfyller sine forpliktelser som følger av EØS-avtalen
i forhold til regelverket om fri bevegelighet for arbeidstakere
og tjenester.
Etter fiskeriforbudsloven stilles det krav om at minst halvparten
av mannskapet eller lottfiskerne og føreren eller høvedsmannen
på norske fiskebåter enten skal være
norske statsborgere eller være bosatt i Norge.
Lovendringsforslaget går ut på at kravet til
bosted i riket blir opprettholdt og presisert til et kvalifisert
bostedskrav i form av krav om bosted i kystkommune eller nabokommune
til kystkommune for fartøyfører og minst halvparten
av mannskapet. Det gis dispensasjonsadgang for fartøyfører.
Samtidig foreslås det at det alternative kravet om norsk
statsborgerskap ikke opprettholdes. Det foreslås videre
en språklig klargjøring i loven. Departementet
foreslår at endringen i fiskeriforbudsloven skal gjelde
fra 1. januar 2007.
I 2000 fisket den norskregistrerte bomtråleren "Kvitsjøen"
utenfor territorialfarvannet, med nederlandsk kaptein og mannskap
som ikke oppfylte bostedskravet. På dette grunnlag ble
det norske rederiet bøtelagt, men gikk til sak for norske
domstoler med påstand om at fiskeriforbudsloven strider
mot EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for arbeidstakere. Saksøker
fikk medhold i byretten, men staten anket og Agder Lagmannsrett
satte byrettens dom til side. Begrunnelsen var at EØS-avtalens
artikkel 126 begrenser det geografiske virkeområdet til
territoriet, som inkluderer landterritoriet og territorialfarvannet.
Rederen anket ikke lagmannsrettens dom, men klaget saken inn
for EFTAs overvåkningsorgan (ESA). ESA har i en grunngitt
uttalelse av 2. april 2004 konkludert med at det norske
nasjonalitets- og bostedskravet strider mot EØS-avtalens
artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstakere, og artiklene
1 og 4 i rådsdirektiv EØF/1612/68.
ESA ba norske myndigheter innrette seg etter uttalelsen innen en fastsatt
frist.
ESA har vist til at fri bevegelighet for arbeidstakere er en
av de grunnleggende friheter som EØS-avtalen bygger på,
og at nasjonalitetskrav er direkte diskriminering i strid med denne
friheten. Videre mener ESA at EØS-avtalen også er
til hinder for å stille bostedskrav fordi dette er indirekte
diskriminering som ikke er rettferdiggjort.
Når det gjelder EØS-avtalens geografiske virkeområde
ga ESA uttrykk for at man ikke var enig i den tolkning norske myndigheter
legger til grunn. Nasjonalitetskravet er etter ESAs syn i alle tilfelle
ulovlig, da det også gjelder fiske i norsk territorialfarvann.
Det er godkjent i EU at en medlemsstat kan sette som betingelse
for at et fartøy kan fiske på denne statens kvote,
at fartøyet har en reell økonomisk tilknytning
til staten. Norske myndigheter har hevdet at EØS-avtalen
ikke på prinsipielt grunnlag kan utelukke at EFTA-landene
anvender bostedskrav som ledd i sin fiskeripolitikk. ESA har avvist
denne argumentasjonen og hevdet at artikkel 28 også er
til hinder for å stille bostedskrav.
I brev til ESA av 15. februar 2006, viser Norge at et
bostedskrav knyttet til kyststrøk for 50 pst. av mannskapet
reelt sett samsvarer med de krav som man i EU tillater at medlemslandene
anvender innenfor den felles fiskeripolitikken. Utgangspunktet er den
britiske ordningen, som er uttrykkelig godkjent av Kommisjonen,
der Storbritannia riktignok gir eierne av fiskebåter adgang
til å velge mellom flere kriterier for å dokumentere økonomisk
tilhørighet mellom britiske kvoter og britiske kyststrøk.
Fiskeriene er ikke en del av EØS-avtalen. Når
det gjelder spørsmålet om bostedskravet er berettiget,
må det spesielt vises til at unntaket i EØS-avtalen
for eierskap i fiskeflåten i seg selv ikke ivaretar hensynet til økonomisk
tilknytning, og at Norge har samme behov som Storbritannia for å stille
krav som sikrer dette. Dersom man skulle kopiere det britiske systemet, og
innføre ytterligere restriksjoner for å gi valgmuligheter
i forhold til landingssted, forsyninger e.l., ville dette tilsi
betydelige endringer av dagens fiskeripolitikk, uten at slike restriksjoner
kunne begrunnes i hensynet til EØS-avtalen.
I lys av ESAs grunngitte uttalelse av 2. april 2004 har
Fiskeri- og kystdepartementet foretatt en konkret vurdering av hvorvidt
dagens norske lovgivning er i samsvar med dagens fiskeripolitiske
målsettinger. Sentralt i denne gjennomgangen har vært
vurderingen av om det fremdeles er noen grunn til å særbehandle
nordmenn som er bosatt i utlandet, jf. at nasjonalitetskrav prinsipielt
anses som en direkte diskriminering. I tillegg har man også sett
på om en fiskeripolitisk målsetting som går
ut på at de norske fiskeressursene først og fremst
skal komme kystbefolkningen til gode, samsvarer med et landsdekkende bostedskrav
i Norge.
Fiskeripolitisk er det liten grunn til å favorisere utenlandsboende
nordmenn. Tvert imot harmonerer dagens lovgivning på dette
punkt dårlig i forhold til det fiskeripolitiske mål å sikre
tilhørighet mellom norske fiskeressurser og kystbefolkningen,
som ivaretas av bostedskravet. Bostedskravet derimot, er et fiskeripolitisk
virkemiddel som er nødvendig for å sikre at de
nasjonale marine ressurser skal komme kystbefolkningen til gode.
Fiskeri- og kystdepartementet sendte brev til ESA, datert 20. desember
2005. Her ble det orientert om at Regjeringen vil fremme et forslag
for Stortinget hvor kravet til norsk statsborgerskap oppheves, og
bostedskravet blir modifisert til et krav om bosted i kystkommune
eller nabokommune til kystkommune for minst halvparten av mannskapet.
Det har vært kontakt mellom Norge og ESA i ettertid, og
ESA har fått skriftlig den rettslige og faktiske argumentasjonen
som etter norsk syn gjør at forslaget som ble fremmet i
brevet av 20. desember 2005 også burde være
tilfredsstillende ut fra ESAs prinsipielle syn.
Forslaget om endring av fiskeriforbudsloven ble sendt på høring
28. april 2006.
Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse innen
fristen som var satt til 26. mai 2006:
Fiskeri- og havbruksnæringens Landsforening
Forsvarsdepartementet
Fiskebåtredernes Forbund
Nærings- og handelsdepartementet
Norges Kystfiskarlag.
Norges Kystfiskarlag og Fiskebåtredernes Forbund hadde
innvendinger mot departementets forslag.
Norges Kystfiskarlag påpeker at det ikke bør
rokkes ved prinsippet om at det som hovedregel skal være
norsk mannskap om bord i de norske fiskefartøyene, og viser
videre til at det er viktig å håndheve et bostedskrav
strengt. Departementet viser til at kravet om at minst halvparten
av mannskapet skal være folkeregistrert i kystkommune eller
tilgrensende kommune ivaretar hensynet til at kystkommunenes tilknytning
til ressursene i havet avspeiles gjennom tilsetting av kommunenes
befolkning som mannskap på fiskefartøyer.
Et bostedskrav i kystkommuner eller nabokommuner til kystkommuner
som skal gjelde for "minst halvparten av mannskapet og lottfiskerne
samt fartøyføreren", vil i praksis innebære
et yrkesforbud for fartøyførere som er bosatt
i innlandskommunene som ikke inkluderes av bostedskravet. Fartøyførers
situasjon må derfor vurderes særlig, herunder
hvorvidt det skal etableres dispensasjonsadgang for et kvalifisert bostedskrav
for fartøyførere.
Dersom fartøyfører sammenfaller med eier, er bostedskravet
ikke relevant, idet kravet til statsborgerskap for eier gjør
seg gjeldende.
Tilfeller der fartøyfører ikke sammenfaller
med eier krever egen vurdering. Departementet mener her det fremdeles
bør være krav om at fartøyfører
skal være bosatt i Norge. Dette først og fremst
for å ivareta tilknytningen mellom ressursene og den norske
befolkning, men også tatt i betraktning hensynet til utdanningsnivå og
-krav, og myndighetsutøvelse om bord som høyeste
ansvarlig i henhold til norsk lovgivning, herunder ansvar og strafferettslig
ansvar. Det samme gjelder den nære sammenhengen det er mellom
fartøyførers rettslige og sedvanemessige stilling
som ansvarlig for den direkte driften av fiskefartøyer
på vegne av eieren.
En eventuell opphevelse av bostedskravet i fiskeriforbudsloven
kombinert med bortfall av statsborgerskapskravet, vil dessuten kunne
medføre noen utfordringer i relasjon til sjømilitære
myndigheters kontroll med fremmed ferdsel i norske farvann. Forholdet
til rikets sikkerhet tilsier derfor at det fremdeles bør
være krav om at fartøyfører skal være
bosatt i Norge.
Gitt ansvaret det innebærer å føre
fartøyet i ofte vanskelige farvann og under vanskelige
værforhold, taler også dette for krav til førere
av norske fiskefartøyer som sikrer at disse har førstehåndskjennskap
til norske forhold.
Fiskebåtredernes Forbund er ikke enig med departementet
i at det fremdeles bør være krav til at fartøyfører
skal være bosatt i Norge. Fiskebåtredernes Forbund
kan ikke se at det er en trussel mot den ønskede tilknytning
mellom ressurser og kystbefolkning at skipper kan bo i EØS-land.
Videre vises det til at tilknytningen ivaretas gjennom bostedskravet for
mannskapet, og til kravene i deltakerloven om at norske fiskefartøyer
må være eid av personer bosatt i Norge. Departementet
viser til begrunnelsen over, og opprettholder forslaget om krav
om bosted i Norge også for fartøyfører.
Man vil videre kunne ivareta hensynet til fartøyførere
fra andre kommuner i Norge ved en dispensasjonsordning.
Lovendringen vil ikke ha store økonomiske og administrative
konsekvenser i forhold til dagens ordning, bortsett fra at stikkontroll
av bosted vil måtte innebære spesifisering av
bostedskommune.
I den grad forslaget vil gi distriktmessige konsekvenser vil
det være en styrking av tilknytningen mellom nasjonale
marine ressurser og kystbefolkningen, som følge av at halvparten
av mannskapet må være bosatt i kystkommune eller
nabokommune til kystkommune. Samme forhold vil styrke tilknytning mellom
ressursene og samisk befolkning langs kysten.