1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Fiskeri- og kystdepartementet legger her fram forslag om endring i lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeriforbudsloven). Forslaget bidrar til å fjerne usikkerheten i forhold til om Norge oppfyller sine forpliktelser som følger av EØS-avtalen i forhold til regelverket om fri bevegelighet for arbeidstakere og tjenester.

Etter fiskeriforbudsloven stilles det krav om at minst halvparten av mannskapet eller lottfiskerne og føreren eller høvedsmannen på norske fiskebåter enten skal være norske statsborgere eller være bosatt i Norge.

Lovendringsforslaget går ut på at kravet til bosted i riket blir opprettholdt og presisert til et kvalifisert bostedskrav i form av krav om bosted i kystkommune eller nabokommune til kystkommune for fartøyfører og minst halvparten av mannskapet. Det gis dispensasjonsadgang for fartøyfører. Samtidig foreslås det at det alternative kravet om norsk statsborgerskap ikke opprettholdes. Det foreslås videre en språklig klargjøring i loven. Departementet foreslår at endringen i fiskeriforbudsloven skal gjelde fra 1. januar 2007.

1.2 Bakgrunn

I 2000 fisket den norskregistrerte bomtråleren "Kvitsjøen" utenfor territorialfarvannet, med nederlandsk kaptein og mannskap som ikke oppfylte bostedskravet. På dette grunnlag ble det norske rederiet bøtelagt, men gikk til sak for norske domstoler med påstand om at fiskeriforbudsloven strider mot EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for arbeidstakere. Saksøker fikk medhold i byretten, men staten anket og Agder Lagmannsrett satte byrettens dom til side. Begrunnelsen var at EØS-avtalens artikkel 126 begrenser det geografiske virkeområdet til territoriet, som inkluderer landterritoriet og territorialfarvannet.

Rederen anket ikke lagmannsrettens dom, men klaget saken inn for EFTAs overvåkningsorgan (ESA). ESA har i en grunngitt uttalelse av 2. april 2004 konkludert med at det norske nasjonalitets- og bostedskravet strider mot EØS-avtalens artikkel 28 om fri bevegelighet for arbeidstakere, og artiklene 1 og 4 i rådsdirektiv EØF/1612/68. ESA ba norske myndigheter innrette seg etter uttalelsen innen en fastsatt frist.

ESA har vist til at fri bevegelighet for arbeidstakere er en av de grunnleggende friheter som EØS-avtalen bygger på, og at nasjonalitetskrav er direkte diskriminering i strid med denne friheten. Videre mener ESA at EØS-avtalen også er til hinder for å stille bostedskrav fordi dette er indirekte diskriminering som ikke er rettferdiggjort.

Når det gjelder EØS-avtalens geografiske virkeområde ga ESA uttrykk for at man ikke var enig i den tolkning norske myndigheter legger til grunn. Nasjonalitetskravet er etter ESAs syn i alle tilfelle ulovlig, da det også gjelder fiske i norsk territorialfarvann.

1.3 EØS-retten

Det er godkjent i EU at en medlemsstat kan sette som betingelse for at et fartøy kan fiske på denne statens kvote, at fartøyet har en reell økonomisk tilknytning til staten. Norske myndigheter har hevdet at EØS-avtalen ikke på prinsipielt grunnlag kan utelukke at EFTA-landene anvender bostedskrav som ledd i sin fiskeripolitikk. ESA har avvist denne argumentasjonen og hevdet at artikkel 28 også er til hinder for å stille bostedskrav.

I brev til ESA av 15. februar 2006, viser Norge at et bostedskrav knyttet til kyststrøk for 50 pst. av mannskapet reelt sett samsvarer med de krav som man i EU tillater at medlemslandene anvender innenfor den felles fiskeripolitikken. Utgangspunktet er den britiske ordningen, som er uttrykkelig godkjent av Kommisjonen, der Storbritannia riktignok gir eierne av fiskebåter adgang til å velge mellom flere kriterier for å dokumentere økonomisk tilhørighet mellom britiske kvoter og britiske kyststrøk.

Fiskeriene er ikke en del av EØS-avtalen. Når det gjelder spørsmålet om bostedskravet er berettiget, må det spesielt vises til at unntaket i EØS-avtalen for eierskap i fiskeflåten i seg selv ikke ivaretar hensynet til økonomisk tilknytning, og at Norge har samme behov som Storbritannia for å stille krav som sikrer dette. Dersom man skulle kopiere det britiske systemet, og innføre ytterligere restriksjoner for å gi valgmuligheter i forhold til landingssted, forsyninger e.l., ville dette tilsi betydelige endringer av dagens fiskeripolitikk, uten at slike restriksjoner kunne begrunnes i hensynet til EØS-avtalen.

1.4 Nærmere om forslaget i høringsnotatet

I lys av ESAs grunngitte uttalelse av 2. april 2004 har Fiskeri- og kystdepartementet foretatt en konkret vurdering av hvorvidt dagens norske lovgivning er i samsvar med dagens fiskeripolitiske målsettinger. Sentralt i denne gjennomgangen har vært vurderingen av om det fremdeles er noen grunn til å særbehandle nordmenn som er bosatt i utlandet, jf. at nasjonalitetskrav prinsipielt anses som en direkte diskriminering. I tillegg har man også sett på om en fiskeripolitisk målsetting som går ut på at de norske fiskeressursene først og fremst skal komme kystbefolkningen til gode, samsvarer med et landsdekkende bostedskrav i Norge.

Fiskeripolitisk er det liten grunn til å favorisere utenlandsboende nordmenn. Tvert imot harmonerer dagens lovgivning på dette punkt dårlig i forhold til det fiskeripolitiske mål å sikre tilhørighet mellom norske fiskeressurser og kystbefolkningen, som ivaretas av bostedskravet. Bostedskravet derimot, er et fiskeripolitisk virkemiddel som er nødvendig for å sikre at de nasjonale marine ressurser skal komme kystbefolkningen til gode.

Fiskeri- og kystdepartementet sendte brev til ESA, datert 20. desember 2005. Her ble det orientert om at Regjeringen vil fremme et forslag for Stortinget hvor kravet til norsk statsborgerskap oppheves, og bostedskravet blir modifisert til et krav om bosted i kystkommune eller nabokommune til kystkommune for minst halvparten av mannskapet. Det har vært kontakt mellom Norge og ESA i ettertid, og ESA har fått skriftlig den rettslige og faktiske argumentasjonen som etter norsk syn gjør at forslaget som ble fremmet i brevet av 20. desember 2005 også burde være tilfredsstillende ut fra ESAs prinsipielle syn.

1.5 Høringen og departementets merknader

Forslaget om endring av fiskeriforbudsloven ble sendt på høring 28. april 2006.

Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse innen fristen som var satt til 26. mai 2006:

Fiskeri- og havbruksnæringens Landsforening

Forsvarsdepartementet

Fiskebåtredernes Forbund

Nærings- og handelsdepartementet

Norges Kystfiskarlag.

Norges Kystfiskarlag og Fiskebåtredernes Forbund hadde innvendinger mot departementets forslag.

Norges Kystfiskarlag påpeker at det ikke bør rokkes ved prinsippet om at det som hovedregel skal være norsk mannskap om bord i de norske fiskefartøyene, og viser videre til at det er viktig å håndheve et bostedskrav strengt. Departementet viser til at kravet om at minst halvparten av mannskapet skal være folkeregistrert i kystkommune eller tilgrensende kommune ivaretar hensynet til at kystkommunenes tilknytning til ressursene i havet avspeiles gjennom tilsetting av kommunenes befolkning som mannskap på fiskefartøyer.

Et bostedskrav i kystkommuner eller nabokommuner til kystkommuner som skal gjelde for "minst halvparten av mannskapet og lottfiskerne samt fartøyføreren", vil i praksis innebære et yrkesforbud for fartøyførere som er bosatt i innlandskommunene som ikke inkluderes av bostedskravet. Fartøyførers situasjon må derfor vurderes særlig, herunder hvorvidt det skal etableres dispensasjonsadgang for et kvalifisert bostedskrav for fartøyførere.

Dersom fartøyfører sammenfaller med eier, er bostedskravet ikke relevant, idet kravet til statsborgerskap for eier gjør seg gjeldende.

Tilfeller der fartøyfører ikke sammenfaller med eier krever egen vurdering. Departementet mener her det fremdeles bør være krav om at fartøyfører skal være bosatt i Norge. Dette først og fremst for å ivareta tilknytningen mellom ressursene og den norske befolkning, men også tatt i betraktning hensynet til utdanningsnivå og -krav, og myndighetsutøvelse om bord som høyeste ansvarlig i henhold til norsk lovgivning, herunder ansvar og strafferettslig ansvar. Det samme gjelder den nære sammenhengen det er mellom fartøyførers rettslige og sedvanemessige stilling som ansvarlig for den direkte driften av fiskefartøyer på vegne av eieren.

En eventuell opphevelse av bostedskravet i fiskeriforbudsloven kombinert med bortfall av statsborgerskapskravet, vil dessuten kunne medføre noen utfordringer i relasjon til sjømilitære myndigheters kontroll med fremmed ferdsel i norske farvann. Forholdet til rikets sikkerhet tilsier derfor at det fremdeles bør være krav om at fartøyfører skal være bosatt i Norge.

Gitt ansvaret det innebærer å føre fartøyet i ofte vanskelige farvann og under vanskelige værforhold, taler også dette for krav til førere av norske fiskefartøyer som sikrer at disse har førstehåndskjennskap til norske forhold.

Fiskebåtredernes Forbund er ikke enig med departementet i at det fremdeles bør være krav til at fartøyfører skal være bosatt i Norge. Fiskebåtredernes Forbund kan ikke se at det er en trussel mot den ønskede tilknytning mellom ressurser og kystbefolkning at skipper kan bo i EØS-land. Videre vises det til at tilknytningen ivaretas gjennom bostedskravet for mannskapet, og til kravene i deltakerloven om at norske fiskefartøyer må være eid av personer bosatt i Norge. Departementet viser til begrunnelsen over, og opprettholder forslaget om krav om bosted i Norge også for fartøyfører. Man vil videre kunne ivareta hensynet til fartøyførere fra andre kommuner i Norge ved en dispensasjonsordning.

1.6 Konsekvenser av lovforslaget

Lovendringen vil ikke ha store økonomiske og administrative konsekvenser i forhold til dagens ordning, bortsett fra at stikkontroll av bosted vil måtte innebære spesifisering av bostedskommune.

I den grad forslaget vil gi distriktmessige konsekvenser vil det være en styrking av tilknytningen mellom nasjonale marine ressurser og kystbefolkningen, som følge av at halvparten av mannskapet må være bosatt i kystkommune eller nabokommune til kystkommune. Samme forhold vil styrke tilknytning mellom ressursene og samisk befolkning langs kysten.