Fra 1. januar 2007 kan kommunene velge å skrive ut eiendomsskatt
i hele kommunen, dvs. på alle næringseiendommer, bolig- og fritidshus
og ubebygd grunn. I forbindelse med denne utvidelsen av eigedomsskattelova
sitt virkeområde har det oppstått enkelte problemstillinger knyttet
til utskriving av eiendomsskatt på Finnmarkseiendommens ikke utbygde grunn.
Disse store arealene i Finnmark omfattes nå av den utvidete utskrivingsadgangen,
også når det gjelder umatrikulert grunn. Eiendomsskatteplikt for disse
store arealene reiser visse betenkeligheter. Temaet ble ikke særskilt
drøftet i lovsaken om den generelle utvidelsen, men tas opp til
vurdering nå.
Store deler av lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning
av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) trådte
i kraft 1. juli 2006. I forbindelse med ikrafttredelsen ble eiendomsretten
til ca. 95 pst. av grunnen i Finnmark den 1. juli 2006 overført
fra statsforetaket Statskog SF til lokalt eierskap gjennom institusjonen
Finnmarkseiendommen. Arealet er på drøyt 45 000 km2, og strekker
seg over alle 19 kommunene i fylket. Formålet med finnmarksloven
er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke
blir forvaltet på en balansert og økologisk bærekraftig måte til
beste for innbyggerne i fylket, og særlig som grunnlag for samisk
kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv.
Institusjonen Finnmarkseiendommen er et eget rettssubjekt med sete
i Finnmark, og med status som særskilt grunneier. I utgangspunktet betyr
dette det samme forhold til offentlige myndigheter som andre grunneiere
har, men de særlige forvaltningsforpliktelser etter finnmarksloven
gjør eierposisjonen meget spesiell.
For å kunne skille språklig mellom eieren (institusjonen Finnmarkseiendommen)
og eiendommen, er det her praktisk å bruke betegnelsen Finnmarksvidda
på den aktuelle, ubebygde eiendom. Betegnelsen er ikke presis, og
heller ikke geografisk helt dekkende, idet også kyststrøk er inkludert
i eiendommen. Men betegnelsen gir et godt, gjenkjennbart bilde av de
store landområdene som denne saken dreier seg om.
Departementet foreslår å innføre et obligatorisk fritak for eiendomsskatt
i eigedomsskattelova § 5 for Finnmarkseiendommens ikke utbygde grunn,
med virkning fra og med skatteåret 2007. Bakgrunnen for forslaget
er de spesielle forholdene som knytter seg til forvaltningen av
den eiendommen som Finnmarkseiendommen eier.
Finnmarkseiendommen er et eget rettssubjekt med sete i Finnmark
som skal forvalte grunn og naturressurser som den eier i samsvar
med formålet i finnmarksloven § 6. Finnmarkseiendommen blir ledet
av et styre på seks personer, hvor tre er oppnevnt av Sametinget
og tre av Finnmark fylkesting. Formålet med finnmarksloven er å
legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke
blir forvaltet på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste
for innbyggerne i fylket, og særlig som grunnlag for samisk kultur,
reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv, jf. finnmarksloven
§ 1. Finnmarkseiendommen er en grunneier som i utgangspunktet står
i samme forhold til offentlige myndigheter som andre grunneiere.
Innholdet i eiendomsretten til Finnmarksvidda blir imidlertid meget spesiell
og avgrenset som følge av reguleringen i finnmarksloven, og for
så vidt også som følge av de politiske forutsetninger for opprettelsen
av Finnmarkseiendommen.
Pliktene knyttet til den særlige forvalterrolle, herunder påbudet
om å ivareta fellesinteresser for innbyggerne i fylket, med særlig
hensyntagen til samisk kultur, gjør også at Finnmarkseiendommen
ikke kan utnytte grunnen sin på samme måte som andre grunneiere.
Blant annet har innbyggerne i Finnmark lovfestede rettigheter til
jakt, fiske og multeplukking. Videre legger samenes stedsevarige,
vederlagsfrie rett til tamreindrift på arealene sterke begrensninger på
eierrådigheten. Det er også særlige saksbehandlingsregler for Finnmarkseiendommens
avgjørelser om omdisponering av utmarksområder.
Departementet finner at Finnmarkseiendommens spesielle rolle
til en viss grad kan sammenliknes med eksisterende fritak i eigedomsskattelova
§ 5 hvor enkelte eiendommer som tjener "allmennyttige formål", er
obligatorisk fritatt for eiendomsskatt. Denne bestemmelsen inneholder
både fritak som er begrunnet i spesielle formål og fritak for bestemte
eiere. Eksempler på fritak er fritak for statens kulturelle eller historiske
eiendommer og eiendom eid av helseforetak.
Også hensynene bak landbruksfritaket i eigedomsskattelova kan
i noen grad tale for at heller ikke arealene for tamreindrift i
Finnmark blir gjenstand for eiendomsbeskatning.
Departementet anser særtrekkene ved Finmarkseiendommens ubebygde
arealer som så spesielle at de vanlige prinsipper for grunneierbeskatning ikke
får noen gjennomslagskraft. Disse særtrekkene kan heller ikke påberopes
av andre grunneiere. Det finnes riktignok andre, større utmarksområder
i landet vårt, der vernehensyn og andre hensyn kan reise spørsmål
om konsekvenser for eiendomsbeskatning. Men situasjonen for Finnmarkseiendommen
er så spesiell at løsningen for denne ikke med tyngde kan påberopes
av andre grunneiere.
For utbygde og utbygningsklare deler av Finnmarkseiendommens
grunn vil det på den annen side ikke foreligge slike særskilte hensyn
som taler for å frita disse områdene for eiendomsskatt. Det fritaket som
departementet nå fremmer, omfatter ikke denne mindre del av Finnmarkseiendommens
samlede eiendom. Om avgrensninger her, se nedenfor.
I høringsnotatet var det også lagt vekt på at Finnmarkseiendommen
har lave inntektsmuligheter, og derfor kan få problemer med å betale
ilagt eiendomsskatt. LVK og KS har til dette innvendt at hensynet til
Finmarkseiendommens begrensede inntekter er irrelevant siden eiendomsskatten
er en objektskatt. Departementet er for så vidt enig i at lav avkastning
på en eiendom i seg selv ikke er noe godt argument for fritak etter
eigedomsskattelova. Varig lave avkastningsmuligheter vil normalt
påvirke eiendommens omsetningsverdi, og kan i prinsippet tas fullt
hensyn til i form av tilsvarende lav verdsetting. Det spesielle med
de lave inntektsmulighetene for eieren av Finnmarksvidda er imidlertid
at de skyldes hensynet til andre rettighetshavere og interessegrupper
enn eieren selv. Det dreier seg om en politisk løsning der den formelle
eier skal forvalte dominerende, kollektive interesser som klart
går foran en mer forretningsmessig eierinteresse. Dermed er det
begrunnelsen for eierens lave avkastningsmuligheter, mer enn selve
avkastningssituasjonen, som taler for skattefritak.
Gitt et svært lavt verdsettingsresultat som følge av eiendommens
lave avkastningsevne for eieren, ville heller ikke den økonomiske
belastning ved skatteplikt bli særlig tyngende. Men tilsvarende
reduseres da samtidig kommunenes potensielle skatteinntekter av
en opprettholdt skatteplikt. De økonomiske konsekvenser av valget
mellom skatteplikt og skattefritak blir derfor begrenset, og bør
ikke tillegges stor vekt i noen retning.
Derimot bør verdsettingsproblemene for den aktuelle eiendom tillegges
betydelig vekt. Dette gjelder særlig fordi det kan antas at økonomisk
verdi av den aktuelle eiendomsretten ligger langt under vanlig utmarksverdi
per dekar, men ikke helt nede på 0 per dekar. Et realistisk nivå
kan bli meget vanskelig å komme fram til, fordi en vil ha få holdepunkter
og ingen gode sammenligningsgrunnlag.
Selv med en temmelig symbolsk takseringssats på 1 krone per dekar
vil samlet verdsettelse kunne bli på over 40 mill. kroner, og samlet
eiendomsskatt i alle kommuner kunne da bli nærmere 300 000 kroner.
Velges det en mindre symbolsk, men fortsatt svært lav takseringssats
på f.eks. 10 kroner per dekar, blir verdsettelsen på over 400 mill.
kroner, og skatten kunne bli nærmere 3 mill. kroner. Med en mer
alminnelig, lav utmarkssats på 100 kroner per dekar kunne verdsettingen
bli på over 4 mrd. kroner, og skatten kunne bli nærmere 30 mill.
kroner. Det sistnevnte nivå må anses helt urealistisk, så spesiell
som situasjonen er for Finnmarksvidda. Men eksemplene viser at en
ikke lett vil kunne komme fram til et verdsettingsresultat som verken
er for symbolsk lavt eller for urealistisk høyt. Disse problemene
unngås ved å unnta Finnmarksvidda fra eiendomsbeskatning. Jo mer man
nærmer seg en symbolsk verdsetting, jo mindre grunn er det for øvrig
til å opprettholde skatteplikten ut fra praktiske hensyn.
Departementet ser ikke gode grunner til at den enkelte kommune
skal kunne velge om den vil frita sin del av Finnmarksvidda eller
ei. Særtrekkene ved denne eiendommen tilsier en mest mulig enhetlig
løsning som generelt tar hensyn til disse særtrekkene. Det beste
er da et generelt og obligatorisk fritak i loven.
Når det gjelder den nærmere avgrensning av fritaket foreslo departementet
i høringsnotatet at dette skal omfatte Finnmarkseiendommens grunn
som ikke er utbygd. I høringsuttalelsene har flere instanser anført
at denne avgrensningen ikke er tilstrekkelig klar, og at lovteksten
bør presiseres. Departementet er enig i dette og foreslår en presisering
i annet punktum om at fritaket ikke omfatter tomteareal, og selv
om dette arealet ennå ikke er bebygd.
For det nærmere innholdet i tomtebegrepet vises det til skatteloven
§ 9-3 åttende ledd bokstav a, hvor det heter:
"(...) Som tomt regnes også hel eller større del av en
eiendom, også bebygd areal, når grunnen etter sin beliggenhet og
naturlige beskaffenhet finnes egnet for bygging av boliger, fritidsboliger
mv., eller for utnyttelse til industrielt eller annet forretningsmessig formål
o.l., og det må antas at vederlaget i vesentlig grad er bestemt
ved muligheten til å bruke grunnen til formål som nevnt (...)."
Tomtegrunn vil dermed kunne være eiendomsskattepliktig. Dette
vil også gjelde hvor eiendommen ikke er omsatt mot vederlag som
nevnt i skatteloven § 9-3 åttende ledd bokstav a ovenfor. Videre
vil naturlig arrondert tomt rundt hus, hytter, bygg og anlegg være
omfattet av skatteplikten, også hvor tomten ikke er oppmålt eller
utskilt.
Bygninger og anlegg på Finnmarkseiendommens grunn vil kunne omfattes
av eiendomsskatteplikten. Dette omfatter blant annet kraftanlegg
og kraftledninger.
Det foreslåtte fritaket vil gjelde bare så lenge Finnmarkseiendommen
er eier av det aktuelle areal. Etter eieroverdragelse av et areal
til andre vil de vanlige regler i eigedomsskattelova gjelde i stedet.
Departementet foreslår at skattefritaket trer i kraft, slik det
var foreslått i høringsnotatet, fra og med skatteåret 2007.
Departementet viser til forslaget til eigedomsskattelova § 5
ny bokstav i.
Lovforslaget medfører at kommunene i Finnmark ikke vil få anledning
til å skrive ut eiendomsskatt på størstedelen av grunnen i fylket.
Dette innebærer prinsipielt sett tap av inntektsmuligheter for kommunen.
Tapet må imidlertid anses begrenset ut fra det verdsettingsnivå
som i tilfelle hadde blitt aktuelt. De aktuelle kommunene har ikke
realisert denne inntektsmuligheten, og får derfor ingen konkret inntektsnedgang
på grunn av fritaket. For institusjonen Finnmarkseiendommen vil
fritaket skape forutberegnelighet og større muligheter til å finansiere
de forvaltningsoppgaver som er pålagt eller forutsatt etter finnmarksloven.
Administrativt medfører forslaget at en kommune i Finnmark som
ønsker å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen, må trekke en grense
mot fritatte deler av Finnmarkseiendommens grunn. Dette kan isolert
sett medføre økte administrative kostnader. På den annen side slipper
kommunene å bruke ressurser på taksering av utmarksarealene.
Departementet antar på denne bakgrunn at det ikke vil være vesentlige
økonomiske eller administrative kostnader ved forslaget.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens
forslag til eigedomsskattelova § 5 ny bokstav i.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
denne lovendringen viser hvor lite gjennomtenkt utvidelsen av grunnlaget
for eiendomsskatt var. En av begrunnelsene som brukes er at Finnmarkseiendommens
ikke utbygde grunn gir svært lav avkastning og at det derfor er
urimelig å pålegge eiendomsskatt. Etter disse
medlemmers oppfatning er dette en beskrivelse som passer på svært
mange eiendommer i hele landet, bebygde og ubebygde, som etter Regjeringens
utvidelse av eiendomsskattegrunnlaget har fått eiendomsskatt. Regjeringen
innrømmer altså gjennom lovforslaget at utvidelsen var urimelig.
Etter disse medlemmers syn er lovforslaget
enda et nytt argument for at eiendomsskatteloven bør oppheves i
sin helhet.
Disse medlemmer viser videre til
representantforslag i Dokument nr. 8:106 (2006-2007) fremmet av
Fremskrittspartiet med tilhørende Innst. S. nr. 23 (2007-2008) hvor
det ble foreslått obligatorisk fritak for eiendomsskatt for ikke
utbygde deler av Finnmark, at Finnmarkseiendommen i sin helhet skulle overføres
til kommunene i Finnmark, og at eiendom/utmark som i dag er matrikulert
skulle selges til leier, slik at det også i Finnmark blir normal
eiendomsskatt for private på lik linje med resten av landet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Vedtak til lov om opphevelse av lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt
til kommunane.
I
Lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane oppheves.
II
Denne lov trer i kraft fra 1. januar 2009."