1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Fornyings- og administrasjonsdepartementet legg med dette fram eit forslag til endring av sakshandsaminga etter § 21 første ledd i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranselova).

Forslaget inneber at eit vedtak av Kongen i statsråd om å tillate ei føretakssamanslutning i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning etter konkurranselova § 21 første ledd ikkje treng å vente på departementet si klagehandsaming og vedtak etter § 16 i lova slik ordninga er i dag. Dersom det likevel er ynskjeleg i den konkrete saka, opnar forslaget for å avvente utfallet av klagehandsaminga i departementet før eit slikt løyve vert gitt av Kongen i statsråd.

I tillegg vert det fremja enkelte andre materielle og redaksjonelle/språklege endringar i konkurranselova som Konkurransetilsynet og departementet, sidan lova vart vedteken i 2004, har erfart at det kan vere trong for.

Proposisjonen byggjer på departementet sitt høyringsnotat av 8. oktober 2007.

1.2 Forslag til endringer i konkurranseloven § 21 første ledd

1.2.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Bakgrunnen for forslaget om å endre konkurranselova § 21 første ledd, er eit ynskje om å effektivisere og forenkle klagehandsaminga i saker om føretakssamanslutningar etter konkurranselova kapittel 4.

Etter gjeldande konkurranselov har Konkurransetilsynet berre høve til å vurdere dei konkurransemessige verknadene av ei føretakssamanslutning, og kan såleis ikkje ta omsyn til eventuelle andre konsekvensar samanslutninga måtte ha. Tilsvarande skal departementet i si klagehandsaming berre ta konkurransemessige omsyn. Dersom saka er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, kan Kongen i statsråd etter § 21 gjere om Konkurransetilsynet sitt vedtak. Ei slik omgjering kan berre skje etter at departementet har handsama og avvist klagen ut frå ei konkurransemessig vurdering. Konkurranselova § 21 første ledd inneber at Kongen i statsråd både kan omgjere Konkurransetilsynet sitt vedtak ut frå andre omsyn enn konkurranse og overprøve det konkurransemessige skjønnet som tilsynet har gjort i saka.

Framgangsmåten etter § 21 første ledd har i praksis vist seg å vere vanskeleg for omverda å forstå. Særleg er det forvirring når Konkurransetilsynet sitt vedtak vert oppretthalde på konkurransefagleg grunnlag, men likevel omgjort fordi det vert lagt større vekt på andre politiske omsyn enn omsynet til effektiv konkurranse.

I tillegg fører konkurranselova § 21 første ledd til unødig bruk av tid og ressursar i dei tilfelle det allereie tidleg i saka er klart at det vil verte aktuelt å gjere om eit eventuelt inngrep frå tilsynet si side, på grunn av den prinsipielle eller store samfunnsmessige betydninga saka har.

1.2.2 Høringsnotatet og departementets vurdering

Departementet sitt forslag til løysing i høyringsnotatet fører til at omgjering i saker av stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning først kan skje etter at Konkurransetilsynet har gjort vedtak i saka. Dette er i samsvar med ordninga i dag. Men i motsetning til gjeldande rett skal det ikkje vere naudsynt å vente på klagehandsaminga i departementet. Det fører til at den politiske overprøvinga kan skje etter at Konkurransetilsynet har fatta sitt vedtak, men før departementet har fatta vedtak i klagesaka.

Forslaget vil avvike frå normalordninga i forvaltninga med toinstans handsaming av klagar der departementet utfører fagleg kontroll med underliggjande organ gjennom klagehandsaminga. Eit viktig argument for eit slikt avvik er at omsynet til klagaren likevel vil verte vareteke fordi eit løyve frå Kongen i statsråd vil føre til at klagaren får gjennomføre fusjonen i samsvar med føremålet med klagen.

Høyringsinstansane sine syn er gjort greie for i pkt. 3.3 i proposisjonen.

Det er reist spørsmål i høyringa om saka er godt nok utgreidd, mellom anna med omsyn til konsekvensar for næringslivet. Departementet meiner at desse er utgreidd tilstrekkeleg, og viser til omtalen i proposisjonen av økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga.

Fleire av høyringsinstansane er uroa for at forslaget vil føre til ei svekking av den konkurransefaglege vurderinga i saker om føretakssamanslutningar dersom det vert opna for å ikkje fullføre klagehandsaminga i departementet før ei avgjerd vert gitt etter lova § 21 første ledd. Departementet vil understreke at forslaget ikkje utelukkar ei konkurransefagleg klagehandsaming og at det såleis ikkje er noko i vegen for å avvente departementet si endelege avgjerd i klagesaka, til dømes der tilsynet sitt vedtak reiser vanskelege konkurransefaglege spørsmål. Det er særleg viktig for partane i ei føretakssamanslutning at det ikkje trekkjer ut med ein avklaring i saka og at handsaminga av denne ikkje er unødig kostbar. Det kan òg verte oppfatta som tungvint og unødig ressurskrevjande at FAD først må vurdere og argumentere for at vedtaket frå Konkurransetilsynet skal oppretthaldast etter ei konkurransefagleg vurdering, når det er klart at vedtaket ikkje skal gjennomførast ut frå andre samfunnsomsyn. Forslaget vil vidare gi Regjeringa betre tid til å vurdere og grunngi kvifor det skal leggjast sterkare vekt på andre viktige samfunnsomsyn enn konkurranse, og såleis vil grunnlaget for den politiske overprøvinga etter § 21 verte tydelegare enn i dag.

Når det gjeld kriteriet for å gjere om ei sak etter konkurranselova § 21, viser departementet til at det ikkje er fremja endringar i dette, og at dette framleis berre vil vere aktuelt der saka er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Terskelen for inngrep mot konkurranseskadelege føretakssamanslutningar i konkurranselova § 16 er uendra.

Når det gjeld spørsmålet om å etablere ei uavhengig konkurransenemnd for handsaming av klager etter konkurranselova i staden for departementet, slik fleire høyringsinstansar har tatt opp, er det ikkje aktuelt å gjere ei slik endring i organiseringa av konkurransestyresmaktene. Ein viktig del av styringa med konkurransepolitikken er nettopp at departementet er klageorgan for avgjerdene til Konkurransetilsynet. Klagene gir departementet godt innsyn i korleis Konkurransetilsynet utøver konkurransepolitikken, samstundes som dei er utgangspunkt for vurderinga av om eit vedtak skal omgjerast etter § 21 fordi viktige prinsipielle eller samfunnsmessige omsyn taler for ei politisk overprøving. Ved at klagehandsaminga ligg til departementet vil regjeringa såleis kunne føre ein heilskapleg politikk, der konkurransepolitikk vert vege opp mot andre viktige samfunnsomsyn.

På denne bakgrunnen opprettheld departementet forslaget om endringar i konkurranselova § 21 første ledd som fremja i høyringa.

1.3 Forslag til andre endringer i konkurranseloven

1.3.1 Forslag til endringer i konkurranseloven § 18 andre ledd

Bakgrunn og gjeldende rett

Bakgrunnen for forslaget om å endre konkurranselova § 18 andre ledd er eit ynskje om å effektivisere sakshandsaminga for alminnelege meldingar om føretakssamanslutningar.

Konkurranselova § 18 første ledd gir partane i ei føretakssamanslutning ei plikt til uoppfordra å informere Konkurransetilsynet om samanslutninga ved ei såkalla alminneleg melding, seinast når det er inngått endeleg avtale om føretakssamanslutning.

Dersom dei involverte har ei oppfatning om at føretakssamanslutninga til saman vil få under 20 pst. av ein marknad, jf. konkurranselova § 18 andre ledd bokstav d, vil ikkje tilsynet få opplysningar om mellom anna kva for føretak dei involverte føretaka ser på som sine næraste konkurrentar i den aktuelle marknaden, jf. § 18 andre ledd bokstav e. Dette fører til at tilsynet må få tak i tilleggsopplysningar for å kunne vurdere verknaden av føretakssamanslutninga. Meldarane kan likevel seiast å ha oppfylt krava i lova, og tilsynet kan derfor ikkje lengje fristen for sakshandsaminga, jf. § 18 tredje ledd.

Konkurransetilsynet har derfor gjort framlegg om å endre konkurranselova § 18 andre ledd slik at partane må gi relevante opplysningar om marknader der dei involverte føretaka har "overlappande", dvs. konkurrerande verksemd, uavhengig av marknadsdel.

Høringsinstansenes syn og vurderingen til departementet

Bakgrunnen for departementet sitt endringsforslag er at Konkurransetilsynet meiner at informasjonen om namn på kundar, konkurrentar og leverandørar er naudsynt for mellom anna å verifisere dei vurderingane som ligg til grunn for partane sin oppfatning om eigne marknadsdelar, slik at det vert mogleg å gjere seg opp ei meining om samanslutninga kan vere problematisk og dermed gi grunnlag for eit pålegg om fullstendig melding. Den manglande informasjonen må få konsekvensar anten i form av lengre frist for tilsynet si handsaming av meldinga eller ei omdefinering av krava til informasjon som føretaka ubedne skal gi. I høyringsbrevet har departementet valt å fremje ei endring som opprettheld ei standardisert innhenting av naudsynt informasjon.

Det er ikkje eit aktuelt alternativ å få inn dei naudsynte opplysningane ved å påleggje ei fullstendig melding, som NHO gjer framlegg om i høyringa. Ei slik melding har eit anna føremål enn alminneleg melding, og vil føre til at dei involverte føretaka får ein lengre periode med forbod mot gjennomføring. Dette vil òg leggje større byrder på verksemdene med omsyn til å skaffe informasjon, enn det ei alminneleg melding gjer.

Departementet er samd med høyringsinstansane i at næringslivet ikkje bør få plikter som det ikkje er god grunn for, men meiner at trongen for endringa i den informasjonen som alminneleg melding må innehalde, er klargjort i høyringa. Vidare kan departementet vanskeleg sjå at dei etterspurde opplysningane ikkje er lett tilgjengelege.

Når det gjeld spørsmålet om å endre tersklane som utløyser meldeplikt for føretakssamanslutningar, viser departementet til at det frå 1. januar 2007 vart gjennomført ei endring i forskrift om meldeplikt som inneber ei heving av desse. Det er ikkje aktuelt å fremje ytterlegare endringar i tersklane for meldeplikt på grunn av forslaga i denne høyringa.

1.4 Forslag til endringer i konkurranseloven § 19 første ledd

1.4.1 Bakgrunn, gjeldende rett, høringsnotatet

Bakgrunnen for å fremje forslag til endringar i konkurranselova § 19 første ledd om automatisk gjennomføringsforbod for føretakssamanslutningar, er at erfaringar med konkurranselova tilseier at ei endring er naudsynt for å sikre ein effektiv fusjonskontroll. Eit gjennomføringsforbod inneber at partane i ei føretakssamanslutning vert pålagde mellombelse restriksjonar på gjennomføringa medan konkurransestyresmaktene handsamar saka. Føremålet er at ei gjennomføring ikkje skal uthole føremålet med fusjonskontrollen og gjere det vanskelegare for konkurransestyresmaktene å treffe føremålstenlege vedtak.

Det ligg i gjeldande rett føre eit automatisk gjennomføringsforbod frå partane i ei føretakssamanslutning har motteke pålegg om å gi eller frivillig har gitt fullstendig melding, og fram til Konkurransetilsynet varslar at inngrep kan verte aktuelt, det vil seie inntil 25 dagar etter at den fullstendige meldinga er motteken.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at det automatiske gjennomføringsforbodet vert endra slik at det gjeld for alle meldepliktige føretakssamanslutningar og fram til same tidspunkt som dei gjeldande reglane, det vil seie til Konkurransetilsynet varslar om inngrep.

Dagens konkurranselov tok til å gjelde 1. mai 2004, og det har sidan vore handsama ei rekkje føretakssamanslutningar. Det er derfor føremålstenleg å gjere ei oppdatert vurdering av det automatiske gjennomføringsforbodet med bakgrunn i erfaringane så langt.

Erfaringane med gjeldande reglar er gode når det gjeld sluttidspunktet for det automatiske gjennomføringsforbodet, jf. § 20 andre ledd første punktum. Det var derfor etter departementet si vurdering ikkje trong for regelendringar på dette punktet. Når det gjeld starttidspunktet for det automatiske gjennomføringsforbodet viser likevel erfaringar at gjennomføring av ei føretakssamanslutning før eit eventuelt pålegg om fullstendig melding kan hindre fusjonskontrollen i å fungere føremålstenleg. Det samfunnsøkonomiske tapet dette kan føre med seg, må vegast opp mot dei byrdene som restriksjonar på gjennomføring påfører dei meldepliktige og samfunnet som heilskap.

Dersom ei føretakssamanslutning vert gjennomført før Konkurransetilsynet har gjort si vurdering, kan det gjere eit inngrep vanskeleg, fordi det kan vere umogleg eller vanskeleg og svært kostbart å reversere gjennomføringa. Eit gjennomføringsforbod vil på den andre sida kunne føre til handhevingskostnader for styresmaktene og kostnader for partane og samfunnet elles.

Departementet meinte derfor at gevinstane ved eit automatisk gjennomføringsforbod for alle meldepliktige føretakssamanslutningar vil overstige kostnadene. Konkurransetilsynet sitt høve til å gjere unnatak vil fungere som ein tryggingsventil. Ein slik regel vil òg vere meir i samsvar med reglane i dei jurisdiksjonane det er naturleg at Noreg samanliknar seg med.

Som følgje av forslaget til nytt gjennomføringsforbod fremja departementet at noverande § 19 første ledd andre og tredje punktum vert sløyfa som overflødige.

Høringsinstansenes syn og vurderingen til departementet

Mange høyringsinstansar meiner at det er fornuftig med eit automatisk gjennomføringsforbod slik det er fremja i høyringa, men at det medfører for høge kostnader på grunn av dei låge tersklane for meldepliktige føretakssamanslutningar. Etter departementet si vurdering bør det gjelde eit automatisk gjennomføringsforbod i heile den fyrste fasen av ei fusjonssak slik det er foreslått i høyringa. Når det gjeld spørsmålet om å endre tersklane som utløyser meldeplikt for føretakssamanslutningar, vart det frå 1. januar 2007 gjennomført ei endring i forskrift om meldeplikt som inneber ei heving av desse. Det er ikkje aktuelt for departementet å fremje forslag om ytterlegare endringar i tersklane for meldeplikt på grunn av forslaga i denne høyringa. Departementet meiner vidare at aktørane kan førebyggje kostnadene ved å ikkje kunne gjennomføre, på grunn av det automatiske gjennomføringsforbodet, ved å melde tidleg.

Konkurransetilsynet kan gjere unnatak frå gjennomføringsforbodet i enkeltsaker eller ved forskrift, jf. konkurranselova § 19 andre ledd. Departementet meiner denne ordninga for unnatak er tilstrekkeleg for å vareta omsyna i fusjonsforordninga artikkel 7 nr. 2, til dømes for visse aksjekjøp.

På denne bakgrunnen opprettheld departementet forslaget om eit automatisk gjennomføringsforbod for alle meldepliktige fusjonar inntil Konkurransetilsynet har gjennomført første fase av sakshandsaminga. Samstundes vil departementet foreslå å fjerne gjeldande regel om meldeplikt seinast når det føreligg "endelig avtale eller kontroll er overtatt", ved å endre konkurranselova § 18 første ledd i tråd med dette.

1.5 Forslag til endringer i konkurranseloven § 20 tredje ledd

1.5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Etter konkurranselova § 20 tredje ledd fjerde punktum kan Konkurransetilsynet sin frist til å fatte vedtak i fase II i saka forlengjast med 25 verkedagar ved forslag frå partane om avhjelpande tiltak. Ved å tillate utsett frist sikrar ein meir tid til drøftingar og vurderingar av forslag som vert sette fram. Høvet til fristutsetjing er likevel etter gjeldande rett avhengig av at partane krev slik utsetjing.

I praksis skjer det at partane fremjar avhjelpande tiltak utan å krevje slik fristforlenging. Slike tiltak er ofte omfattande og kompliserte, og det trengst lengre tid for å kunne marknadsteste tiltaka, og å gjere ei tilstrekkeleg inngåande vurdering av dei. Konkurransetilsynet bør derfor kunne utsetje fristen utan krav frå partane dersom det finn det naudsynt for å kunne gjere ei tilstrekkeleg vurdering av tiltaka. Departementet foreslo ut frå dette i høyringa å endre § 20 tredje ledd fjerde punktum slik at tilsynet, når det vert fremja avhjelpande tiltak, ikkje er avhengig av krav frå partane for å forlengje fristen for tilsynet til å gjere vedtak. Ein slik regel vil vere i samsvar med EU/EØS-retten, der ei fristutsetjing i samband med forslag om avhjelpande tiltak ikkje er avhengig av krav frå partane.

1.5.2 Høringsinstansenes syn og vurderingen til departementet

Dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om endringane i § 20 tredje ledd er negative til forslaget. Dette vert grunngitt med at Konkurransetilsynet vil nytte dette til å forlengje sakshandsaminga når det kjem forslag om avhjelpande tiltak, sjølv om partane ikkje ynskjer ei slik forlenging. Forslaget vil såleis redusere gevinstane som følgjer av dei korte og absolutte fristane som vart innførde med den nye konkurranselova i 2004. Nokre høyringsinstansar peikar på at problemet delvis kan avhjelpast ved kortare tidsfristar.

Departementet meiner ei forsvarleg handsaming av forslag til avhjelpande tiltak krev marknadstesting. Det gjeldande systemet har avdekt at det kan vere problematisk for Konkurransetilsynet å få gjennomført dette på grunn av den korte fristen dersom partane ikkje ber om forlengt frist. Dersom Konkurransetilsynet av tidsomsyn ikkje får testa tiltaka og forslaget ikkje vert akseptert i vedtaket, vil dei avhjelpande tiltaka i praksis måtte prøvast første gongen hos departementet etter klagen. Ein vil då heller ikkje få ei to-instans prøving av dei avhjelpande tiltaka.

Når det gjeld forslaget om å endre lovteksten slik at fristen kan forlengjast med "inntil" 25 dagar, meiner departementet at det er usikkert kva ei slik tilføying vil gi av rettar for partane, og det kan innebere at knappe ressursar til sakshandsaming i Konkurransetilsynet går med til å vurdere kor lenge fristen skal forlengjast. Når det gjeld forslaget om at tidspunktet for når dei avhjelpande tiltaka kjem skal avgjere om fristen skal forlengjast, meiner departementet at dette ikkje er føremålstenleg.

Departementet opprettheld difor forslaget om endringane i § 20 tredje ledd fjerde punktum slik det er fremja i høyringa.

1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

1.6.1 Forslag om endringer i konkurranseloven § 21 første ledd

Forslaget fører til at det ikkje lenger vil vere naudsynt for Kongen i statsråd å vente med å gjere om eit inngrep mot ei føretakssamanslutning til handsaminga av klagen over Konkurransetilsynet sitt inngrep er avslutta. I desse tilfella vil det derfor sparast ressursar i departementet. Det dreier seg likevel om svært få tilfelle, og departementet vil framleis ha arbeidet med å førebu den kongelege resolusjonen som gjer om tilsynet sitt vedtak. Ein reknar derfor ikkje med at endringa vil ha særlege økonomiske konsekvensar og krev ingen endringar i gjeldande administrative og økonomiske rammer.

1.6.2 Forslag til andre endringer i konkurranseloven

Departementet sitt forslag til endringar i § 18 andre ledd fører til at tilsynet i større grad kan byggje på opplysningane i alminneleg melding for å vurdere om det kan liggje føre eit konkurransemessig problem som treng nærmare utgreiing. Det inneber at føresetnadene som låg til grunn for den korte fristen for eventuelt å kunne påleggje fullstendig melding, er betre oppfylde, jf. konkurranselova § 18 tredje ledd.

Ei utviding av det automatiske gjennomføringsforbodet ved departementet sitt forslag til endringar i § 19 første ledd, vil auke byrdene for næringslivet noko ved at det automatiske gjennomføringsforbodet for fusjonar varer noko lenger. Det dreier seg likevel om ein kort periode, og næringslivet kan avgrense desse kostnadene ved å melde tidleg. Konkurransetilsynet vil kunne få noko auka handhevingskostnader ved å måtte vurdere fleire unnatak frå det automatiske gjennomføringsforbodet. Desse kostnadene vil vere små i høve til den gevinsten samfunnet har ved at kontrollen med føretakssamanslutningar vert meir effektiv.

Departementet sitt forslag til endringar i § 20 tredje ledd vil innebere at Konkurransetilsynet får lengre tid til å kunne marknadsteste forslag om avhjelpande tiltak og såleis gjere ei betre vurdering av desse når det trengst. Det vil òg kunne føre til at ein unngår unødige klager ved at tilsynet tillet føretakssamanslutninga på nærmare bestemte vilkår.

Forslaga under dette punktet vil ikkje påverke gjeldande administrative og økonomiske rammer.