9.1 Innledning og sammendrag

Stortinget har sluttet seg til Regjeringens forslag om at innføringen av fleksibel alderspensjon i folketrygden skal gjelde for alle nye pensjonister, uavhengig av om man får pensjonen beregnet etter dagens opptjeningsregler eller etter de nye opptjeningsreglene. Det fremgår av St.meld. nr. 5 (2006–2007) at Regjeringen skulle komme tilbake med et konkret forslag til overgangsregler i lovforslaget om ny alderspensjon fra folketrygden.

Det legges vekt på at den enkelte skal få rimelig tid til å tilpasse seg nye regler, og at pensjonen skal være forutsigbar. Overgangsreglene bør være enkle og ikke strekke seg altfor langt ut i tid. Overgangsordningene må ta hensyn til at mange allerede har opptjent pensjonsrettigheter etter dagens opptjeningsregler når pensjonsreformen trer i kraft.

Det foreslås at nye opptjeningsregler innføres gradvis for årskullene 1954–1962. 1953-kullet blir det siste som får hele sin alderspensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler, mens 1963-kullet blir det første som fullt ut omfattes av nye opptjeningsregler.

Det foreslås at overgangsreglene suppleres med en garanti slik at personer som tar ut pensjon ved 67 år, er sikret et pensjonsnivå som minst tilsvarer opptjente rettigheter ved utgangen av 2009 etter levealdersjustering. Garantiregelen foreslås å gjelde for alle som berøres helt eller delvis av nye opptjeningsregler, det vil si for årskullene fra og med 1954. Det foreslås at garantien utmåles som et garantitillegg.

I dagens alderspensjon kan det godskrives pensjonspoeng ved omsorgsarbeid. Ordningen ble innført med virkning fra 1992. I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det vedtatt at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening, skal få en minste pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5, mot 4 G i dag. I dagens alderspensjon har godskriving av pensjonspoeng ved omsorgsarbeid ikke nødvendigvis betydning for pensjonsutmålingen. I den nye opptjeningsmodellen hvor alle år teller like mye, vil pensjonsrettigheter ved omsorgsarbeid alltid få betydning for pensjonsutmålingen. Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble Regjeringen bedt om å vurdere om det skal gis omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft for dem som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden. Det foreslås at det skal gis opptjening av inntektspensjon for år før 1992 ved omsorg for barn.

Departementet ser at det er gode grunner for at en ordning med tilbakevirkende omsorgsopptjening i ny alderspensjon også skal omfatte ulønnet omsorgsarbeid for eldre, syke og funksjonshemmede. Samtidig er det krevende å utforme en slik ordning på en måte som i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til likebehandling og rettssikkerhet. Departementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av spørsmålet om eventuell tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid for eldre, syke og funksjonshemmede.

Departementet vil i samråd med Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere om dagens regler om flytting av omsorgspoeng tilbake i tid og mellom foreldre skal gjøres mer fleksible.

9.1.1 Departementets vurdering og forslag

9.1.1.1 Innfasing av nye opptjeningsregler

Det må vurderes i hvilken utstrekning omleggingen påvirker den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter. Økonomiske konsekvenser for den enkelte og for folketrygden er viktige. Det legges dessuten vekt på å unngå terskeleffekter og tilfeldige utslag.

De nye reglene for opptjening og beregning av alderspensjon skiller seg vesentlig fra dagens regler. De nye opptjeningsreglene gir for eksempel bedre uttelling for mange år i arbeid, mens dagens regler kan gi høyere pensjon til personer som har hatt varierende inntekter gjennom livet. Dette skyldes at dagens alderspensjon beregnes på grunnlag av de 20 beste poengårene.

Det skal innføres en nettbasert pensjonsportal med selvbetjeningsløsning med en pensjonskalkulator som blant annet gir den enkelte mulighet til å simulere ulike pensjonsutfall ut fra ulike alternative pensjoneringstidspunkter.

Det foreslås at de nye reglene for opptjening og beregning av alderspensjon fra folketrygden innfases gradvis for årskullene 1954–1962. Dette innebærer at personer født i 1954 vil få 1/10 av sin pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler, og 9/10 beregnet etter gjeldende regler. For personer født i 1955 vil andelene være henholdsvis 2/10 og 8/10, og for personer født i 1962 vil andelene fra nye og gjeldende opptjeningsregler tilsvare henholdsvis 9/10 og 1/10. Innfasingsreglene foreslås lovfestet i begge kapitlene om alderspensjon, jf. folketrygdlovens kapitler 19 og 20.

9.1.1.2 Garanti for opptjente rettigheter ved utløpet av 2009

Det foreslås at alle som omfattes helt eller delvis av nye opptjeningsregler, skal gis en garanti for at pensjonen ikke skal være lavere enn rettigheter opptjent etter dagens alderspensjon pr. 31. desember 2009. Opptjeningen skal justeres for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år.

Opptjente rettigheter vil være uttrykt i pensjonspoeng og følger grunnbeløpsutviklingen fram til garantien skal beregnes. Det foreslås at beregningen av garantien gjøres ved at opptjente rettigheter ved utløpet av 2009 etter levealdersjustering sammenliknes med den faktiske pensjonen som utmåles etter overgangsreglene. Levealdersjustering av opptjente rettigheter for personer omfattet av dagens opptjeningsmodell skjer ved å dividere opptjent pensjon med forholdstallet ved 67 år.

Personer født fra 1963 skal også være omfattet av garantien, men vil ikke få fastsatt forholdstall. De vil få fastsatt delingstall som gjelder for ny alderspensjon. Fremgangsmåten for levealdersjustering av opptjente rettigheter pr. 31. desember 2009 til personer født etter 1962 foreslås fastsatt i forskrift.

Når det gjelder utbetalingen av garantien, foreslås det at eventuell differanse mellom de to pensjonsnivåene utbetales som et eget garantitillegg som kommer i tillegg til den faktiske pensjonen. Garantien utbetales tidligst fra fylte 67 år.

Det foreslås at når den enkelte fyller 67 år, skal det foretas en sammenlikning mellom opptjeningen pr. 31. desember 2009 (etter levealdersjustering) og den pensjonen vedkommende ville fått dersom han eller hun hadde ventet til 67 år med pensjonsuttak. En slik fremgangsmåte gir sammenliknbare nivåer og forhindrer at garantiregelen kompenserer for tidliguttak. Dersom opptjeningen pr. 31. desember 2009 er høyere enn beregnet pensjon ved 67 år, utløses garantitillegget.

Det vil også være tilfeller der vedkommende fyller 67 år uten å ha startet pensjonsuttaket. Garantien foreslås ikke å komme til utbetaling før vedkommende starter pensjonsuttaket. Det foreslås at beregningen av garantitillegget skjer på samme måte som i de tilfeller der vedkommende tar ut pensjon ved 67 år. Garantitillegget vil etter dette utgjøre en separat pensjonskomponent som den enkelte har krav på når pensjonsuttaket starter. I mellomtiden vil tillegget bli regulert som andre pensjonsrettigheter under opptjening. Siden alle som omfattes av garantireglene vil få fastsatt delingstall helt fram til 75 år, foreslås det at et eventuelt garantitillegg til dem som ikke tar ut pensjon ved 67 år multipliseres med delingstallet ved 67 år og utgjør en separat pensjonsbeholdning. Ved uttak divideres det oppregulerte beløpet med vedkommendes delingstall på uttakstidspunktet.

Ved delvis uttak av alderspensjon bør garantitillegget komme til utbetaling i samme grad som pensjonen tas ut. Det er naturlig at garantitillegg under utbetaling reguleres som annen pensjon under utbetaling, dvs. i takt med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 pst.

Det foreslås her at det gis forskrifter om gjennomføring.

Ettersom garantitillegg ikke vil komme til utbetaling før 1954-årskullet fyller 67 år, vil garantireglene først gi merutgifter fra år 2021. Forslaget er anslått til å gi samlede merutgifter i perioden 2021–2060 på om lag 50 mill. kroner. Det antas å være relativt få personer som vil bli omfattet av garantien. På det meste rundt 600 personer pr. år med gjennomsnittlig garantitillegg pr. person på rundt 4 000 kroner pr. år.

9.1.1.3 Nærmere om gjennomføringen

For å beregne en pensjon som skal bestå av forholdsmessige andeler beregnet etter gjeldende og nye opptjeningsregler, er det en forutsetning at det først beregnes en full pensjon både etter dagens og etter nye opptjeningsregler. Beregningene må omfatte både inntektspensjon og garantipensjon i nytt system, og grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg i dagens system.

For å kunne beregne en full pensjon etter begge regelverk, må det fortsatt beregnes pensjonspoeng etter dagens regler for alle årskull til og med 1962-kullet. På tilsvarende måte blir det nødvendig å omregne pensjonsgivende inntekt og omsorgsopptjening før 2010 til en pensjonsbeholdning beregnet etter reglene i kapittel 20 for alle født fra og med 1954.

På grunn av at det tjenes opp rettigheter fra første krone i den nye opptjeningsmodellen, vil også inntekter som har vært for lave til å gi pensjonspoeng i gjeldende alderspensjon inngå i den nye pensjonsbeholdningen. Dersom inntektene ikke har vært registrert, fordi de var lavere enn grunnbeløpet eller omfattet av frikortordningen, kan de heller ikke medregnes i den pensjonsbeholdningen som skal fastsettes til og med 31. desember 2009. Dette innebærer at pensjonsbeholdningen kan avvike noe fra faktisk inntekt, men utslagene antas å være små.

Verdien av ulønnet omsorgsarbeid for barn før 1992 skal også medregnes i pensjonsbeholdningen.

Etter at det er beregnet pensjon etter begge regelsett, vektes den samlede pensjonen i de to systemene med hverandre.

Selv om pensjonen vil bestå av elementer fra to ulike opptjeningsmodeller, skal beløpet vurderes samlet i relasjon til om vilkårene for tidliguttak av pensjon er oppfylt. Det samme gjelder ved regulering av pensjon.

Fleksibel alderspensjon innebærer at uttak kan skje fra 62 til 75 år, og at pensjonsgraden kan endres både opp og ned. I begge pensjonsberegningene vil pensjonen avhenge av tidspunkt for pensjonsuttak, og vil justeres for tidlig eller sent uttak ved hjelp av et delingstall eller forholdstall. I begge pensjonsberegningene vil pensjon under utbetaling reguleres på samme måte.

Omregning av tidligere inntekter til en pensjonsbeholdning gjelder også for personer født i 1963 og senere som utelukkende skal omfattes av nye opptjeningsregler. Pensjonen vil utelukkende bli beregnet på grunnlag av pensjonsbeholdningen.

Det foreslås at departementet fastsetter nærmere regler i forskrift om hvordan fastsetting av pensjonsbeholdning skal gjennomføres.

9.2 Ikrafttredelse og administrative konsekvenser

Det foreslås at nye opptjeningsregler trer i kraft 1. januar 2010.

Den foreslåtte overgangsordningen vil ha administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten, som må foreta pensjonsberegninger og utbetalinger fra begge pensjonsmodellene i flere år fremover. Omregning av opptjente rettigheter til pensjonsbeholdning for alle født fra 1954, og tilbakevirkende pensjonsopptjening ved omsorg for barn, vil medføre merarbeid i en overgangsperiode. Garantien for opptjente rettigheter pr. 31. desember 2009 gjelder få personer og antas ikke å medføre administrative konsekvenser av betydning.

9.3 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at Stortinget tidligere har vedtatt at innføring av fleksibel alderspensjon i folketrygden skal gjelde for alle nye pensjonister, uavhengig av om pensjonen skal beregnes etter dagens opptjeningsregler eller etter nye opptjeningsregler. Det vil følgelig være behov for overgangsregler. Flertallet slutter seg til forslaget om at nye opptjeningsregler innføres gradvis for årskullene 1954–1962.

Flertallet viser til Pensjonsforlik 2007 der Stortinget vedtok at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening, skal få en minste pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5 G, mot 4 G i dagens system. Imidlertid kan det i dagens alderspensjon skje at godskriving av pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid ikke får noen betydning for pensjonsutmålingen fordi maksimal opptjeningstid er 40 år og pensjonen utmåles på bakgrunn av de 20 årene med høyest opptjening (besteårsregelen). Flertallet vil påpeke at i den nye opptjeningsmodellen der alle år teller med, vil pensjonsopptjening ved omsorgsarbeid alltid få betydning for pensjonsutmålingen, og anser dette for å være en klar forbedring sammenliknet med dagens system.

I Pensjonsforlik 2007 ble Regjeringen bedt om å vurdere om det skal gis omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft for dem som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden. Flertallet har merket seg at det nå foreslås at det skal gis opptjening for år før 1992 ved omsorg for egne barn og slutter seg til dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader i denne innstillingen, samt til sine merknader i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 5 (2006–2007), jf. Innst. S. nr. 168 (2006–2007).

Disse medlemmer viser til at Stortinget flere ganger har fattet vedtak om endringer i samordningsloven og praktisering av denne, slik at de fleste enker med rett til pensjon fra både folketrygden og Statens Pensjonskasse nå får sin rettmessige ytelse etter loven.

Disse medlemmer konstaterer at det gjenstår en gruppe etterlatte som fremdeles taper på å ha tjent opp pensjonspoeng i folketrygden, som altså får avkortet sin pensjon slik at ytelsen blir mindre enn om vedkommende ikke hadde tjent opp pensjonspoeng i Folketrygden. Disse medlemmer finner dette urimelig.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader i forbindelse med behandlingen av Representantlovforslag nr. 105 (2007–2008) fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Kenneth Svendsen og Robert Eriksson om lov om endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser, jf. Innst. O. nr. 34 (2008–2009).

Disse medlemmer fremmer på den bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget avviser ny alderspensjon og ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med de nødvendige lovendringer i dagens pensjonssystem. Det bes om at Regjeringen fremlegger endringer som ivaretar følgende hensyn:

• Fjerne avkortingen i grunnpensjonen for gifte/samboende pensjonister slik at alle får 100 pst. grunnpensjon uavhengig av sivilstand.

• Øke pensjonsopptjeningen fra 3,00 til 3,50 pensjonspoeng for ulønnet omsorgsarbeid.

• Innføring av pensjonsopptjening for avtjent verneplikt.

• Innføre en ordning hvor minstepensjonen avkortes med 80 pst. av opptjent inntektspensjon.

• Øke minstepensjonen til 2 G, slik at særtillegget økes fra 74 pst. (lav sats) til 100 pst. av G, og fra 94 pst. (høy sats) til 100 pst. av G.

• Innføre fleksibelt uttak av pensjon fra fylte 62 år og at det legges til rette for at man kan kombinere arbeidsinntekt og pensjon uten at det skal føre til avkorting av pensjonsutbetalingene.

• Sørge for en praktisering av samordningsloven, slik at ingen taper på å ha opptjent pensjonspoeng i folketrygden (negativ effekt). "