8.1 Innledning og sammendrag

Stortingets vedtak fra 2005 om å regulere pensjon under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten ved at pensjonen reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 pst., foreslås gjennomført. Størrelsen på faktoren er fastsatt ut fra at reguleringen over tid forventes å gi om lag samme resultat som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Denne løsningen sikrer en stabil utvikling av pensjonene i forhold til de yrkesaktives lønnsutvikling, sammenliknet med om pensjonene hvert år skulle vært regulert med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. I tillegg bidrar løsningen til et mer konsistent og bærekraftig pensjonssystem.

Til personer som ikke har opparbeidet pensjonsrettigheter gjennom pensjonsgivende inntekt eller på annen måte, og som dermed ikke har rett til inntektspensjon, gis det en garantipensjon. Personer med lav opptjening vil også få noe garantipensjon. Garantipensjonsnivået tar utgangspunkt i dagens minstepensjon og differensieres etter sivilstand. Som i dag kreves det 40 års trygdetid for full garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 pst. av opptjent inntektspensjon. Det foreslås at vedtaket om regulering av garantipensjon følges opp ved at satsene for garantipensjon reguleres med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år. I tillegg foreslås det at satsene for garantipensjon aldri skal kunne reguleres svakere enn det som følger av hovedregelen for regulering av pensjon.

De nye prinsippene for regulering av pensjoner foreslås gjort gjeldende for alle alderspensjonister fra 2011. Også de som har pensjonsopptjening etter dagens regler vil dermed få pensjoner under utbetaling regulert med lønnsveksten, og deretter fratrukket en fast faktor på 0,75 pst.

Minstepensjonssatsene i dagens folketrygd skal reguleres på samme måte som satsene for garantipensjon i ny alderspensjon, det vil si med lønnsveksten justert for endringer i forholdstallet for 67-åringer. Videre vil det også gjelde for minstepensjonssatsene at de ikke skal reguleres svakere enn hovedregelen. Som følge av forslaget om gradvis innfasing av levealdersjusteringen vil reguleringen av satsene for minstepensjon i de første årene fra 2011 om lag tilsvare lønnsveksten fratrukket 0,5 prosentpoeng.

Uansett hvilke opptjeningsregler den enkelte er omfattet av, skal pensjonen imidlertid ikke falle under minstepensjonsnivået som følge av ulik regulering.

Siden pensjoner under opptjening og pensjoner under utbetaling reguleres ulikt, samtidig som pensjonssystemet skal være nøytralt, er det behov for enkelte tekniske tilpasninger avhengig av når på året en starter å ta ut pensjon og ved endringer i pensjonsgrad.

Videre foreslås det at reguleringen av pensjonsopptjening og pensjoner under utbetaling fortsatt skal skje med virkning fra 1. mai, samtidig med de sentrale lønns- og inntektsoppgjørene. Pensjonistene får dermed regulert sine pensjoner fra samme tidspunkt som hovedtyngden av de yrkesaktive.

Hovedprinsippene for regulering av alderspensjon under opptjening og utbetaling foreslås lovfestet. De årlige vedtakene om regulering foreslås fastsatt ved kongelig resolusjon, og ikke som i dag i form av årlige stortingsvedtak. Ordning med drøftinger med pensjonistenes organisasjoner foreslås videreført.

8.1.1 Departementets vurdering og forslag

8.1.1.1 Regulering av ny alderspensjon under utbetaling

Reguleres pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, vil pensjonistene få en vekst i pensjonen som tilsvarer halve reallønnsveksten til de yrkesaktive uavhengig av hva denne er. Hensynet til at pensjonistenes inntektsutvikling skal stå i et forhold til lønnsutviklingen i samfunnet, ivaretas best ved regulering basert på lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Pensjonsutgiftene bør utgjøre en rimelig stabil andel av de samlede lønnsinntektene og verdiskapingen i samfunnet, og dette ivaretas best ved en regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Med innføring av nye regler for opptjening og uttak av alderspensjon vil levealdersjusteringen og fastlegging av pensjonsnivået ved ulike valg av uttakstidspunkt ivaretas av delingstallene.

Regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer også at vilkåret for uttak før 67 år kan vurderes uten å måtte gjøre forutsetninger om lønns- og prisveksten framover. Når pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten framover fratrukket en fast faktor og garantipensjonsnivået reguleres med lønnsvekst justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år, er den relative forskjellen mellom reguleringene av pensjon og garantipensjonsnivået kjent på uttakstidspunktet. Det er da ikke nødvendig å gjøre forutsetninger om lønnsvekst for å vurdere uttaksvilkåret.

Ved å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor inngår verken prisvekst eller lønnsvekst ved fastsetting av delingstallene. Man sikrer dermed klare og objektive rammer for fastsetting av delingstallene, og unngår eventuelle problemer som kunne oppstå dersom anslagene skulle avvike fra faktisk utvikling.

Departementet mener det ikke er behov for, slik enkelte høringsinstanser reiste spørsmål om, en garantibestemmelse som sikrer at årlig regulering ikke blir lavere enn gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Det foreslås at pensjoner under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst.

8.1.1.2 Regulering av garantipensjonssatsene

Garantipensjonen skal bidra til et rimelig inntektsnivå for dem med lav eller ingen pensjonsopptjening. Dette tilsier at garantipensjonssatsene isolert sett bør reguleres tett opp mot den ordinære lønnsutviklingen. Dette er bakgrunnen for stortingsvedtaket om at garantipensjonen skal reguleres med lønnsutviklingen justert for effekten av levealdersutviklingen.

Stortingets vedtak om regulering av garantipensjonen innebærer at garantipensjonen vil reguleres bedre enn de øvrige pensjonene. Stortingets vedtak om regulering av garantipensjonen innebærer i realiteten lønnsregulering av de laveste pensjonene, men slik at disse også skal omfattes av levealdersjusteringen.

Det er fordeler og ulemper ved alternative løsninger for regulering av garantipensjonen, og ingen løsning framstår samlet sett som bedre enn Stortingets vedtak. Forslaget om at garantipensjonssatsene skal reguleres med lønnsveksten justert for endringer i levealderen, er et rimelig kompromiss mellom ulike hensyn. Forslaget må ses i sammenheng med at aldersgrensen for uttak av garantipensjon ligger fast selv om levealderen i befolkningen øker.

Det foreslås på denne bakgrunn at satsene for garantipensjon reguleres i samsvar med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret.

Det foreslås at det etableres en garantibestemmelse som sikrer at garantipensjonen aldri skal kunne reguleres svakere enn det som følger av hovedregelen i § 20-18 andre ledd.

Det foreslås at regelen om at man ikke skal falle under minstenivået som følge av reguleringen, teknisk gjennomføres ved at det utbetales et tillegg til pensjonen.

Det foreslås at ytelser fra ordningen med avtalefestet pensjon kan inngå i grunnlaget ved vurderingen av rett til å ta ut pensjon før fylte 67 år. Det foreslås at disse ytelsene skal regnes med ved vurderingen av om den samlede pensjonen er lavere enn garantipensjonsnivået.

8.2 Nye reguleringsregler i dagens alderspensjon

8.2.1 Innledning

Reguleringsmekanismene i ny alderspensjon er foreslått løsrevet fra folketrygdens grunnbeløp. Prinsippene for regulering av pensjoner under utbetaling skal imidlertid gjelde for all alderspensjon under utbetaling fra 2011, også når pensjonen er opptjent etter dagens regler. Det er derfor nødvendig å tilpasse reguleringsprinsippene i dagens alderspensjon.

Pensjonsrettigheter under opptjening er vedtatt å følge lønnsutviklingen. Etter dagens retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp, skal grunnbeløpet følge lønnsutviklingen for lønnstakere i alt. Dette innebærer at det ikke blir realitetsendringer for regulering av pensjonsrettigheter under opptjening. Siden pensjonsrettighetene i dagens alderspensjon uttrykkes gjennom pensjonspoeng, som er en direkte funksjon av pensjonsgivende inntekt og folketrygdens grunnbeløp, vil grunnbeløpet fortsatt ha en funksjon i forhold til pensjonsrettigheter opparbeidet etter dagens regler.

Pensjoner under utbetaling er vedtatt regulert noe lavere enn den ordinære lønnsutviklingen. Reguleringen av pensjoner under utbetaling må derfor løsrives fra grunnbeløpet og beregnes etter de samme prinsipper og regler som skal gjelde for ny alderspensjon.

Det vises til proposisjonens kapittel 8.6 for nærmere redegjørelse av:

• Regulering av pensjonsrettigheter under opptjening.

• Regulering av pensjoner under utbetaling.

• Regulering av satsene for minste pensjonsnivå.

• Regulering av pensjon under utbetaling for årskull som omfattes av overgangsreglene.

8.3 Regulering etter første gangs pensjonsuttak og endring av pensjonsgrad

Det foreslås at både opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling reguleres 1. mai hvert år, men med ulik sats. Dette gjelder både pensjon opptjent etter dagens regler og pensjon etter ny alderspensjon i folketrygden.

Gunstigere regulering av pensjon under opptjening enn av pensjon under utbetaling kan gi utilsiktede forskjeller i pensjonsnivå, avhengig av hvilken måned pensjonen tas ut. Pensjonsbeholdningen oppreguleres med lønnsveksten 1. mai, mens pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 pst. Det foreslås derfor at disse effektene nøytraliseres ved å justere første regulering etter uttak i forhold til uttaksmåned. Ved reguleringen pr. 1. mai tas det hensyn til hvor mange måneder vedkommende har hatt pensjon siste år. Tilsvarende foreslås ved justering av pensjonsgrad.

Når uttaksgrad pr. 1. mai avviker fra gjennomsnittlig uttaksgrad de siste tolv måneder, skal reguleringen justeres. På bakgrunn av dette foreslås det at det gjøres en korrigering av første regulering etter uttak eller endring av uttaksgrad. Nærmere bestemmelser om fremgangsmåten fastsettes i forskrift.

8.4 Gjennomføring av årlig regulering av pensjoner

8.4.1 Innledning

Det vil i mange år fremover bli utbetalt alderspensjon fra folketrygden som er opptjent etter dagens opptjeningsregler. Stortingets vedtak våren 2005 innebærer at reguleringen av pensjoner under utbetaling ikke lenger skal knyttes til grunnbeløpet. Det er forutsatt at både pensjoner opptjent etter dagens regler og nye opptjeningsregler skal reguleres etter nye prinsipper fra 2011. Reglene om gjennomføring av nye reguleringsprinsipper vil derfor være felles for all alderspensjon fra folketrygden.

8.4.2 Departementets vurdering og forslag

Stortinget har vedtatt prinsippene for ny regulering av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling. Det er lovfestet at lønnsutviklingen skal være utgangspunkt for den årlige reguleringen.

Når det nå foreslås å lovfeste regler for regulering av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling, innebærer det at ordningen med årlige stortingsvedtak om regulering ikke videreføres, og det foreslås at den årlige reguleringen gjøres av Kongen i statsråd.

Kongen i statsråd skal gi forskrift om gjennomføringen av den årlige reguleringen av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling. Her vil det blant annet bli lagt til grunn at drøftingsretten til pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner videreføres.

Det tas sikte på å videreføre dagens lønnsbegrep som grunnlag for ny regulering av pensjoner.

Etter Stortingets retningslinjer er siktemålet at pensjonistene skal ha en inntektsutvikling minst på linje med utviklingen for yrkesaktive, korrigert for særlige forhold.

Det foreslås å opprettholde at folketrygdens grunnbeløp reguleres 1. mai, noe som innebærer at reguleringen skjer samtidig med de sentrale lønns- og inntektsoppgjørene.

For å unngå utilsiktede virkninger foreslås det at årlig regulering av pensjonsbeholdningen også skjer 1. mai.

8.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene i kapittel 1 og kapittel 19 gis virkning fra 1. januar 2011. De nye reguleringsbestemmelsene for dagens alderspensjon vil første gang bli anvendt 1. mai 2011.

Nytt kapittel 20 foreslås å tre i kraft 1. januar 2010. Det første året det vil bli foretatt utbetaling av alderspensjon med deler fra ny opptjeningsregler, vil bli 2016. 1. mai 2016 vil derfor være første reguleringstidspunkt for pensjoner under utbetaling fra nytt system.

8.6 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til Pensjonsforlik 2005 der det blant annet heter:

"Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten."

Flertallet viser videre til at det i proposisjonen er foreslått at Stortingets vedtak om å regulere pensjon under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, gjennomføres ved at pensjonen reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 pst, noe som det grundig er gjort rede for i proposisjonen. Flertallet slutter seg til dette.

Flertallet vil imidlertid understreke at garantipensjonen skal reguleres med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen, i tråd med Pensjonsforlik 2005.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg Regjeringens forslag om at Stortingets vedtak om å regulere pensjon under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, gjennomføres ved at pensjonen reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 pst., og at dette iverksettes fra 1. mai 2011.

Disse medlemmer konstaterer at dette betyr at alle alderspensjonister vil få redusert sin kjøpekraft for hvert år de er pensjonist i forhold til de yrkesaktive.

Disse medlemmer har merket seg at om lag 90 000 har skrevet under på Norsk Pensjonistforbunds opprop som krever at pensjonene skal følge lønnsutviklingen og at forhandlingsretten opprettholdes, jf. pressemelding fra Norsk Pensjonistforbund 27. februar 2008.

Disse medlemmer viser til beregninger KLP har utført på vegne av Fremskrittspartiet, hvor det fremkommer at en person, født i 1963, med opptjent årlig pensjon på om lag 162 400 kroner, vil tape om lag 147 300 kroner i utbetalingstiden på grunn av de nye reguleringsprinsippene. Det forutsettes da at vedkommende lever til han er 82 år, og at han tar ut pensjon fra 67 år. Skulle vedkommende gå av ved fylte 62 år, vil de nye reguleringsprinsippene gi ham et tap på om lag 207 300 kroner i utbetalingstiden.

Disse medlemmer viser til at en slik regulering av pensjonsutbetalingene etablerer et veldig klart brudd på den holdning disse medlemmer har til spørsmålet om regulering av pensjonsutbetalinger.

Disse medlemmer fastholder at "pensjonistoppgjøret" skal være et "lønnsoppgjør". Den mellomløsningen det nye alderspensjonssystemet vil innebære, er en type indeksering som fratar pensjonistene deltakelse i den alminnelige velstandsutviklingen.