1.1 Innledning

Stortinget har sluttet seg til at ansvaret for øvrig riksvegnett (øvrige riksveger og øvrige riksvegferjeforbindelser) i det vesentligste skal overføres til fylkeskommunene, i Oslo kommunen, fra iverksettelse av forvaltningsreformen, jf. St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn - regional framtid og Innst. S. nr. 166 (2006–2007).

Det er lagt til grunn at vegadministrasjonen vil bestå som i dag med blant annet en felles statlig vegadministrasjon på regionalt nivå for riks- og fylkesveger. Det vil også være aktuelt å styrke den fylkeskommunale administrasjonen.

Kommunal- og regionaldepartementet fremmet 24. oktober 2008 Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Proposisjonen var en oppfølging av St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid og Innst. S. nr. 166 (2006–2007). Det ble her ikke fremmet forslag om lovendringer på Samferdselsdepartementets område.

Lovendringer på Samferdselsdepartementets område

Proposisjonen som Regjeringen nå legger fram, Ot.prp. nr. 68 (2008–2009), inneholder omtale av og forslag til nødvendige lovendringer innenfor vegsektoren som er nødvendige med bakgrunn i forvaltningsreformen, og er avgrenset til det.

Det foreslås en lov om overføring av rettigheter og forpliktelser og endringer i vegloven og vegtrafikkloven.

Departementet viser til at proposisjonen omhandler gjennomføring av forvaltningsreformen, og overføring av øvrige riksveger til fylkeskommunene og Oslo kommune. Bakgrunnen for dette er et ønske om å legge til rette for en mer helhetlig utvikling av vegnettet i fylkene.

Samtidig er det viktig å sikre trafikantenes og næringslivets krav til vegstandard på tvers av de ulike forvaltningsnivåenes eierskap til vegnettet. Departementet mener reformen både vil styrke det regionale nivå samt bidra til en bedre utvikling av det samlede vegnettet.

Det vil fortsatt være et statlig ansvar, gjennom overføring av tilstrekkelige økonomiske ressurser, å gjøre fylkeskommunene i stand til å bygge, drifte og vedlikeholde et vegnett som er effektivt og sikkert.

Høringsopplegget i saken er nærmere omtalt i kapittel 3 i proposisjonen

Innholdet i proposisjonen bygger i stor grad på de to høringsnotater, men saken fremmes som én lov. Det er redegjort for høringsinstansenes synspunkter i tilknytning til de enkelte hovedspørsmålene, jf. proposisjonen.

1.2 Nærmere om overføringen av rettigheter og plikter ved omklassifiseringen av veg etter veglov § 62 tredje ledd

I Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) uttales det at fylkeskommunen og Oslo kommune overtar fra staten ansvaret for det vesentligste av øvrig riksvegnett med den standard det har og tilhørende rettigheter og forpliktelser slik de er på overtakelsestidspunktet. Samferdselsdepartementet legger dette til grunn.

Overføringen av ansvar for øvrige riksveger og opptak av fylkesveg og kommunal veg til riksveg reiser problemstillinger knyttet til hvorledes ny vegmyndighet kan tre inn i tidligere vegholders ulike rettsforhold. I den forbindelse oppstår det spørsmål om ny vegmyndighets inntreden i rettsforholdene er avhengig av bestemmelser i lov eller om de rettslige posisjonene kan overføres på annet vis. Av hensyn til trafikantenes sikkerhet og samfunnssikkerhet generelt, må det sikres at entreprenører og andre leverandører ikke kan påstå seg uforpliktet av inngåtte kontrakter med mer, ved omklassifiseringen. I tilfeller der det er tvist eller annen uenighet om en leveranse, skal leveransen gå uforstyrret etter byggherrens anvisning på vanlig måte inntil tvisten er avgjort.

Ny lov

Regjeringen fremmer med Ot.prp. nr. 68 (2008–2009) forslag til lov om overføring av rettigheter og forpliktelser ved omklassifiseringen av veg etter veglov § 62 tredje ledd i forbindelse med forvaltningsreformen.

Omklassifiseringen av riksveger til fylkesveger (og kommunale veger) innebærer omfattende overføringer av rettigheter og plikter mellom staten og fylkeskommunen og Oslo kommune.

For at det ikke skal oppstå tvil om de respektive vegmyndigheters og andre berørtes plikt og ansvar ved omklassifisering av vegnettet, foreslås det i proposisjonen lovregler som regulerer overgangsspørsmål knyttet til forvaltningsreformen.

Dagens lovverk anses ikke tilstrekkelig til å sikre en effektiv og likeartet overføring av statens rettigheter og forpliktelser til fylkeskommunene, og til Oslo kommune ved selve overføringen. Det anses heller ikke tilstrekkelig til å sikre likeartet behandling av tredjeperson

Samferdselsdepartementet foreslår disse forholdene regulert i en lov om overføring av rettigheter og plikter fra staten til fylkeskommunen, og i Oslo til kommunen. Det foreslås også tilsvarende regler om overføringen av rettigheter og plikter til staten ved statens opptak av fylkesveg og kommunal veg til riksveg.

Samferdselsdepartementet mener det er nødvendig for å sikre en reell overføring av myndighet, at både rettigheter og plikter i størst mulig grad overføres med endelig virkning fra reformens ikrafttredelse.

Omklassifiseringen innebærer også overføring av betalingsansvar for kostnader som ikke er betalt ved reformens ikrafttreden. På grunn av at fylkeskommunene og Oslo kommune følger anordningsprinsippet i sin regnskapsføring og staten kontantprinsippet, er det nødvendig med en overgangsordning knyttet til selve regnskapsavslutningen ved reformens ikrafttreden. Dette vil bli nærmere omtalt i Kommuneproposisjonen for 2010.

De kontrakter som helt eller delvis er aktuelle for overføring fra staten til fylkeskommunene representerer i sum meget store beløp. Mange kontrakter løper over flere år. Både funksjonskontrakter, kontrakter med rederier om ferjedrift og andre kontrakter kan være felleskontrakter der stamveg, øvrig riksveg og fylkesveg inngår.

Samferdselsdepartementet er klar over at lovreguleringen ikke vil løse alle spørsmål. Det vil i ettertid kunne oppstå tvil og uenighet om rettigheter og forpliktelser er overtatt, helt eller delvis. Det er derfor etter anbefaling fra Regjeringsadvokaten tatt inn et forslag i § 2 fjerde ledd i overføringsloven om at Kongen kan avgjøre spørsmålet der staten og fylkeskommunen/kommunen er uenige om dette.

1.3 Nærmere om endringene i andre lover

Samferdselsdepartementet fremmer i samme lov forslag til endringer i veglov 21. juni 1963 nr. 23 og vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4.

Nærmere om endringene i veglov 21. juni 1963 nr. 23

Inndeling av vegnettet

Det offentlige vegnettet er tredelt og består av riksveger, fylkesveger og kommunale veger, jf. vegloven §§ 1 og 2. Staten er vegmyndighet for riksveger mens fylkeskommunen er vegmyndighet for fylkesveger og kommunen for kommunale veger, jf. vegloven § 9. Deler av riksvegnettet er i dag pekt ut som stamveger, jf. vegloven § 2 annet ledd.

Det er ikke fylkesvegnett i Oslo. De øvrige riksvegene Oslo kommune får ansvaret for, skal benevnes kommunal veg og vil bli et kommunalt ansvar.

Det øvrige riksvegnettet som skal overføres til fylkeskommene skal benevnes fylkesveg i likhet med de vegene som er fylkesveger i dag. Stamvegnettet og den delen av øvrig riksvegnett som staten fortsatt skal ha ansvaret for, skal benevnes riksveg. Begrepet stamveg blir dermed overflødig og foreslås tatt ut av lovteksten.

Som en følge av forvaltningsreformen vil dagens øvrige riksvegnett i det vesentligste bli overført til fylkeskommunene og Oslo kommune. Øvrige riksveger er riksveg som ikke er stamveg. Stortinget har lagt til grunn at fylkeskommunene overtar vegnettet vederlagsfritt, med den standard det har på overtakelsestidspunktet, og med tilhørende rettigheter og forpliktelser, jf. Innst. O. nr. 30 (2008–2009).

Samferdselsdepartementet ser det som nødvendig og mest hensiktsmessig å gi en egen overgangsbestemmelse for omklassifisering av vegnettet ved gjennomføring av forvaltningsreformen, og foreslår en slik bestemmelse inntatt i vegloven § 62 nytt tredje ledd.

Vedtaksmyndighet og klageorgan

Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger på regionalt nivå, hører under Vegdirektoratet i riksvegsaker mens den hører under fylkeskommunen i fylkesvegsaker, jf. vegloven § 10.

Samferdselsdepartementet anbefaler at man ikke endrer klagebestemmelsene i vegloven § 11 første ledd. Det betyr at fylkeskommunen, og i Oslo kommunen, blir klageinstans for enkeltvedtak knyttet til øvrig riksvegnett som overføres.

Fylkesmannens myndighet som klageorgan for avkjørselssaker på riksveg, opprettholdes. Det innebærer at fylkeskommunen fortsatt vil avgjøre klager i avkjørselssaker på fylkesvegnettet.

Nasjonale føringer

For å kunne nå målene med en god standard på det fylkeskommunale vegnettet, er det aktuelt å gi enkelte nasjonale føringer. Departementet vil vurdere om det er nødvendig å gi nasjonale føringer om minstestandard for tiltak ved utbygging og vedlikehold av vegnettet, samt minstestandard ved drift av vegnettet.

Etter Samferdselsdepartementets syn må ikke omklassifiseringen av øvrige riksveger til fylkesveg eller kommunal veg føre til at kravet til sikkerhet i tunnelene på de omklassifiserte vegene reduseres. Departementet legger derfor til grunn at kravene i tunnelsikkerhetsforskriften skal fortsette å gjelde for de omklassifiserte tunnelene.

Departementet anser det nødvendig at bruer og andre bærende konstruksjoner på fylkesvegnettet prosjekteres, bygges og forvaltes i henhold til en nasjonal standard. Departementet anser at Vegdirektoratet gjennom forskrift etter vegloven skal kunne gi nødvendige regler og ha myndighet til delegering, gi dispensasjoner mv.

Samferdselsdepartementet vil vurdere behovet for nasjonale føringer om krav til ferjemateriell i fylkesvegsamband med bakgrunn i regelverket etter yrkestransportlova, på et senere tidspunkt. Departementet viser til at fylkeskommunene vil måtte tre inn i de kontrakter som staten har etablert for de ferjeruter som overføres ved gjennomføringen av reformen. Disse kontraktene vil i seg selv legge bindinger på standarder knyttet til tjenesten, herunder ferjemateriellet.

Staten skal fortsatt ha ansvar for Nasjonal transportplan, overordnet og generell vegplanlegging knyttet til riksvegnettet, oppfølging av statlig ansvar i fylkeskommunal og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven og andre nasjonale oppgaver knyttet til generell vegplanlegging.

Staten skal fortsatt ivareta statlige interesser knyttet til ulike "pakker" på samferdselssiden som finansieres med bompenger. Bompengesaker skal fortsatt behandles av Stortinget og staten vil ha ansvar for å ivareta nasjonale oppgaver i disse sakene også i det forberedende arbeidet.

Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger (regionvegsjefen) hører i dag inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker og andre statlige oppgaver, mens den hører inn under fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (2008–2009) og Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) legges det opp til at det ikke gjøres endringer i organiseringen av Statens vegvesen, og at vegadministrasjonen vil bestå som i dag med en felles statlig vegadministrasjon.

Regjeringen vil i kommuneproposisjonen våren 2009 komme nærmere tilbake til innholdet i felles vegadministrasjon og kostnadene knyttet til denne.

Andre områder det kan være aktuelt å gi nasjonale føringer for, er turistveger, vernede veger, ferjekaier og ferjer. Samferdselsdepartementet legger derfor til grunn at vegloven § 13 videreføres. Departementet foreslår videre en presisering av forskriftshjemmelen i vegloven § 16 og en ny forskriftshjemmel i § 62, slik at det innføres tilstrekkelige hjemler for departementet til å gi forskrifter om nasjonale føringer.

Statens ansvar ved felles administrasjon

Vegloven inneholder ikke tilstrekkelig klargjøring av hvem som har ansvar for eventuelle feil begått av ansatte i felles vegadministrasjon. Det foreslås derfor en ny bestemmelse i vegloven § 10 som presiserer at arbeidsgiveransvaret etter skadeerstatningsloven § 2-1 for ansatte ved regionvegkontorene når de utfører arbeid som gjelder fylkesveger, skal ligge hos fylkeskommunen. Det er særlig av hensyn til skadelidte at dette foreslås regulert.

Byggegrenser

Forslaget til endringer i vegloven innebærer bl.a. utvidelse av byggegrenser langs fylkesveger fra 15 til 50 meter som er gjeldende byggegrense for riksveger, jf. forslag til nye bestemmelser i § 29.

Nærmere om endringene i vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4

Vegtrafikkloven gjelder all trafikk med motorvogn. Loven med tilhørende omfattende forskriftsverk gir bestemmelser blant annet om trafikk, kjøretøy og fører av kjøretøy. Vegtrafikklovgivningen berøres bare i liten grad av de endringer som følger av forvaltningsreformen, da trafikant- og kjøretøyområdet skal forbli statlig som del av Statens vegvesen og gjeldende regelverk forutsettes videreført på dette området, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009).

Forslaget til ny bestemmelse i vegtrafikkloven § 40a gir departementet hjemmel til å gi forskrifter som pålegger fylkeskommunen, i Oslo kommunen, å utarbeide og gjennomføre ulike tiltak knyttet til trafikksikkerhet.

Slike forskrifter må følges av økonomiske rammer som setter fylkeskommunene i stand til å løse oppgaver tilfredsstillende.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til overføring av rettigheter og plikter

Det er et betydelig antall løpende kontrakter på øvrig riksveg hvor ansvaret vil bli overført til fylkeskommunene, og Oslo kommune. Dette gjelder blant annet kontrakter om anleggsarbeider (utbyggingskontrakter), funksjonskontrakter (drift og vedlikehold), kontrakter med rederier om ferjedrift, asfaltkontrakter og kontrakter for vegoppmerking.

Samlet kontraktsportefølje knyttet til vegnettet som omklassifiseres, representerer store verdier.

Det løper 107 funksjonskontrakter for drift av riks- og fylkesveg med en samlet årlig omsetning på omlag 2 mrd. kroner i 2009- priser. En del funksjonskontrakter løper ut og vil bli erstattet med nye i løpet av 2009. Alle funksjonskontraktene løper ved iverksettelse av reformen.

For ferjedriften skjer det nå uavhengig av forvaltningsreformen et regimeskifte. Alle ferjeforbindelser skal være konkurranseutsatt i løpet av 2009. Fra og med 1. januar 2012 vil alle forbindelsene være tilknyttet på kontrakt innenfor det nye regimet.

Ved iverksettelse av reformen vil alle 95 riksvegferjeforbindelsene ((stamvegnett (17) og øvrig riksvegnett (78)) være konkurranseutsatt, men for en rekke av forbindelsene vil anbudsavgjørelsen ikke være klar.

Ved iverksettelse av reformen overføres statens rettigheter og forpliktelser for de 78 riksvegforbindelsene til fylkeskommunene. Rammetilskuddsordningen for ferjedriften vil bli omtalt i Kommuneproposisjonen for 2010. Det samme gjelder dagens budsjettering av tilskudd til riksvegferjedriften og den budsjettmessige håndteringen av overføring av rettigheter og forpliktelser.

For de øvrige forbindelsene overføres de rettigheter og forpliktelse som staten har i henhold til de inngåtte kontrakter.

Fylkeskommunen vil bli ansvarlig rettssubjekt i et større antall avtaler, tvister og andre fylkesvegsaker enn i dag, med mulig behov for en viss styrking av sin kompetanse for å behandle klager, følge opp tvistemål med mer.

Det bemerkes at overføringen av ansvar fra staten til fylkeskommunene, i Oslo kommunen, ikke vil svekke dekningsmuligheten for medkontrahenter eller andre rettighets- og fordringshavere.

Økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til endringer i veglov og vegtrafikklov

Forvaltningsreformen medfører at fylkeskommunene og Oslo kommune overtar ansvaret for det vesentligste av øvrig riksvegnett. Dette innebærer at midler som staten i dag bruker på oppgaver til dette vegnettet, trekkes ut av riksvegbudsjettet.

Finansiering gjennom rammetilskuddet gir fylkeskommunene et betydelig handlingsrom til å håndtere utfordringer og behov i eget fylke i tråd med målene for reformen.

Det er behov for midler til drift, vedlikehold og investeringer til prioriterte oppgaver også på det nye fylkesvegnettet. De økonomiske rammene for dette vil bli avklart i Kommuneproposisjonen.

Samferdselsdepartementet antar at antall klagesaker samlet for øvrig riksvegnett som omklassifiseres, ikke vil endre seg som følge av omklassifiseringen av vegnettet.

Forslaget til endring av vegtrafikkloven § 40 a vil ikke i seg selv medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Forskrifter gitt med hjemmel i § 40 a vil derimot kunne medføre både økonomiske, administrative og andre konsekvenser for fylkeskommunene og Oslo kommune, avhengig av de oppgaver som pålegges. Kostnadene ved gjennomføring av disse vil måtte dekkes gjennom rammetilskuddet.

Overføring av ansvaret for øvrig riksvegnett og styrking av fylkeskommunene som regionale plan- og utviklingsaktører, vil utløse behov for heving av fylkenes kompetanse på enkelte områder. Samferdselsdepartementet forutsetter at staten og fylkeskommunene i sitt arbeid effektivt utnytter mulighetene som ligger i den felles statlige vegadministrasjonen.

I Innst. S. nr. 166 (2006–2007) har Stortinget understreket viktigheten av en god standard på det regionale vegnettet, et akseptabelt nivå på veginvesteringene og en fullgod trafikksikkerhetspolitikk i alle regionene. For å nå disse målene er det aktuelt å gi enkelte statlige føringer. Departementet legger opp til at det vil bli gitt økonomisk kompensasjon dersom statlige føringer medfører økte utgifter for fylkeskommunene.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at arbeidet med statlige føringer best vil la seg gjennomføre som en prosess hvor man først tilpasser gjeldende forskrifter til vegloven og vegtrafikkloven til ny ansvarsdeling. Dette bør i størst mulig grad være på plass til reformen trer i kraft.

Det antas at statens ansvar for de kommunale vegene og fylkesvegene som tas opp som riksveg, ikke vil medføre økte kostnader utover normale utbedrings-, drifts-, og vedlikeholdskostnader.

Fylkeskommunen skal imidlertid få sterkere innvirkning på lokaliseringen av trafikkstasjoner. I praksis vil dette bety at fylkeskommunene skal gis adgang til å uttale seg i saker som angår lokalisering av trafikkstasjoner og at uttalelsen skal tillegges vekt i statens beslutning om lokalisering.