Vedrørende Riksrevisjonens Dok.nr.3:01
Det vises til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 14. desember 1994 vedrørende omtalen av statsbudsjettets kapittel 1543, 550 og 551 i Riksrevisjonens Dok.nr.3:01.
I ovennevnte brev ber Kommunal- og arbeidsdepartementet om å gi en oppdatering av situasjonen i dag i forhold til Riksrevisjonens rapport fra budsjettet 1991 vedrørende de nevnte kapitler i statsbudsjettet.
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets mening gir ikke de konkluderende synspunkter Riksrevisjonen har gitt uttrykk for i forbindelse med 1991-budsjettet et dekkende bilde av dagens situasjon. Dette gjelder såvel kapittel 550, 551 som 1543 (sistnevnte kapittel lå i 1991 under Arbeids- og administrasjonsdepartementets ansvarsområde).
Som følge av arbeidet med bedre mål- og resultatrettet styring i statsbudsjettet er det gradvis i de siste årene foretatt betydelige forbedringer i Kommunal- og arbeidsdepartementets tilskuddsforvaltning. Framdriften i mål- og resultatstyringsarbeidet har bl.a. vært redegjort for overfor Stortinget i de siste års budsjettproposisjoner (St.prp. nr. 1) og Gul Bok. Dette arbeidet videreføres.
Kap 1543, post 71.1 Arbeidsmarkedsbedrifter
Beskrivelsen av støtte- og styringssystemet for arbeidsmarkedsbedriftene i Dok.nr.3:01 (1994-1995) dekker perioden forut for innføringen av nytt system i 1993-94. Innføringen av nytt støtte- og styringssystem har bidratt til en vesentlig styrking av attføringsvirksomheten i bedriftene, jf. nedenfor. Den viktigste årsak til omleggingen var at « gammelt » system ga for svake attføringsresultater, bl.a. på grunn av støtteordningens utforming. Dette førte til at mange yrkeshemmede ble lenge i bedriftene, mens bare en liten andel ble formidlet til ordinært arbeidsliv eller utdanning.
Beskrivelsen av det tidligere støtte- og styringssystemet i Dok.nr.3:01 er etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn, beheftet med en del uklarheter som kan føre til misforståelser:
| - |
Det heter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet godkjenner opprettelse av arbeidsmarkedsbedrifter på bakgrunn av landsomfattende oversikter. Kommunal- og arbeidsdepartementet gjør oppmerksom på at tyngden av arbeidsmarkedsbedriftene, knapt 100 totalt, ble etablert i 1960-70 årene, og at det i dag ikke opprettes nye bedrifter, med unntak av reetablering etter konkurs. |
| - |
Det heter at det gjennomføres løpende møter med bedriftenes ledelse for gjensidig informasjon. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil peke på at det er arbeidsmarkedsetaten som ivaretar de operative oppgaver i arbeidsmarkedspolitikken, og følgelig står for den løpende kontakten med bedriftene, bl.a. om tildeling av støtteberettigede plasser og kontroll med attføringsvirksomheten. Departementet fastlegger rammebetingelsene (budsjett og regelverk), og forholder seg til mer prinsipielle spørsmål som oppstår. |
| - |
Det heter at staten yter 35-40 % av driftsutgiftene. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil opplyse om at staten gir støtte til bedriftene i.h.t. antall støtteberettigede plasser. Utover dette forutsettes bedriftene å operere i markedet som andre bedrifter gjennom salg av varer og tjenester. Den statlige støtte motsvarer i gjennomsnitt vel 30 % av bedriftenes samlede inntekter. |
| - |
Det heter at det ikke kreves at statlige støttemidler holdes atskilt fra øvrige inntekter. Dette har heller aldri departementet (ene) lagt opp til. Statsstøtten kommer virksomheten som sådan til gode, men det er stilt spesielle betingelser for å kunne motta den. Støtten skal dekke bedriftenes merkostnader ved å ivareta attføringsoppgavene. |
| - |
Det heter at Arbeidsformidlingen er representert i bedriftenes styre. Kommunal- og arbeidsdepartementet gjør oppmerksom på at det i regelverket som gjaldt fram til 1. januar 1993, ikke var noe krav om at Arbeidsformidlingen skulle være representert som observatør i bedriftenes styre. Dette skjedde likevel ofte. I det nye regelverket er Arbeidsformidlingens observatørstatus innført som obligatorisk. |
| - |
Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse til at det ikke ble ført restanselister over manglende innsendte regnskaper og dokumentasjon. Dette kan ha skjedd ved praktisering av det gamle regelverket, men det er grunn til å tro at bedriftene ikke fikk utbetalt økonomisk støtte uten at regnskap/budsjett forelå. |
Etter det nye støtte- og styringssystemet utbetales støtte til bedriftene på grunnlag av gjennomførte månedsverk. Støtte til bedriftens attføringsvirksomhet utbetales derfor ikke lenger på grunnlag av bedriftens budsjett/regnskaper, men ut fra den reelle attføringsaktivitet som utføres.
| - |
Det vises til at Arbeidsdirektoratet har kvartalsvise møter med departementets arbeidsavdeling og at det ikke utarbeides referat eller protokoll fra disse møtene. Det synes av det å sluttes at det ikke foreligger skriftlig dokumentasjon av kontakten mellom direktorat og departement når det gjelder arbeidsmarkedsbedriftene. Dette kan misforståes. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her understreke at rapportering, forslag om regelverksendringer, beslutninger og styring skjer skriftlig. |
| - |
Endelig heter det at oppfølging og evaluering ikke følger faste rutiner. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her nevne at Arbeidsdirektoratet utarbeider årlige meldinger om arbeidsmarkedsbedriftenes virksomhet og resultater på grunnlag av en rekke data fra bedriftene. |
Nytt støtte- og styringssystem for arbeidsmarkedsbedriftene
For å styrke attføringsvirksomheten i arbeidsmarkedsbedriftene er støtte- og styringssystemet vesentlig endret siden 1991. Målet med omleggingen har vært å øke gjennomstrømningene slik at flere yrkeshemmede kan få et attføringstilbud i bedriftene, samt å heve kvaliteten på attføringstjenestene.
Den nye støtte- og styringssystemet introduserer endringer i såvel organisatoriske som økonomiske rammebetingelser. Fra 1.1.93 ble det innført et tre-fasesystem for å øke attføringsgraden. Fase 1 er en avklaringsfase med varighet inntil 6 måneder, fase 2 er en trenings- og attføringsfase med varighet inntil 2 år, mens fase 3 gir mulighet for varig sysselsetting. Avklaring i fase 1 skal normalt vært gjennomført før øvrige faser er aktuelle. Målet er at den enkelte bedrift skal ha minst like mange plasser i fase 2 som i fase 3. Nytt økonomisk støttesystem, som gjør det mer attraktivt for bedriftene å satse aktivt på attføring, ble innført fra 1.1.94. Kommunal- og arbeidsdepartementet viser til mer detaljert omtale av det nye støtte- og styringssystemet i Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettproposisjoner for 1993, -94 og -95.
Omleggingen i bedriftene følges bl.a. gjennom en større evaluering i regi av Arbeidsforskningsinstituttet. Studien viser at bedriftenes tilpasning til reformen stort sett har vært god. Bl.a. er attføringsarbeidet bedre organisert og systematisert, og samarbeidet mellom arbeidskontorene og bedriftene er styrket. Videre har gjennomstrømningen og formidlingen til arbeid bedret seg betydelig. Av problemer nevnes særlig at bedriftene hevder de ikke får nok søkere med attføringsmuligheter, og at arbeidskontorenes attføringsbestillinger må bli mer presise. Det foreligger 4 delrapporter. Sluttrapport vil være ferdig i begynnelsen av 1995.
Kap 1543, post 71.2 Arbeidssamvirketiltak
Riksrevisjonens undersøkelse dekker forholdene i 1991, som er året før det ble innført nytt og helhetlig regelverk for arbeidssamvirketiltakene. Endringene førte til klarere linjer både mht. tiltakenes formål, målgrupper, organisering og statlig støtte, jf. nedenfor.
På samme måte som for arbeidsmarkedsbedriftene er beskrivelsen av ordningene for arbeidssamvirkene i 1991 i Dok.nr.3:01 etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn, ikke dekkende for dagens situasjon. Departementet finner det riktig å kommentere enkelte forhold i daværende system:
| - |
Det heter at kriteriene for måloppnåelse er mangelfulle. Etter departementets oppfatning er det viktigste kriterium for måloppnåelse i dette tilfellet at staten gjennom sin økonomiske støtte til arbeidssamvirkene medvirker til etablering av gode og trygge arbeidsplasser for særlig svake grupper. Departementet mener at en har lykkes med dette. |
| - |
Det heter bl.a. at tilskudd gis etter en vurdering av samtlige søknader. Det er her viktig å sjelne mellom etablering av nye tiltak, og videreføring av eksisterende plasser. Nye tiltak var naturlig nok gjenstand for en mer omfattende prosess enn videreføring av bestående plasser. |
| - |
Det heter at det ikke stilles krav om at utstyr av varig verdi skal tilbakeføres. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil minne om at arbeidssamvirkene de siste årene kun har mottatt tilskudd til sin virksomhet. Tidligere ble det til dels gitt rente- og avdragsfrie lån i forbindelse med nyetableringer og større investeringer, og disse er gjennomgående sikret ved pant. |
| - |
Det heter også om arbeidssamvirketiltakene at oppfølging og evaluering ikke følger faste rutiner. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil her nevne at Arbeidsdirektoratet utarbeider bl.a. årlige meldinger om arbeidssamvirkenes virksomhet. Det rapporteres i tillegg jevnlig om antall plasser og forbruk av midler. |
Det nye regelverket for arbeidssamvirkene trekker som nevnt opp klarere rammer for virksomheten. Bedriftene har som formål å skape varige arbeidsplasser tilpasset de yrkeshemmede som ikke uten videre kan nyttiggjøre seg andre arbeidstilbud. Grunnlaget for sysselsettingen skal baseres på fremstilling av varer og tjenester for det ordinære marked. Sysselsettingen skal bidra til å kvalifisere og utvikle ressurser hos de yrkeshemmede. Muligheten for attføring skal holdes åpen. Målgruppen er yrkeshemmede som har rett til uførepensjon eller annen type trygdeytelse som attføringspenger o.l.
Arbeidssamvirketiltakene kan inndeles i tre hovedgrupper:
| - |
Arbeidssamvirke, ASV, som vanligvis er tilknyttet en arbeidsmarkedsbedrift. |
| - |
Arbeidssamvirke i offentlig sektor, ASVO. |
| - |
Produksjonsrettede Verksteder, PV, som ble overført arbeidsmarkedsmyndighetenes støtteordninger f.o.m. 1991 i tilknytning HVPU-reformen. |
Arbeidssamvirketiltakene er stort sett organisert som kommunale aksjeselskaper, og mottar økonomisk støtte fra arbeidsmarkedsetaten. Mens ASVO-tiltakene f.o.m. 1992 ble overført til nytt støttesystem med fast kronebeløp pr. yrkeshemmet årsverk, for tiden vel kr 70.000, mottar ASVene og PVene støtte på grunnlag av innsendt budsjett. Målet på sikt er å komme over på et felles system basert på fast kronestøtte pr. yrkeshemmet. Det vil forenkle budsjettering og kontroll, samt bidra til kostnadsbevissthet. Ved utbygging av plasser i arbeidssamvirkene forutsettes det at disse kommer inn under støttesystemet for ASVO-tiltakene.
Kapittel 550 og 551. Kommunale utbyggingstiltak og utbygging av næringsvirksomhet i distriktene
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets syn gir ikke Riksrevisjonens rapport et fullt ut dekkende bilde av situasjonen i 1991. Samtidig som det som nevnt, har skjedd klare forbedringer etter den tiden.
Kommunal- og arbeidsdepartementet anførte allerede i 1991 innvendinger til Riksrevisjonens utkast angående investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd. Departementet mente at enkelte punkt var feil og ønsket dette tatt ut av rapporten. Dette gjaldt manglende rutiner for tilbakemelding på tilskuddsordningen og at hverken departementet eller daværende DU evaluerte oppnådde resultater mot ressursinnsats. Disse punktene ble ikke tatt ut av rapporten. Departementet påpekte videre at fra budsjetterminen 1991 er innført et nytt mål- og resultatstyringsystem, hvor 15 % av rammene blir fordelt etter resultatvurderinger. Dette kommer ikke fram i Riksrevisjonens rapport.
Kommunal- og arbeidsdepartementet innførte i 1991 et mål- og resultatstyringssystem for de bedriftsrettede virkemidlene forvaltet av fylkeskommunene. Dette for å sikre en bedre utnyttelse av virkemidlene. Systemet innebærer at tildelingen av rammer til de enkelte fylkeskommunene delvis blir gjort avhengig av fylkeskommunenes måloppnåelse. Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets oppfatning gir dette systemet en klar kopling mellom mål- og resultatoppnåelsen for den enkelte fylkeskommune.
SND rapporterer etter samme kriterier som inngår i mål- og resultatstyringssystemet for fylkeskommunen i tillegg til en del andre resultatindikatorer. Opplysningene danner grunnlag for vurdering av SNDs måloppnåelse.
For de indirekte virkemidlene (f.eks. grunnlagsinvesteringer og tiltaksarbeid) er det ut fra virkemidlenes karakter vanskelig å måle resultatene, da disse virkemidlene er av mer tilretteleggende og langsiktig karakter. Departementets målstyring for disse virkemidler har først og fremst vært knyttet til innarbeiding av bedre rapportering. Utarbeidelse av indikatorer for måloppnåelse har vært og er fortsatt, som nevnt, et prioritert område.
Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets vurdering gir dette god kjennskap til effekten av virkemiddelbruken. Samtidig arbeides det altså kontinuerlig for å forbedre mål- og resultatstyringen av midler over statsbudsjettet.
Evalueringer av virkemidlene er en kontinuerlig prosess. Nedenfor gis en oversikt over utførte evalueringer de siste årene, samt pågående evalueringer:
| - |
Grunnlagsinvesteringer, spesielt næringsareal (1992 av Vestlandsforskning) |
| - |
Tiltaksarbeid (1992 av Telemarksforskning) |
| - |
Distriktenes utbyggingsfond (1993 av NIBR, SNF og Møreforskning) |
| - |
Differensiert arbeidsgiveravgift (Møreforskning, 1992) |
| - |
Differensiert næringsplanlegging i kommunene (1994 av NORUT) |
| - |
Beredskapsprogrammet (FAFO, 1994) |
| - |
Interkommunalt samarbeid om næringsutvikling (pågår, ØF) |
| - |
Etablererstipendet (pågår, Telemarksforskning/SNF) |
| - |
SIVA (pågår, Møreforskning) |
Som basis for Kommunal- og arbeidsdepartementets kontroll med forvaltningen av de distriktspolitiske virkemidlene ligger innsamling av følgende opplysninger:
| - |
Månedlig rapportering av forbruk (fra og med 1993) |
| - |
Årlig rapportering (forbruk, formål effekter etc.) |
| - |
Større evalueringer med noen års mellomrom |