Det vises i meldingen til at Handlingsprogrammet for Øst-Europa ble vedtatt i 1992 for tidsrommet 1992 til og med 1996. Den overordnede målsetting for programmet er å bidra til en grunnleggende omstrukturering av landene i Sentral- og Øst-Europa og SUS-landene med sikte på å trygge en demokratisk og økonomisk bærekraftig utvikling.
I kap. 2 i meldingen redegjøres det nærmere for Handlingsprogrammets målsetting, strategi og virkemidler. De prioriterte områder for innsatsen under Handlingsprogrammet omfatter demokratiutvikling, miljøtiltak, tiltak for å fremme strukturelle endringer, næringslivssamarbeid, utdanning og forskning samt tiltak innenfor helse- og sosialsektoren. Geografisk er det gitt prioritet til Nordvest-Russland, de baltiske stater og Polen. Den norske andelen av Barentsregionprogrammet, som på norsk side koordineres av Barentssekretariatet i Kirkenes, finansieres fra og med 1995 av prosjektbevilgningen under Handlingsprogrammet.
I kap. 3 redegjøres det for utviklingen av reformprosessen i Øst-Europa og erfaringen med Handlingsprogrammet 1992-95. Dette omfatter i alt ca 250 tiltak eller omtrent en fjerdedel av de aktiviteter som er igangsatt i perioden. Fra og med sommeren 1994 er det ved hjelp av ekstern ekspertise foretatt en foreløpig gjennomgang av alle sluttførte prosjekter. Herunder er det foretatt stedlig inspeksjon av et representativt utvalg på 50 prosjekter i Nordvest-Russland, Baltikum og Polen. Disse inspeksjonene er utført av private konsulentfirmaer og Statskonsult. Evalueringsopplegget er gjennomgått og gjennomført i samarbeid med en rekke departementer. Som vedlegg til meldingen følger en rapport om den foreløpige vurdering av Handlingsprogrammets prosjektvirksomhet.
Erfaringene med Handlingsprogrammets sluttførte prosjekter 1992-95 oppsummeres i følgende punkter:
| 1. |
Det er bevilget 860 mill. kroner som bidrag til reformprosessen og omstruktureringen. Dette er fordelt med 106 mill. kroner til demokratiutvikling, 111 mill. kroner til strukturtiltak, 175 mill. kroner til miljøvern, 315 mill. kroner til økonomisk samarbeid og 102 mill. kroner til utdanning og forskning og helse- og sosialtiltak. Resten er bl.a. gått til humanitær bistand og regionale tiltak i Barentsregionen. Det er således balanse mellom de prioriterte hovedområdene. Den direkte innsats for å støtte demokratiutviklingen og omstruktureringen har gitt Norges forbindelser østover nye dimensjoner, som avløser årtier av spenning og lukkede grenser. |
| 2. |
De vedtatte retningslinjer fastsetter at midlene skal konsentreres geografisk om Norges nærområder, der Norges interesser vil være mest direkte berørt. I samsvar med de vedtatte retningslinjer har ca 40 % av midlene gått til Nordvest-Russland, ca 25 % til Baltikum og ca 10 % til Polen. |
| 3. |
Det var en bærende idé at Handlingsprogrammet skulle bidra mest mulig til kontakter fra folk til folk, og at mange slike nye direkte nettverk skulle påskynde samfunnsendringene i Øst-Europa. Slik kontaktvirksomhet er i betydelig grad oppnådd. Over 70 % av støttemottakerne på norsk side er private organisasjoner eller bedrifter. Det er stor bredde i innsatsen østover. Om lag halvparten av prosjektene involverer private i Øst-Europa, og tallet er stigende, ettersom privatiseringen skyter fart. Handlingsprogrammet har bidratt til at man har nådd frem til nye grupper i øst. Evalueringen har også vist at hele 70 % av bedriftene har søkt samarbeid med andre i sine satsinger, og dette innebærer en betydelig økning i den norske nettverksbyggingen rettet mot Øst-Europa. |
| 4. |
Det var en videre forutsetning at Handlingsprogrammet skulle bidra til å etablere virksomheter som i mest mulig grad kunne være selvdrivende, og dette stiller krav til egeninnsats og egenandel. Handlingsprogrammets andel har i gjennomsnitt utgjort ca 20 % av prosjektenes totalbudsjett. Egenandelen hos norske støttemottakere har vært over 50 %. Det er således en betydelig egeninnsats på norsk side. Den østeuropeiske egenandelen er registrert til 13 %, men er i realiteten vesentlig høyere, fordi den som oftest representerer en ressursinnsats (personell m.v.) som går ut over direkte utbetalt beløp. |
| 5. |
Nærmere 20 % av prosjektene har vært forprosjekter. Innenfor kategorien næringsvirksomhet har det vært noe over 40 % forprosjekter. Dette reflekterer det behov næringslivet har hatt for å vurdere risikoen og investeringsmulighetene grundig på forhånd. For over 70 % av prosjektene er det planlagt at prosjektene videreføres av norsk og/eller østeuropeisk samarbeidspartner. |
| 6. |
Det var en viktig forutsetning at Handlingsprogrammet skulle bidra til kompetanseoverføring til Øst-Europa. Både forprosjekter og hovedprosjekter har derfor inneholdt betydelige andeler av kompetansehevende tiltak. Innenfor næringssamarbeidet har nesten 80 % av prosjektene omfattet kompetanseoverføring. |
| 7. |
De stedlige inspeksjoner som er foretatt av eksterne konsulenter bekrefter at prosjektmålene i betydelig grad er oppnådd, at prosjektene har gitt positive ringvirkninger og at det er uttalt tilfredshet på østlig side med Handlingsprogrammet. De positive resultater gjelder i like stor grad for de langsiktige demokratibyggende tiltak som for andre tiltak det er lettere å vurdere ut fra kvantitative kriterier. |
Det fremholdes at selv om de foreløpige resultater fra prosjektvirksomheten i overveiende grad er positive, kan næringslivet generelt sett møte betydelige problemer i flere østeuropeiske land. Regelverket er fremdeles mangelfullt og under utvikling på mange områder. Dette omfatter f.eks. eiendomsrett, selskapslovgivning og regler om løsning av kommersielle tvister m.v. Der er ofte et lite utviklet bank- og finansvesen, med manglende mekanismer for betalingsformidling og kredittførsel. Land i omveltning opplever kriminalitet og korrupsjon, som igjen skaper utrygghet. Mangelfull infrastruktur både med hensyn til telekommunikasjon, vei, jernbane, havner og flyforbindelser er et problem i flere land.
Det fremholdes videre at det på grunnlag av de erfaringer som har vært gjort og den økonomiske utvikling, er foretatt visse justeringer i innrettingen av Norges innsats overfor Øst-Europa. For å bidra til flere norske investeringer i Øst-Europa, ble det således i 1993 (St.prp. nr. 74) åpnet opp for en avgrenset støtte til mindre investeringsprosjekter. I 1994 åpnet Stortinget (St.prp. nr. 46) opp for en større fleksibilitet i bruken av prosjektmidler i et prosjekts gjennomføringsfase. Det har vært nær kontakt med norske bedrifter og organisasjoner, og man har i 1995 ytterligere konsentrert innsatsen om færre og større prosjekter, med vekt på å utnytte finansieringsmuligheter under internasjonale finansinstitusjoner.
I kap. 4 er det drøftet utviklingstrekk og problemstillinger i det vestlige samarbeidet med Øst-Europa. Det vises til at det har skjedd betydelige endringer i den internasjonale situasjonen såvel som i Norges situasjon siden Handlingsprogrammet for Øst-Europa ble vedtatt.
I flere av de sentral- og østeuropeiske landene har reformprosessen utviklet seg positivt og de har utviklet nærmere forbindelser til EU - først gjennom frihandelsavtaler og deretter gjennom Europa-avtaler, hvor medlemskap i EU er det endelige siktemål. I Russland og de øvrige SUS-landene må integrasjonsprosessen med Vest-Europa påregnes å ta lengre tid. Disse landene har fortsatt store problemer med sin omstilling til demokrati og markedsøkonomi, selv om det nå kan registreres tegn på at bunnen er nådd og det er håp om en begynnende økonomisk vekst.
Samtidig har Sveriges og Finlands inntreden i EU stilt Norge overfor nye problemstillinger i organiseringen av virkemidlene i forhold til Øst-Europa. EU har et omfattende samarbeid med landene i Sentral- og Øst-Europa samt SUS-landene. En betydelig del av innsatsen skjer innenfor rammen av programmene PHARE og TACIS, som har et samlet årlig budsjett på ca 13 mrd. kroner. Samarbeidet med Øst-Europa skjer også under EUs regionalpolitiske programmer, hvor INTERREG står sentralt. Et samarbeid med EU på dette feltet vil være av særlig betydning. Det er likeledes viktig å posisjonere Norge slik at man kan aktivt utnytte de øvrige internasjonale finansinstitusjoner. bl.a. EBRD og Verdensbankgruppen.
Kap. 5 inneholder en nærmere drøftelse av aktuelle problemstillinger for fremtidig norsk samarbeid med Øst-Europa. Det vises til at Handlingsprogrammet er et omfattende program, som sikter mot å støtte alle sider ved reformprosessen i øst. Virkemidlene på de ulike sektorer må derfor ses i sammenheng. Dette tilsier at det er behov for fortsatt god samordning og koordinering av innsatsen fra norsk side. Behovet for koordinering og samordning på norsk side understrekes også av den usikkerhet og uforutsigbarhet som knytter seg til utviklingen flere steder i Øst-Europa.
Ettersom omfanget av miljøproblemene i øst blir mer klarlagt, framtrer dette som et hovedproblem, ikke minst for de nærliggende land. Det vises i denne sammenheng til det multilaterale samarbeid om større miljøprogrammer som er etablert på Kola. Det er også på denne bakgrunn oppstått behov for å vurdere om virkemidlene fortsatt er egnet til å møte disse store utfordringer.
Det vises videre til at Norges økonomiske forbindelser med Øst-Europa i overveiende grad har vært preget av handelsvirksomhet. Med de nye kontaktformer som åpner seg vil utviklingen i økende grad gå i retning av etablering og produksjonssamarbeid. Dette krever gode kunnskaper om lokale forhold.
For å kunne møte næringslivets behov er det viktig at de ulike næringslivsordninger innrettet mot Øst-Europa ses i sammenheng, herunder garantiordningen for eksportkreditter for SUS/Baltikum. Likeledes vil det for norske bedrifter være av betydning at norske rammevilkår er like gode som de som tilbys i land man normalt sammenligner seg med.
I de østeuropeiske land er det vanligvis mangel både på langsiktige lånemuligheter og egenkapital. Den betydelige risiko som knytter seg til investeringer i denne regionen har ført til at vestlige kommersielle banker har vært ytterst forsiktige med å gi lån til prosjekter. I regelen vil man ikke gå inn med lån til investeringer uten at det stilles sikkerhet utenfor Øst-Europa, noe som medfører krav til garantier fra norske investorer. Mangel på langsiktig investeringskapital synes således å utgjøre en begrensning i forhold til langsiktig næringssamarbeid i Øst-Europa.
Det fremholdes at en må foreta en nærmere kartlegging av fordeler og ulemper ved et statlig investeringsfond før en kan ta stilling til om en slik ordning vil være formålstjenlig for Norge. En slik vurdering må bl.a. omfatte organisering, problemer knyttet til risikospredning samt de usikre rammevilkår som er forbundet med investeringer i øst. Regjeringen vil foreta en vurdering av spørsmålene med statlig investeringsfond og eventuelt komme tilbake til Stortinget med dette.
Det fremholdes videre at prioriteringene innenfor den helhet som Handlingsprogrammet utgjør fortsatt vil være knyttet til næringsprosjekter, infrastruktur, tiltak og miljøvern. De øvrige satsingsområdene er demokratibygging, utdanning og forskning og helse og sosialpolitikk. På alle disse sektorer legges det opp til konsentrasjon om særskilte innsatsområder: Innenfor demokratiutviklende tiltak prioriteres støtte til fri presse, fagbevegelse og arbeidslivstiltak, oppbygging av politiske partier, menneskerettigheter og likestilling. Innenfor miljøvern prioriteres atomsikkerhetstiltak, forurensning og energiøkonomisering. For å bidra effektivt til den økonomiske omstilling i de østlig land, vil man innenfor næringsliv og infrastruktur prioritere områder hvor Norge har særskilt kompetanse, slik som maritim sektor, utnytting av naturressurser, industriell teknologi innenfor energi og miljø, bygg og anlegg m.v. Innenfor utdanning og forskning vil støtten bli kanalisert til fagområder som er særlig viktige i omstillingsprosessen, så som økonomiske fag, samfunnsfag og språk og utvekslingsordninger. Innenfor sosial- og helsesektoren vil det gis særskilt prioritet til tiltak i primærhelsetjenesten.